中國的智慧城市建設(shè)已經(jīng)走過了五年的歷程，2014年11月24日，在深圳中國國際高新技術(shù)成果交易會（“高交會”）上，中國首部《智慧城市系列標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，該《標(biāo)準(zhǔn)》于2015年1月1日開始試行。有的專家十分樂觀地稱，智慧城市建設(shè)進入井噴期。在這樣一個時期，要想更好地推進智慧城市建設(shè)，必須樹立新的理念，探索更加切合實際的路徑。

推進智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)走出一個誤區(qū)即把智慧城市等同于網(wǎng)格化，把智慧城市建設(shè)等同于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在不少城市，智慧城市建設(shè)尚處在起步階段，對于智慧城市的理解也還比較片面化。有的地方的智慧城市建設(shè)者認(rèn)為，只要我用信息化的手段對城市問題進行管理就是智慧城市了，于是熱衷于建立各種各樣的信息平臺和網(wǎng)格，以為有了平臺，問題就會自然而然地解決了。實際上，平臺建設(shè)只是智慧城市建設(shè)的一個基礎(chǔ)，并不是全部。智慧城市是以信息平臺、信息加工、信息轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)，能夠以較低成本、最大化地解決城市管理中存在著的諸多問題的城市。有的城市投入很大資金建立了信息平臺，但缺乏對信息的加工和運用，平臺運行效率低下，對于城市管理問題的解決作用并不突出。因此，在智慧城市建設(shè)的過程中，一定不能只重視網(wǎng)格化的硬件建設(shè)，而忽視軟件建設(shè)。

推進智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)把便利市民生活放在更加突出的位置，使市民生活更加美好。智慧城市建設(shè)不是為了智慧而智慧，為了信息化而信息化，而是為了方便市民的生活。北京西城區(qū)構(gòu)建的“全響應(yīng)”網(wǎng)格化社會服務(wù)管理工作體系使得百姓生活越來越方便，買菜先看菜價大屏幕，遇到困難可以撥打樓門長的PDA，居民不出社區(qū)就能辦理事項。北京石景山區(qū)的“一呼百應(yīng)”志愿行動平臺方便了社區(qū)黨委和黨員群眾的聯(lián)系，能帶動更多黨員志愿者和居民朋友參加社區(qū)建設(shè)，使更多弱勢群體得到有效的社會服務(wù)。這些成功的模式告訴我們：智慧城市建設(shè)的出發(fā)點必須緊緊立足于廣大群眾的需求之上，任何時候都不能偏離。有的地方搞智慧城市建設(shè)是為了方便自己如何管理百姓，出發(fā)點是自己的部門利益，而不是群眾利益。這樣的智慧城市建設(shè)肯定不會有真正的好效果。

智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)有助于不斷提升城市安全水平，能夠減少不安全因素的發(fā)生。城市不安全因素的存在嚴(yán)重地影響到人民的生命財產(chǎn)安全。最大限度地減少城市不安全隱患，確保人民群眾能夠安居樂業(yè)，應(yīng)當(dāng)成為智慧城市建設(shè)的一個重要目標(biāo)。在發(fā)現(xiàn)隱患、消除隱患等方面，信息化手段有其特殊優(yōu)勢。航空界有個著名的“海恩法則”：每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。在信息化建設(shè)中要建立更加安全的監(jiān)控系統(tǒng)，使城市的地上地下運行系統(tǒng)，都能得到有效的監(jiān)控;要利用大數(shù)據(jù)的挖掘和分析，去發(fā)現(xiàn)存在的安全隱患，有些問題就存在于大數(shù)據(jù)之中，只要深入分析和研判，往往就會發(fā)現(xiàn)存在這些問題。

智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)有助于提升城市管理的科學(xué)化水平，防止出現(xiàn)不應(yīng)有的決策失誤。當(dāng)前，中國的城市建設(shè)與管理中還存在著這樣或者那樣的問題，造成這種局面的一個重要原因就是決策水平不高。因此，提高城市管理者的決策水平是當(dāng)務(wù)之急。在這一過程中，信息化建設(shè)發(fā)揮著獨特作用：利用信息平臺，掌握最大化的也是最為客觀真實的數(shù)據(jù)，這是決策科學(xué)的基礎(chǔ);利用云計算和大數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)靠個人或少數(shù)幾個人分析發(fā)現(xiàn)不了的問題;利用信息平臺，建構(gòu)解決問題的模型，或者進行模擬實驗，為解決問題提供模擬方法;利用數(shù)據(jù)和挖掘出來的資料，對事物的未來發(fā)展提前進行預(yù)判，對可能出現(xiàn)的問題也能做到心中有數(shù)，超前作出決策。

