摘要 太陽能作為重要的可再生能源，對我國實施可持續(xù)發(fā)展的政策和保護環(huán)境的政策具有重要的意義。根據《可再生能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，太陽能發(fā)電產業(yè)要成為中國“十二五”規(guī)劃期間的七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)之一。而中國太陽能發(fā)電主要依靠光伏發(fā)電。中外各國高度重視太陽能產業(yè)的發(fā)展，紛紛出臺了各種產業(yè)政策。本文通過對比分析這些產業(yè)政策的同異，從各個方面提出了中國太陽能產業(yè)發(fā)展的策略。

關鍵詞 太陽能 產業(yè)政策 對比

一、中外太陽能產業(yè)政策的共同點

1、法律手段在產業(yè)政策體系中起基礎性保障作用。

在各個國家，頒布實施產業(yè)相關的法律往往是國家著手推動產業(yè)市場化、規(guī)?；南刃袠酥?。如德國的《可再生能源法》、美國的《2005年能源政策法案》都為本國的可再生能源發(fā)展打下堅實的基礎，進而成為支持產業(yè)發(fā)展的綱領性文件，而后來一系列的法規(guī)措施也都是在相應的法律之上進行細化、發(fā)展而來的，可謂一脈相承。連續(xù)5年中國的光伏裝機增速明顯回落，直到2005年，中國頒布《可再生能源法》，光伏裝機的發(fā)展趨勢出現(xiàn)轉變，于《可再生能源》實施當年出現(xiàn)正增長。2009年，中國年度光伏新增裝機容量達到160MW，超過2008年的累計安裝總量。2010年，實際新增容量超過500MW。連續(xù)兩年的高速增長使中國光伏安裝量占全球總安裝量的份額從2006年的0.6%提高到2010年的3.1%。

另外，法律還能起到保障性作用。太陽能產業(yè)是資本技術密集型產業(yè)，對技術保密的要求較高，而且目前各國仍積極地尋求太陽能關鍵技術的突破，一旦缺乏此方面的法律保障，無法有效保護知識產權，將不利于企業(yè)專注于技術創(chuàng)新，提高產品附加值，而太陽能產業(yè)也將喪失持續(xù)增長的動力。因此，各國政府雖然制定法律所約束的對象及目的會不一樣，但各國都將制定法律作為推進產業(yè)發(fā)展的第一步。

2、產業(yè)政策的出臺遵循相似的時間路徑。

在意大利，政府先是于1999年確定了太陽能光伏發(fā)展目標，隨后制定了《可再生能源法案》，在基本構建出政策體系的雛形之后，開始強制推行“強制購電價格體系”和“凈計量電費”等具體的政策措施。而中國也采取了相同的產業(yè)發(fā)展路徑，也先后制定頒布了《可再生能源法》、《新興能源振興計劃》等等。

3、積極尋求政策工具的有效結合。

對于促進太陽能產業(yè)的發(fā)展，各國在實踐中都運用了許多“手段”和“工具”來推動光伏發(fā)電技術更新、企業(yè)投資光伏發(fā)電產業(yè)，包括補貼、貸款和貸款擔保、稅收減名、政府定價等等。不同的政策工具會產生不同的影響。例如，投資補貼和上網定價法各有優(yōu)劣：前者會增加財政負擔，從而會轉嫁到納稅人，無法區(qū)別消費者，但是投資補貼實施相對容易，且易于管理。相反的是，上網電價直接由電力公用事業(yè)單位承擔，可以對光伏發(fā)電企業(yè)產生直接的促進作用，但是同時監(jiān)管相對困難。另外，投資補貼只關注設備安裝的容量卻忽視了設備的實際運作。長期以來，盡管國外太陽能產業(yè)發(fā)展十分迅速，但是從產業(yè)發(fā)展周期看，仍處于發(fā)展初期，從而也離不開政府政策的推動與激勵。各國目前仍然在積極探索如何在市場經濟條件下，減少政府對經濟的影響，但又能通過提供有效的產業(yè)政策組合幫助本國太陽能產業(yè)走上可持續(xù)的發(fā)展道路?？梢哉f以上相似之處是被各國產業(yè)發(fā)展實踐證明了的正確結論，是中國目前太陽能產業(yè)發(fā)展的良好基礎。中國政府應該在鞏固基礎的同時制定出更具有操作性、更為具體、更為完整的政策體系。不斷完善太陽能產業(yè)發(fā)展政策成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標更為迫切的需求。

二、中外太陽能產業(yè)政策的不同點

通過幾個環(huán)節(jié)的對比，可以發(fā)現(xiàn)項目上國內外不同之處，正是中國太陽能產業(yè)發(fā)展相對薄弱的環(huán)節(jié)，也正是制約中國太陽能產業(yè)充分利用國內、國外“兩個市場”，發(fā)揮市場有效配置資源的因素。