智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)有助于提高城市公共服務(wù)的水平，使市民得到更多更好的公共服務(wù)。一方面，在城市公共服務(wù)體系的完善過程中，不斷加大信息化的含量。例如在城市社區(qū)就有就業(yè)服務(wù)體系、社會保障服務(wù)體系、文化教育體育服務(wù)體系、養(yǎng)老助殘服務(wù)體系、衛(wèi)生計生服務(wù)體系、安全服務(wù)體系、流動人口服務(wù)體系、環(huán)境美化服務(wù)體系、便民服務(wù)體系、志愿服務(wù)體系等多個體系。這每一個體系都需要信息化，同時還要把所有這些體系整體化，使各個服務(wù)體系之間建立起有機的互動聯(lián)系，這同樣需要信息化建設(shè)。另一方面，利用信息平臺建設(shè)，可以監(jiān)督政府工作人員服務(wù)市民的質(zhì)量和態(tài)度，尤其可以防止公共服務(wù)中的某些腐敗行為的發(fā)生。如近幾年來青島市建立科技反腐機制，針對社會上反映強烈的住房公積金問題，對單位和職工住房公積金繳存基數(shù)、繳存比例和繳存額的上下限實施信息化監(jiān)察，確保住房公積金控高保低政策的落實。財政部門還錄入資金使用單位提交的信息，通過掃描發(fā)票和上傳附件，使監(jiān)察人員掌握各單位資金使用情況，促進資金落實到項目而不被挪用。這些都得到了市民的擁護和支持。

智慧城市建設(shè)要從基層做起

□ 施昌奎 （北京市社會科學(xué)院管理研究所研究員 所長）

智慧城市建設(shè)是城市精細(xì)化管理的具體體現(xiàn)。智慧城市就是運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，從而對包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求做出智能響應(yīng)。其實質(zhì)是利用先進的信息技術(shù)，實現(xiàn)城市智慧式管理和運行，進而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進城市的和諧、可持續(xù)成長?！吨悄鼙本┬袆泳V要》明確指出，北京要形成覆蓋全市的物聯(lián)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，要在智能交通、電子病歷、遠(yuǎn)程醫(yī)療、智能家庭、電子商務(wù)等重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新和突破，從而提升城市整體精細(xì)化管理水平。舉個例子，美國目前通過建立大數(shù)據(jù)實現(xiàn)了全國電子病歷的分類與集成，醫(yī)生可以通過數(shù)據(jù)庫調(diào)取全國同類病歷和相關(guān)專家的全部信息，通過比對、分析和診斷，可以為病人找出最佳治療方案和最佳治療醫(yī)生。這說明，智慧城市已經(jīng)突破了單一城市的地域概念，是多城市的聯(lián)動。

智慧城市建設(shè)要與城市定位緊密相連。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將北京定為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心;天津為全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)和改革先行示范區(qū);河北為全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。對北京而言，智慧城市建設(shè)要與城市當(dāng)前的發(fā)展形勢與任務(wù)緊密相關(guān)，要結(jié)合人口、資源和環(huán)境做文章，加強市政設(shè)施、交通、環(huán)境、人口、應(yīng)急等領(lǐng)域的智慧化管理體制和機制頂層設(shè)計，推進智慧城市建設(shè)步伐。

智慧城市建設(shè)要從基層做起。北京朝陽區(qū)八里莊街道在這方面做了有益的嘗試，八里莊街道“云動”模式的出現(xiàn)是大數(shù)據(jù)時代的產(chǎn)物，具有廣泛的社會基礎(chǔ)。通過建立大數(shù)據(jù)的“云動”平臺，形成了“三縱三橫”治理理念。通過“積分管理”和“積分消費”的經(jīng)濟手段，創(chuàng)立了靈活的基層公共服務(wù)社會化運營機制，激活了社會各方力量，弘揚了社會主義核心價值觀。在依法治理的前提下，使街道工作達(dá)到“系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理”，使居民工作實現(xiàn)“自轉(zhuǎn)、自治、自強”。八里莊街道“云動模式”的功能、特色和作用可以用“123456”來概括，即：一個平臺、兩大職能、三大功效、四大要件、五大特色、六大意義。

一個平臺：八里莊街道“云動”全域服務(wù)監(jiān)督管理指揮中心。

兩大職能：

（1）提高政府績效職能。按照扁平化要求優(yōu)化工作流程，簡政放權(quán)，提高政府工作效率。

（2）提升社區(qū)公共服務(wù)社會化水平職能。按照信息化和社會化的要求，提升全領(lǐng)域、多層次、交互式綜合服務(wù)水平。

三大功效：

（1）區(qū)域內(nèi)云信息的集成功效。區(qū)域內(nèi)所有領(lǐng)域的所有信息都將納入平臺，成為決策的重要支撐。

（2）社會參與共同治理的合力功效。通過積分制，動員社會各方力量和成員，共同參與治理所轄區(qū)域面臨的所有問題。

（3）反應(yīng)和處理的快速功效。通過建立“云信息平臺”，集成所有信息。依據(jù)準(zhǔn)確及時的“云信息”，采取快速決策和行動解決棘手問題。

四大要件：

（1）社會組織運行維護。通過市場公平競爭程序而產(chǎn)生的平臺運營管理組織。

（2）全領(lǐng)域。是指以“創(chuàng)建社會主義核心價值觀，實現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢”為內(nèi)核，涵蓋黨建黨務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、社會服務(wù)、安全生產(chǎn)、社會事業(yè)等多個領(lǐng)域的全范疇網(wǎng)絡(luò)綜合體。每個領(lǐng)域內(nèi)建設(shè)符合自身功能定位的管理服務(wù)子系統(tǒng)，子系統(tǒng)內(nèi)組建實施具體工作任務(wù)的管理服務(wù)模塊。

（3）多層次。是指在“全域”內(nèi)以對象的角色和任務(wù)分為決策層、管理層、服務(wù)層三個層級，形成監(jiān)督、管理、服務(wù)的穩(wěn)定閉環(huán)結(jié)構(gòu)。

（4）交互式。是指在閉環(huán)結(jié)構(gòu)內(nèi)設(shè)置雙向信息流，通過信息化、大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)技術(shù)，將全域內(nèi)的各層級對象、各級子系統(tǒng)、各個管理服務(wù)模塊有機聯(lián)系在一起，互聯(lián)互通、互助互動，動態(tài)的完成整個全域中心的監(jiān)督、管理、服務(wù)功能。

五大特色：

（1）創(chuàng)立了靈活的基層公共服務(wù)社會化運營機制。設(shè)計了動力機制的永動性和可持續(xù)性，管理機制的人性化和精細(xì)化，運營機制的社會化和市場化，監(jiān)督機制的廣泛性和有效性。

（2）按照云信息要求整合了區(qū)域的信息資源。將分散信息整合到統(tǒng)一的云信息平臺。強化了信息的交互性。擴大了信息抓取的廣度和深度。提高了現(xiàn)場信息的精度。

（3）加強了云信息與公共服務(wù)的融合。強化了大數(shù)據(jù)時代信息集成功能。提升了云信息處理在決策中的地位。提高了發(fā)現(xiàn)問題的預(yù)估和預(yù)判能力。提升了云信息下的快速反應(yīng)和處理能力。

（4）提升了社區(qū)公共服務(wù)運營效率，豐富了基層公共服務(wù)提供渠道。流程再造提高了政府工作效率。創(chuàng)新了公共服務(wù)平臺外包形式。拓展了基層公共服務(wù)渠道。

（5）激活了社會各方力量，弘揚了社會主義核心價值觀。動員了社會各方力量廣泛參與基層社會公共服務(wù)。通過積分制，實現(xiàn)了將個人利益與社會主義核心價值觀的有效對接。

六大意義：

（1）由政府主責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槿駞⑴c。在政府主導(dǎo)下，通過“積分”引導(dǎo)，充分發(fā)揮各類社會組織、居民個人在社會治理中的作用，使得社會組織和個人從被動參與管理到主動承擔(dān)主體責(zé)任，政府從大包大攬到放權(quán)到全民參與，實現(xiàn)政府、自治組織、單位市民三者相互促進，相互制約的工作格局。

（2）由重監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橹芈鋵?。以往政府部門的工作會依靠于下達(dá)指令并通過大力監(jiān)督的形式來實現(xiàn)，部分社會組織和個人會不認(rèn)可這種管理的方式從而產(chǎn)生逆反的心理，使得工作無法順利開展。全域服務(wù)中心通過創(chuàng)建管理模塊，將繁雜的監(jiān)督工作推向平臺由居民自動完成，將機關(guān)干部的精力解放出來，由用權(quán)去管理到用心去落實，實現(xiàn)工作重心由監(jiān)督到落實的根本轉(zhuǎn)變。

（3）由政府落實轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任清晰。隨著“云動”平臺工作模式的深入推廣，政府工作由重監(jiān)督到重落實的轉(zhuǎn)變深入人心后，必將會引導(dǎo)出一批主動承擔(dān)主體責(zé)任、能夠做好社會服務(wù)的社會組織和個人，屆時發(fā)生的問題將不再依賴于政府主導(dǎo)落實，平臺上規(guī)范清晰的主體責(zé)任和明確的工作流程將指導(dǎo)居民順暢有序地自行開展工作、解決問題。

（4）由層層傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄焦芾?。政府單位原有的層層傳遞的工作流程既浪費時間，又有可能因為信息不對稱而導(dǎo)致的信息誤導(dǎo)。全域服務(wù)中心是一個依托信息化、大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)技術(shù)開發(fā)的智能化平臺，改變了現(xiàn)有基層多頭服務(wù)多頭指導(dǎo)的局面，提高了效率，降低了信息不對稱發(fā)生的概率，實現(xiàn)了高度信息化和智能化的扁平管理。

（5）由數(shù)據(jù)滯后轉(zhuǎn)變?yōu)閷崟r動態(tài)。平臺最大的特色即是高度的信息化和大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)技術(shù)的應(yīng)用，通過開發(fā)不同的APP應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)對地區(qū)常住人口、流動人口數(shù)據(jù)和地區(qū)企業(yè)經(jīng)濟數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)的實時采集、實時上傳、實時更新、月度分析、動態(tài)掌握。改善了以往遲遲抓不到數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，也減輕了政府工作人員的工作量。

（6）由政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣床?。政府作為?zé)任主體的管理模式讓政府財政支出不斷增加，且效果并不是一切都盡如人意。而全域服務(wù)中心利用有效的積分鼓勵機制，充分調(diào)動了社會組織和個人積極主動承擔(dān)主體責(zé)任的熱情，實現(xiàn)了政府單方單純增加投資到社會組織和居民實現(xiàn)互惠互利的根本轉(zhuǎn)變。

總之，智慧城市建設(shè)要夯實基礎(chǔ)，從基層做起，特別是街道和社區(qū)。

智慧城市建設(shè)中的政府角色定位

□ 楊宏山（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、院長助理，地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任）