1、國內補貼政策的對象偏窄，國外對象為企業(yè)和居民，而中國僅為企業(yè)。

太陽能產業(yè)的長遠發(fā)展需要依賴企業(yè)、居民等主體，同時政府應給予企業(yè)和居民相應的經濟激勵政策。德國當年啟動本國太陽能市場主要是依托1997年開始實施的“10萬太陽屋頂計劃”。計劃提出兩種激勵方式，分別是用高價收購居民的太陽能電力匯入總電網；二是通過貸款優(yōu)先鼓勵居民購買太陽能發(fā)電設備，并對貸款貼息。除此之外，比利時和意大利針對小用戶實施凈計量電費政策，允許用戶從電力公司的賬單中扣除自己使用的可再生能源發(fā)電的數(shù)量，其余還可直售給電網。而美國式利用市場運行機制促進太陽能發(fā)電在各地區(qū)均衡發(fā)展的優(yōu)秀案例，其中起到關鍵作用的是《2005年可再生能源法案》中提出的“可再生能源組合標準”。由于該政策是通過市場機制運作，并不會造成政府財政負擔的增加，目前已經有20個州施行該標準來支持發(fā)展太陽能光伏發(fā)電。

相反，之前考慮到能源利用的低成本，穩(wěn)定的可獲得性，煤炭一直占據著中國一次能源消費的最大份額，對太陽能等新能源產業(yè)沒有給予足夠的重視，大多數(shù)的太陽能利用都是示范性的工程，利用方式多為建設大型光伏電站或使用太陽能熱水器，即使是2010年政府制定了“太陽能屋頂計劃”，也沒有出臺對居民民用太陽能發(fā)電和建筑一體化太陽能發(fā)電的針對性措施，而補貼對象也只局限于太陽能設備的供應方或太陽發(fā)電的供給方，缺乏需求側的補貼和優(yōu)惠政策。

2、財稅政策的覆蓋范圍存在差異。

中國稅收優(yōu)惠等激勵措施不能在全國范圍內統(tǒng)一實施，受地區(qū)性限制。由于中國目前的太陽能產業(yè)以大規(guī)模的光伏、光熱發(fā)電為主，受到土地供應的限制，因此僅有幾個能提供大面積土地的省份出臺地方性的稅收優(yōu)惠政策。如果要在全國范圍內推廣太陽能產業(yè)，像建筑一體化太陽能發(fā)電技術，需要出臺國家性的稅收優(yōu)惠文件來吸引居民和企業(yè)對光伏系統(tǒng)的長期投資，而中國在該方面仍然缺失。

3、國內制定政策體系對法律手段的重視不夠。

國外對于太陽能產業(yè)制定了相同的規(guī)則，并且給市場明確的政策指導意見。例如，德國在《可再生能源法》的基礎上，制定了《電力輸送法》，作為可再生能源法中僅約束太陽能產業(yè)的核心法律，針對太陽能產業(yè)中涉及的優(yōu)惠貸款、津貼以及太陽能發(fā)電者給予較高標準的固定補貼等。但中國現(xiàn)行與可再生能源有關的政策，大多數(shù)是對新能源和可再生能源產業(yè)提出的總體性政策，缺乏針對太陽能產業(yè)發(fā)展的專項法規(guī)和配套產業(yè)法律的市場指導和規(guī)范性政策。新頒布的《可再生能源法》只能作為新能源和可再生能源產業(yè)的基礎法律，原則性的法條較多，并未對太陽能產業(yè)發(fā)展的復雜形勢提出具體細化、可操作性強、具有針對性的條款。同時對產業(yè)鏈條的關注程度也不夠，弱化對產業(yè)發(fā)展過程中造成的資源保護、環(huán)境影響等方面的評估環(huán)節(jié)。例如，中國對安裝在屋頂?shù)奶柲軣崴到y(tǒng)中玻璃制成的集熱管反射強光時，影響居民生活、造成光污染的情況并未做出明確規(guī)定。

4、完整的產業(yè)政策應具備透明、可操作、有針對性等特點

發(fā)展規(guī)劃不夠詳細。無法落實配套的扶持政策。一般來說，產業(yè)發(fā)展具有階段性，產業(yè)政策在產業(yè)發(fā)展的不同階段應該有所側重，針對不同的發(fā)展需求，施行相應的經濟激勵扶持政策。就目前的規(guī)劃來看，大多尚停留在理論階段，并沒有做出詳細的政策執(zhí)行說明，譬如政府提供補貼金額的規(guī)模，銀行對于太陽能產業(yè)可以提供什么具體的優(yōu)惠政策。政策不能得到落實，致使光伏利用行業(yè)仍處于走一步看一步的尷尬處境，而投資者也就只能觀望，不能給行業(yè)發(fā)展提供充足的資金支持。不僅如此，中國目前的太陽能發(fā)展規(guī)劃的中心固定在扶持企業(yè)上，并未重視推廣普通居民和小企業(yè)使用光伏發(fā)電系統(tǒng)，以試圖利用太陽能發(fā)電來滿足居民在日常生活中的能源需求。因此國內市場的發(fā)展也一直受到限制，不利于中國推進新能源的進程。以太陽能光伏利用產業(yè)為例，光伏利用產業(yè)的上中游分別是硅材料生產和太陽能電池生產，下游除了并網發(fā)電等領域之外，還有太陽能電池組件的生產、安裝以及太陽能光伏電池與建筑等產業(yè)的結合。因此太陽能產業(yè)政策體系應該努力覆蓋完整的產業(yè)鏈。