智慧城市是當(dāng)前城市管理的一個熱門話題。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、地理信息系統(tǒng)、云計算等新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，為提升城市信息化水平、增進數(shù)據(jù)共享和資源整合提供了重要抓手，也為建設(shè)智慧城市、支持科學(xué)決策提供了技術(shù)手段。近年來，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)等領(lǐng)域，都在應(yīng)用信息集成技術(shù)改進日常運作。國務(wù)院也就促進智慧城市發(fā)展作出具體部署，要求各地區(qū)各有關(guān)部門拓展和集成應(yīng)用信息技術(shù)，提升精細(xì)化、智能化管理水平，減少資源浪費，化解“城市病”問題，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

一、智慧城市的本質(zhì)

近年來，我國城市已經(jīng)規(guī)劃、立項或建設(shè)了很多智慧城市項目。然而，不少地方也存在思路不清、盲目跟風(fēng)，照搬建設(shè)的問題。推進智慧城市建設(shè)，需要明確智慧城市的本質(zhì)。

“智慧城市”的根本在于“智慧”兩個字，“智慧”是一種基于神經(jīng)器官的高級綜合能力，包括感知、記憶、理解、聯(lián)想、情感、邏輯、識別、計算、分析、判斷、決定等多種能力。智慧讓人可以深刻理解事物的過去和現(xiàn)狀，并通過思考、分析而把握將來的發(fā)展趨勢。所謂智慧城市，實質(zhì)上就是利用信息技術(shù)，增進信息和數(shù)據(jù)共享，提升信息集成和應(yīng)用能力，通過大數(shù)據(jù)的分析比對，提升各類服務(wù)的供給和需求之間的匹配性。

智慧城市的一個重要功能是利用信息技術(shù)增進信息共享。城市運行和管理涉及的信息資源，可分為政府信息、市場信息、社會信息、科技信息等類別。由于專業(yè)化分工產(chǎn)生的各自為政問題，各行各業(yè)運作形成的信息資源也存在碎片化問題。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是新一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、地理信息集成系統(tǒng)、云計算付諸應(yīng)用，極大地便利了信息集成、數(shù)據(jù)共享。部門主導(dǎo)、溝通不夠，一直是城市管理的短板?，F(xiàn)代信息技術(shù)不僅為政府部門間的信息共享提供便利，還極大地便利了政府、市場、社會之間的信息和數(shù)據(jù)共享。

智慧城市的另一個功能在于信息集成和綜合應(yīng)用。有效信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，不僅政府決策要以充分信息做支撐，企業(yè)、社會組織、家庭和個人決策也需要及時獲得有效信息?？梢哉f，信息化水平直接決定著決策的科學(xué)性。促進城市可持續(xù)發(fā)展，需要在信息資源共享的基礎(chǔ)上，提升信息集成和綜合利用水平，保障信息準(zhǔn)確可靠。如在衛(wèi)生領(lǐng)域，推進智慧醫(yī)院、遠(yuǎn)程醫(yī)療建設(shè)，普及應(yīng)用電子病歷和健康檔案，可促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在更大范圍內(nèi)綜合應(yīng)用。推進“多卡合一”工程，可促使社會保障卡、金融IC卡、市民服務(wù)卡、居民健康卡、交通卡等公共服務(wù)卡的應(yīng)用集成和一卡通用。

智慧城市系統(tǒng)還具有一個深層次功能，即通過深度挖掘和有效利用城市運行中形成的各種大數(shù)據(jù)，提升各類服務(wù)需求和有效供給之間的匹配性。今天，人們使用的網(wǎng)上購物、網(wǎng)上訂餐、“滴滴打車”、“神州專車”等在線服務(wù)系統(tǒng)，就是將分散的信息集聚成大數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)的分析比對，在各類服務(wù)的供給和需求之間建立快捷通道。

二、智慧城市的建設(shè)原則

建設(shè)智慧城市，需要厘清政府和市場各自的角色定位。當(dāng)前，一些號稱“智慧城市”的政府工程項目，實際上是干了政府不該干的事情。例如，一些城市政府搞市民租房決策支持系統(tǒng)、企業(yè)選址決策支持系統(tǒng)、家庭保健服務(wù)卡、一刻鐘商圈加盟網(wǎng)絡(luò)等，花了不少錢，最后卻是不了了之。有的解釋說由于數(shù)據(jù)不足，有的說加盟商熱情不高。其實，這些都是政府不該做的事情。從政府與市場的關(guān)系看，政府的意義在于彌補市場缺陷，凡是市場能夠有效提供的服務(wù)，政府就不必進入。在市場經(jīng)濟體制下，需要強調(diào)一點，政府并不是萬能的。

建設(shè)智慧城市，政府要做的事情集中表現(xiàn)在三個領(lǐng)域：

一是推進跨部門信息共享。這是建設(shè)智慧城市首當(dāng)其沖的政府工程。政府部門掌握了大量的公共信息資源，這些信息不僅對城市整體規(guī)劃和其他部門決策有價值，對企業(yè)、社會單位和市民個人決策來講，政府部門掌握的信息資源也是重要依據(jù)。在現(xiàn)行體制下，由于部門主義、各自為政、權(quán)力分散，跨部門信息共享面臨困難。推進智慧城市建設(shè)，需要加強頂層設(shè)計，明確信息資源共享的標(biāo)準(zhǔn)，增進跨部門信息共享，深化信息集成和綜合應(yīng)用，提供更加便捷、高效、低成本的公共服務(wù)信息。