從國外的經驗來看，為了調動廣大消費者的積極性和主動性，普遍采用的補貼方式是度電補貼的需求側補貼政策。如法國對光伏發(fā)電一體化建筑設定回購電價為5.44元/（kW·h），高于屋頂和地面光伏發(fā)電系統(tǒng)的3.06元/（kW·h）和4.01元（kW·h）。德國則在每年年初修訂公布該年度的《能源投資補貼清單》和《太陽能電池補貼規(guī)則》，規(guī)定太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)投資將可以獲得哪些政府補貼，而且德國還制定《能源補貼分配總規(guī)則》，規(guī)定對可再生能源領域投資和科研項目予以相應資助，用以促進技術提升。

三、政策建議

國外太陽能的發(fā)展起步早，政府扶持力度大，產業(yè)規(guī)模發(fā)展迅速，在看到國外既有值得借鑒經驗的同時，又應冷靜對待，國外政策并非完美，仍存在許多改進之處。通過以上政策比較、問題剖析，再結合中國太陽能發(fā)展的客觀條件，筆者認為可以得到以下幾點啟示。

1、繼續(xù)完善可再生能源法，建立完整的法律約束體系

在太陽能產業(yè)發(fā)展初期，政府通過法律手段強制干預市場扶持太陽能產業(yè)發(fā)展，是因為太陽能產業(yè)的初始投入高，運行成本小，外部成本小，經濟扶持政策是為了降低太陽能產業(yè)的競爭成本，引導市場消費。但是從長遠看，要想使太陽能產業(yè)適應競爭性的市場化機制，實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展，就必須設定嚴格的政策退出機制，分階段地推進價格改革、稅收改革，將政策的影響分散化。

2、改變僅考慮扶持供給側的單一政策，尋求供需平衡，積極拓展國內太陽能消費市場

中國光伏產業(yè)的發(fā)展應充分利用國內、國外兩個市場。中國不僅是世界太陽能集熱器的最大生產國，而且也擁有龐大的太陽能電池產量。各種現(xiàn)象表明，中國的太陽能市場具有強大的潛力。一方面，中國政府可以利用國外先進企業(yè)進入中國太陽能市場的契機，實行“引進來”戰(zhàn)略，通過合作入股、分享收益、投資分成等方式與外國公司共同開發(fā)國內太陽能市場，通過企業(yè)自身科技創(chuàng)新、優(yōu)化管理燈光模式降低產品成本，參與市場競爭，提高太陽能產品的市場份額。另一方面，政府通過優(yōu)惠貸款、投資補貼等形式發(fā)動鼓勵家庭、企業(yè)投資光伏發(fā)電產業(yè)，同時推行供給側和消費側補貼制度。借鑒國哀的經驗，實行供給側補貼時，對企業(yè)的補貼應著重于技術創(chuàng)新，優(yōu)化初始投資，而對居民的補貼的目的是為了推廣太陽能產品。

3、發(fā)揮政策的引導作用，鼓勵通過技術創(chuàng)新促進產業(yè)發(fā)展

在發(fā)展初期，太陽能產業(yè)是技術密集型產業(yè)，發(fā)展太陽能產業(yè)是與我國目前調整經濟結構，完善產業(yè)布局，提高產品附加值的目標相一致的。然而，中國太陽能產業(yè)的現(xiàn)狀仍然是“兩頭在外”，缺乏對核心技術的掌握，而且相較于美國、日本等國對太陽能開發(fā)利用技術的創(chuàng)新投入，中國對創(chuàng)新扶持的政策尚在落后階段，發(fā)展的過程中，過分強調短期收益，注重產業(yè)規(guī)模而忽略了產品的核心競爭力。因此，應該充分發(fā)揮政策的導向性作用，引導企業(yè)改變目前短視的現(xiàn)狀，加強政府、企業(yè)、高校的溝通協(xié)調，再通過政府政策的創(chuàng)新來為企業(yè)的技術創(chuàng)新提供政策平臺。

總之，中國的太陽能產業(yè)還需要經過長時間的發(fā)展才能走向強大，目前特別需要有針對性、可操作性強的產業(yè)政策給予扶持，而且在制定政策的過程中要靈活運用國外使用的政策工具，發(fā)揮組合型政策工具的優(yōu)勢?，F(xiàn)階段，是中國太陽能產業(yè)發(fā)展的機遇期，在政策驅動型市場的情況下，研究國外產業(yè)政策的優(yōu)劣勢，對比國內外產業(yè)政策制定實施的情況，對于中國太陽能產業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展和促進我國能源轉型具有重要的意義。