二是應(yīng)用新一代信息技術(shù)提升城市公共服務(wù)需求和問題識別能力。在城市運行中，人們的服務(wù)需求可分為公共服務(wù)需求、商業(yè)服務(wù)需求、公益服務(wù)需求。城市政府的基本職責(zé)在于提供公共服務(wù)，盡可能地滿足市民的公共服務(wù)需求。在這方面，北京市率先建設(shè)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，現(xiàn)在走在全國前列。下一步，北京“十三五”時期網(wǎng)格化管理規(guī)劃，有必要將提升公共服務(wù)需求和問題識別能力作為工作重點。這方面的問題識別存在兩條途徑：一是設(shè)置網(wǎng)格監(jiān)督員，通過監(jiān)督員巡查上報獲得問題信息;二是提供統(tǒng)一的公共服務(wù)熱線，收集市民的投訴信息。目前，北京市各區(qū)縣的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)主要通過第一種途徑獲取信息。推進服務(wù)型政府建設(shè)，有必要以公眾需求和問題信息識別為導(dǎo)向，以區(qū)縣為基礎(chǔ)層級，整合各部門的熱線電話系統(tǒng)，推出統(tǒng)一的非緊急救助公共服務(wù)熱線，以便于公眾參與和反映公共服務(wù)問題。北京市朝陽區(qū)設(shè)置統(tǒng)一的“96105”政府熱線，凡是與政府服務(wù)相關(guān)的非緊急事務(wù)，包括政府信息咨詢服務(wù)，該熱線都予以受理，它增進了政府與市民的直接溝通，也為收集和識別城市治理的問題信息提供了可靠途徑，這方面的經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。

三是應(yīng)用大數(shù)據(jù)改進城市規(guī)劃、建設(shè)和管理。大數(shù)據(jù)現(xiàn)在是一個熱詞，但是在城市管理中的實際應(yīng)用很不夠。不少官員和學(xué)者津津樂道的大數(shù)據(jù)應(yīng)用項目，實際上還停留于展示性功能階段。這里，我想推介一下廣州市“三規(guī)合一”、廈門市“多規(guī)合一”案例，這是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的新典范。目前，在國家層面，國土資源部和住建部各有一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，地圖的地理原點不統(tǒng)一，給地方行政審批管理造成很多麻煩。廣州市是最早提出和推進“三規(guī)合一”的城市之一，它通過標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換和技術(shù)手段，將規(guī)劃局、國土局、發(fā)改委的規(guī)劃整合在一張空間地圖上，實現(xiàn)一張圖管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用?，F(xiàn)在，廈門市已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源規(guī)劃“兩規(guī)合一”，為城鄉(xiāng)空間審批管理提供統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、政府在智慧城市建設(shè)中的角色

智慧城市建設(shè)涉及政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等多元主體，城市政府不應(yīng)單打獨斗、大包大攬。從政府與市場的關(guān)系看，政府的角色在于制定戰(zhàn)略規(guī)劃，提供激勵機制，支持各類市場主體投資于智慧城市項目，對于市場不能有效提供、城市發(fā)展又必不可少的智慧城市項目，政府則要務(wù)實推進、投資建設(shè)。

第一，智慧城市建設(shè)要堅持市場為主，讓市場主體發(fā)揮決定性作用。推進智慧城市建設(shè)，既要制定戰(zhàn)略目標(biāo)，也要探索合理的推進路徑、建設(shè)和運用模式。只有堅持市場為主，注重激發(fā)市場活力，才能形成可持續(xù)發(fā)展機制。政府提供激勵機制，鼓勵社會資本參與建設(shè)投資和運行智慧城市項目，但切不可大包大攬。我們在調(diào)研中看到，一些政府部門自行立項建設(shè)的信息化管理系統(tǒng)，在實際運作中遠(yuǎn)未實現(xiàn)立項初衷，甚至連事倍功半的效果都達(dá)不到。與政府項目相比，很多市場化項目卻是風(fēng)生水起，在激烈的市場競爭中脫穎而出，迅速做大做強，甚至成長為大公司，如阿里巴巴、京東、神州專車等。

第二，堅持需求導(dǎo)向，務(wù)實推進政府項目。我們看到一些政府部門投資建設(shè)的智慧城市項目并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，有的變成了展示性工程，領(lǐng)導(dǎo)和來賓視察就打開系統(tǒng)展示一下，日常并不投入應(yīng)用;一些政府部門重復(fù)建設(shè)類似項目，投入大量財政資金，各自系統(tǒng)卻不能有效對接。為扭轉(zhuǎn)重建設(shè)、輕實效問題，需要堅持以實際需求為導(dǎo)向，把分散的系統(tǒng)整合起來，推進信息資源共享，推進優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享，促進公共服務(wù)便利化，使公眾實實在在地享受到智慧城市建設(shè)的成果。

第三，堅持掌舵而不劃槳，在政府項目中引入企業(yè)運作機制。智慧城市項目是個系統(tǒng)工程，需要具有配套的技術(shù)支撐，要積極探索智慧城市項目的發(fā)展路徑，創(chuàng)新建設(shè)和運行模式。政府投資的智慧城市項目，可通過政府采購、合同外包、財政補貼等途徑，引入企業(yè)參與建設(shè)和運行。人們經(jīng)?？吹揭恍┱椖颗鷾?zhǔn)后，找?guī)准倚」緛矸职苫?，這樣不是長久之計。多個公司分別介入，系統(tǒng)集成和整合就會有困難。鑒于此，在有條件的情況下，要與有技術(shù)實力的大公司進行合作，形成智慧城市的政府戰(zhàn)略規(guī)劃，確保頂層設(shè)計不顛來倒去。這種整體方案可形成自上而下的推動作用，有利于促進信息資源共享和綜合利用，同時強化信息安全。

智慧城市建設(shè)的基本內(nèi)涵與功能探討

□ 段霞（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)特大城市研究院教授 ）

自IBM公司于2008年11月提出智慧地球（Smart Planet）概念，國內(nèi)各界對智慧城市（Smart City）建設(shè)表現(xiàn)出持續(xù)的熱度，目前我國正在開展或規(guī)劃建設(shè)的智慧城市有數(shù)百個，住建部、科技部、工信部、發(fā)改委等部門在抓試點，地方政府更熱衷于將先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)疊加到城市各項功能之上，拿來國內(nèi)外一些知名企業(yè)的智慧城市解決方案，買設(shè)備、鋪寬帶、建機房、上云中心、搞智慧產(chǎn)業(yè)園，轟轟烈烈。由于多數(shù)城市匆匆上馬，并未切實結(jié)合城市自身問題和市民需求來設(shè)計規(guī)劃，中央有關(guān)部門也意識到了這些問題，2014年8月專門由八部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指出當(dāng)前智慧城市建設(shè)第一位的問題就是缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃。那么，頂層設(shè)計究竟要設(shè)計什么呢？我們不妨探討一下智慧城市的基本內(nèi)涵與功能作用。

研究國內(nèi)外智慧城市概念的各種提法，筆者認(rèn)為智慧城市是在信息互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支撐下，基于開放創(chuàng)新理念、移動技術(shù)的融合發(fā)展以及社會發(fā)展的民主化進程，創(chuàng)建的一種適應(yīng)新的社會環(huán)境、滿足市民需求的城市發(fā)展高級形態(tài)。其中，信息技術(shù)發(fā)展是智慧城市建設(shè)的基本條件，適應(yīng)新環(huán)境與市民需求的新理念是智慧城市實現(xiàn)的關(guān)鍵，市民參與城市治理的民主化進程則是智慧城市實現(xiàn)的保障。三者缺一不可。否則，不能解決城市當(dāng)前發(fā)展的困境、不能滿足市民需求、不能引導(dǎo)市民發(fā)揮城市主體作用的盲目技術(shù)改造和投入只會造成巨大的浪費和民眾的反感，偏離智慧城市的本質(zhì)屬性與發(fā)展方向。

理解智慧城市的本質(zhì)內(nèi)涵要從今天城市發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)說起?，F(xiàn)代城市管理體系是在適應(yīng)城市作為現(xiàn)代工業(yè)聚集和物質(zhì)財富產(chǎn)出場所的百年進程中逐漸形成的科層官僚制，其典型特征是：通過等級結(jié)構(gòu)合理、分工明確、職權(quán)清晰、專業(yè)化隊伍、嚴(yán)格的規(guī)章制度和組織的非人格化來實現(xiàn)垂直穩(wěn)定、有序協(xié)調(diào)、分工合作的管理安排。其主要問題在于：由于過分強調(diào)照章辦事使組織成員成為理性的政策執(zhí)行工具，變得墨守成規(guī)，缺乏靈活、彈性和人性關(guān)懷的價值判斷，偏離了公共部門為市民服務(wù)的本質(zhì)要求。加上每個部門內(nèi)部細(xì)分成不同的責(zé)任單位，看似分工明確規(guī)劃合理，實則將復(fù)雜的、具有內(nèi)在邏輯的城市管理與服務(wù)變得破碎，信息、責(zé)任、職權(quán)變得零碎，公職人員因職權(quán)所限要獨立解決市民困難、應(yīng)付新的情況和問題變得困難，相互推諉成為常態(tài)。為了突破科層制管理弊端，回歸到以人為本的公共部門管理，以民眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，對政府層級、職能、權(quán)責(zé)、公私部門關(guān)系以及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行協(xié)調(diào)與整合，為民眾提供無縫隙、一站式服務(wù)的整體性治理模式成為改革方向。而智慧城市建設(shè)理念恰恰可以沿著解決城市長期遺留問題為導(dǎo)向，設(shè)計規(guī)劃一個可以整合各種資源、突破各部門管理邊界與利益障礙的智慧平臺，提高城市各種系統(tǒng)的感知、反應(yīng)、學(xué)習(xí)、改進能力，激發(fā)市民參與城市治理的積極性和主動性，提高城市管理水平和服務(wù)能力，從而實現(xiàn)交通更便捷、居住更舒適、環(huán)境更美好、設(shè)施更安全、管理更低成本與高效，城市生活品質(zhì)更好的發(fā)展目標(biāo)。因此，世界各國、各大城市都對城市的數(shù)字化、智能化、智慧化抱有重大期待，希望借助技術(shù)的力量實現(xiàn)行政體制自身改革無法完成的革命。

以新加坡為例，新加坡曾在2006年推動“智能城市2015”計劃，提出要建立一個與國民互動、共同創(chuàng)新的合作型政府，一個無縫流暢、以民眾為中心的整體型政府。經(jīng)過近十年的努力，新加坡近98%的公共服務(wù)通過在線方式提供，其中大部分都是民眾需要辦理的事務(wù)，2014年日本早稻田大學(xué)的一項調(diào)查表明，新加坡公民對電子政務(wù)的滿意度為96%，企業(yè)的滿意度為93%。無論是個人需要申請的服務(wù)項目、社區(qū)問題反映還是設(shè)備故障保修，都可以通過手機客戶端或電子郵箱等方式發(fā)給責(zé)任部門，最多一兩天，問題就會得到解決，而且有大批社會組織、義工活躍在城市治理的各個領(lǐng)域。盡管我們也可以看到計劃提到2015年新加坡的通訊行業(yè)產(chǎn)值要實現(xiàn)翻番、出口收入增長3倍、增加8萬個工作崗位、九成家庭使用寬帶、學(xué)齡兒童家庭電腦擁有率達(dá)到100%等目標(biāo)，但是這是結(jié)果而不是出發(fā)點。新加坡的成功在于這些數(shù)字目標(biāo)的實現(xiàn)是建立在利用這些信息更好地服務(wù)市民、讓民眾享受一站式服務(wù)的基礎(chǔ)上，這才是成功的關(guān)鍵。2014年新加坡政府公布了“智慧國家2025”的10年計劃，重點依然是整合信息，使政府的政策更具備前瞻性，更好地服務(wù)人民。

同樣，由微軟、甲骨文、思科等75家世界知名機構(gòu)組成的智慧城市委員會（Smart Cities Council）一直在北美、歐洲、中東等地推廣其智慧城市建設(shè)案例，其解決方案都是從如何增強城市的流動便利性、獲得足夠的清潔水源、減少能源消耗、保證社區(qū)安全、促進經(jīng)濟發(fā)展等問題出發(fā)，探索一個整合各部門利益、統(tǒng)籌部門職能、使各種資源能夠高效融合、釋放管理效率和服務(wù)潛力的智慧平臺，從而實現(xiàn)城市的宜居性（Livability）、可操作性（Workability）、可持續(xù)性（Sustainability）。

由此可見，智慧城市建設(shè)的出發(fā)點不在搭建技術(shù)平臺，也不在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而是基于市民需求和城市病治理進行整體性診斷，提出整體性解決方案，使城市問題可預(yù)知、可預(yù)防、可調(diào)控，使市民需求可以得到在線服務(wù)、一站式解決。體現(xiàn)以下三大功能：

（一）感知-自適應(yīng)功能

智能傳感設(shè)備將城市公共設(shè)施物聯(lián)成網(wǎng)，城市運行系統(tǒng)實時感測天氣、環(huán)境和需求變化調(diào)整到最節(jié)能、最安全和最宜居狀態(tài)，如公共照明可以根據(jù)光線的變化、預(yù)警防災(zāi)系統(tǒng)可以根據(jù)感知危機自動啟動相關(guān)程序，市民及時獲得相關(guān)信息與服務(wù)。

（二）診斷-問題改進功能

通過對城市設(shè)施、環(huán)境、安全、交通等的智能化控制，對城市的每個角落實施監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問題便可以啟動問題識別解決程序，根據(jù)高效率、可達(dá)性、專業(yè)化、低投入原則迅速解決問題，同時案例存入系統(tǒng)開放給相關(guān)方學(xué)習(xí)改進，最終實現(xiàn)城市復(fù)雜系統(tǒng)問題逐一逐層分解，專業(yè)團隊承擔(dān)或市民自助互助完成的局面，大大降低地方政府的工作強度與難度，節(jié)省財政開支。

（三）對接-需求創(chuàng)造新消費功能

通過搭建智慧平臺，將市民、企業(yè)、社會組織、政府等各種需求即時發(fā)布，各種資源、要素通過響應(yīng)平臺實時對接，類似于淘寶、滴滴出行、3D打印與各種網(wǎng)上定制服務(wù)，創(chuàng)造出基于網(wǎng)絡(luò)平臺的各種新的城市生活方式、工作方式和財富創(chuàng)造方式，在滿足市民需求的同時增強了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的產(chǎn)業(yè)競爭力，順利過渡到新經(jīng)濟形態(tài)。

通過這三大功能的實現(xiàn)，如圖所示，智慧城市將具備以下四個層級的特點：1.感知與服務(wù);2.體驗與培養(yǎng);3.共享與高效;4.改善與提高。從而實現(xiàn)智慧城市建設(shè)應(yīng)有之使命，使長期困擾人類的城市復(fù)雜巨系統(tǒng)能夠有序運行，自覺服務(wù)于市民需求，經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，與自然環(huán)境友好和諧，使城市朝著“發(fā)展更科學(xué)，管理更高效，生活更美好”的方向轉(zhuǎn)變。

創(chuàng)新管理機制 搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺

服務(wù)挖掘工程地下管線安全

□ 賈明雁 （北京市市政市容管理委員會 委員）

地下管線是輸送能源、信息和提供公共服務(wù)的重要載體，水、電、氣、熱、通信、輸油、工業(yè)等地下管網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行支撐著一座現(xiàn)代化城市的生存和可持續(xù)發(fā)展。近年來，國內(nèi)外城市施工外力破壞地下管線事故時有發(fā)生，給公共安全、經(jīng)濟發(fā)展和市民生活帶來嚴(yán)重影響，更反映出政府的管理能力。

目前，北京市已擁有地下管網(wǎng)總長度16余萬公里，新舊并存，權(quán)屬眾多。從政府管理看，分屬市市政市容委、市水務(wù)局、市經(jīng)濟信息化委、市新聞出版廣電局、市通信管理局、市公安局等10余個政府行業(yè)主管部門管理。采取什么樣的管理措施？如何預(yù)防和減少施工外力破壞地下管線事故發(fā)生，是擺在政府管理者面前的重大課題。

一、需求導(dǎo)向，服務(wù)為先，搭建信息溝通服務(wù)平臺

2010年，市政府要求市市政市容委作為全市地下管線運行的綜合協(xié)調(diào)管理部門，協(xié)調(diào)地下管線單位與挖掘工程建設(shè)、施工單位建立地下管線安全防護工作機制。目前的管理現(xiàn)狀是規(guī)劃、建設(shè)、路政、交管、園林綠化、水務(wù)等部門在加強工程管理，防止施工破壞地下管線等方面出臺了一些規(guī)定并設(shè)定了相應(yīng)的行政許可。

通過深入調(diào)研和分析，我們意識到造成施工外力破壞地下管線事故主要是由于歷史原因，工程建設(shè)、施工單位無法準(zhǔn)確掌握施工區(qū)域管線信息，同時也存在溝通渠道不暢。以往挖掘工程建設(shè)單位要了解掌握施工區(qū)域內(nèi)的地下管線信息，主要通過到城建檔案機構(gòu)查詢、到各地下管線權(quán)屬單位查詢或者委托勘察單位探測查明等方式。但由于當(dāng)前全市統(tǒng)一的地下管線檔案資料庫不健全，建設(shè)、施工單位需要打多個電話、跑多個單位或召集眾多會議，不僅費時費力，仍由于眾多原因不能取得良好效果。

北京市市政市容委緊緊抓住“任何一個建設(shè)施工單位都不希望挖斷別人管線，每一個管線單位也不愿意別人挖斷自己的管線”這一利益共同點，樹立服務(wù)型政府理念，充分運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，在不替代各項行政許可的前提下，在市市政市容委政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)“北京市挖掘工程地下管線安全防護信息溝通系統(tǒng)”，以滿足建設(shè)單位與管線單位之間信息公示、信息交流、權(quán)屬確認(rèn)等實際需求，消除信息不對稱的壁壘，促進信息共享。將往常的會議、發(fā)文、電話等交流溝通手段，轉(zhuǎn)變?yōu)樘摂M化、扁平化的平等交流平臺，降低了行政成本，提高了工作效率，突破了行政權(quán)屬、級別等體制機制的屏障。

“北京市挖掘工程地下管線信息溝通服務(wù)平臺”采用B/S結(jié)構(gòu)，基于.Net技術(shù)架構(gòu)開發(fā)，系統(tǒng)部署在互聯(lián)網(wǎng)域。主要由信息公示、信息溝通、政府監(jiān)管和系統(tǒng)管理等業(yè)務(wù)模塊構(gòu)成，滿足政府部門、建設(shè)單位、管線單位和社會公眾等用戶需求，實現(xiàn)工程建設(shè)信息和管線防護信息的溝通共享。

平臺主要應(yīng)用流程如下：

（一）用戶注冊：工程建設(shè)單位與管線權(quán)屬單位在平臺注冊，由后臺對注冊信息進行審核。

（二）信息發(fā)布：注冊成功后，工程建設(shè)單位或施工單位于開工前，登錄平臺發(fā)布工程信息。

（三）查看信息：管線單位每個工作日登陸系統(tǒng)，查看工程信息;在5個工作日內(nèi)回復(fù)施工區(qū)域是否有本單位權(quán)屬管線和資料查詢聯(lián)系方式。

（四）溝通配合：工程建設(shè)單位根據(jù)管線單位的回復(fù)信息，方便了與相關(guān)管線單位的聯(lián)系，通過查詢相關(guān)地下管線資料，進行現(xiàn)場確認(rèn)，實現(xiàn)了雙方 “手拉手”共同做好施工管線配合工作，在保障工程順利實施的同時也保障了地下管線運行安全。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”的創(chuàng)新探索，初見成效

北京市市政市容委在地下管線運行綜合協(xié)調(diào)管理工作中，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，充分應(yīng)用信息化和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開展了“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”的有益探索。通過互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用優(yōu)勢與創(chuàng)新政府服務(wù)模式有效結(jié)合，為提升管理效果插上了騰飛的翅膀。

在政府部門結(jié)合企業(yè)需求主動補齊政府公共服務(wù)短板的同時，更為重要的是建設(shè)單位和管線單位由原來的“被動管理者”變成了“主動參與者”，相互協(xié)調(diào)、溝通、配合，共同做好管線防護工作。企業(yè)的主體作用和自律意識也進一步強化，形成了政府部門與企業(yè)各方共同參與、合作共治的良好局面。

“北京市挖掘工程地下管線信息溝通服務(wù)平臺”自2011年9月開始運行至2015年6月底，共有38個政府部門、255家建設(shè)單位和121家管線權(quán)屬單位使用了該平臺，平臺累計為1229項挖掘工程提供了服務(wù)，這些工程均沒有發(fā)生管線被破壞事故。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年全市施工破壞地下管線事故數(shù)量相比2012年下降了18%，取得了顯著的社會效益。