人口暴漲是國際大都市發(fā)展的通病。近年來，國外大都市無論產業(yè)轉業(yè)、行政部門（企業(yè)）外遷，還是建設首都副中心、新建衛(wèi)星城市，無不立足現(xiàn)實、著眼長遠，頂層設計、長遠規(guī)劃，通過政府主導、政策驅動、市場激發(fā)、交通互聯(lián)互通先行，在人口疏解方面走出了一條可持續(xù)發(fā)展之路。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是有序疏解非首都功能的關鍵舉措。如何有序疏解非首都功能，北京沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循、答案可解，面臨一場大考。紐約、莫斯科、倫敦、巴黎、東京、首爾等世界級大都市率先在人口疏解方面進行了“瘦身健體”的成功嘗試，或許對北京有一定啟發(fā)和借鑒之處。

國外世界級大都市通常采取立法控制“增量”、規(guī)劃疏解“存量”的路徑，堅持疏與堵結合，做到控與疏雙輪驅動，確保城市人口總量不越“紅線”。在“控”方面，國外通常制訂有關建筑、產業(yè)、綠化等發(fā)展立法，嚴禁中心城區(qū)新建各種項目和擴大建設用地、新增產業(yè)和擴建行政辦公、商業(yè)等大型服務設施，以法律的強制力、執(zhí)行力、約束力，堅決守住各類功能禁止和限制底線，控制人口增量。韓國首爾1982年頒布《首都圈整備規(guī)劃法》，控制首爾人口密度;日本東京1956年制定《首都圈整備法》，明確以東京為中心、100公里半徑以內建設首都圈的地域范圍，并通過1959年《工業(yè)控制法》，嚴格控制首都圈內的部分城市的新增項目;英國倫敦1938年頒布《綠帶法》，規(guī)定在倫敦市周圍保留寬13-24公里的綠化帶，在此范圍內禁止新建工廠和住宅。

世界級大都市疏解人口的實踐經(jīng)驗表明，單靠“堵”和“控”只是一種被動方法，必須積極主動地“疏”，才能治標又治本。疏解城市人口首先取決于科學合理的城市規(guī)劃，并以之為據(jù)，指導城市開發(fā)、建設和管理。基于此，國外大都市都從城市發(fā)展的戰(zhàn)略定位出發(fā)，突出經(jīng)濟結構調整，統(tǒng)籌兼顧局部與全局、近期與遠期關系，制訂短中長期規(guī)劃，使疏解工作有序有效運作。美國1996年制定東北部大西洋沿岸城市帶規(guī)劃，明確城市性質、規(guī)模、發(fā)展方向和發(fā)展格局。法國制訂“大巴黎計劃”，提出跨行政區(qū)域界限，促進城市與郊區(qū)融合。俄羅斯莫斯科制定多個城市中心發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌舊城區(qū)與新城區(qū)功能，計劃將莫斯科州16萬公頃的土地并入市建設新城區(qū)。英國倫敦上世紀60年代中期編制大倫敦發(fā)展規(guī)劃，設計在半徑約48公里的范圍內由內向外劃分為內圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。2005年12月，韓國政府制定《第三次首都圈整備規(guī)劃（2006-2020）》，將首都圈分為成長管理圈、密度限制圈和自然保護圈，并劃分出10個地區(qū)圈和5個產業(yè)帶，明確首都圈由原來以首爾為中心的“單核結構”空間構造向“多核連接型”空間構造轉化的總體思路。

有序疏解大城市人口關鍵是轉與遷（產業(yè)轉移與部分企業(yè)、服務業(yè)、行政單位等外遷）并舉，著力解決“搬哪些、往哪搬、如何建”等問題。

疏解人口產業(yè)轉移是重點，對高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)等產業(yè)以及部分第三產業(yè)，是國內外大都市產業(yè)轉移的重點。日本東京1959年提出勞動密集型企業(yè)外遷計劃，制定推動勞動力與制造業(yè)向地方分散和轉移政策，形成特色明顯、優(yōu)勢互補的區(qū)域職能分工體系。1971年，韓國政府責令污染企業(yè)搬出首爾，在對企業(yè)遷入地實行稅收優(yōu)惠政策的同時，加大其基礎設施投資力度。法國巴黎馬恩拉瓦萊新城通過承接巴黎中心城區(qū)的產業(yè)轉移，大力培育特色產業(yè)，形成以旅游業(yè)、金融業(yè)等為主導的產業(yè)體系，并逐步完善基礎設施和公共服務設施，提高人口吸引力和承載力。美國通過在郊區(qū)購房和租房給予更多的優(yōu)惠貸款利率、降低貸款門檻、提供抵押等方式，引導居民在郊區(qū)生活和居住。隨著人口逐步郊區(qū)化，大型商品零售業(yè)也隨之向郊區(qū)遷移。

近年來，國外政府發(fā)揮引導作用，通過創(chuàng)造條件，推動對不符合城市定位的大公司搬遷。如今，俄羅斯實力雄厚的大公司放棄城市中心區(qū)，開始在外圍區(qū)域建設辦公樓和園區(qū)。日本建設位于東京都鄰縣的橫濱21世紀未來港、幕張、埼玉三大“新都心”。這些新都心利用原有的工廠舊址或填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。英國大企業(yè)總部落戶疏解小城鎮(zhèn)漸成常態(tài)，如泰晤士水公司總部在斯文登小城，勞斯萊斯總部在德比小城。此外，英國對遷移出去的大企業(yè)實行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業(yè)布局的調整。

目前，國外大都市均在著力打造世界級新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，采取以點帶面，先有部分行政部門由中心城區(qū)向周邊搬遷，以此帶動科研、商務、文化、會展等功能的聚集，教育、醫(yī)療、培訓等其他非首都功能加快向副中心或衛(wèi)星城疏解。據(jù)有關資料介紹，英國倫敦通過構建14個“迷你城市”經(jīng)濟圈、商業(yè)區(qū)，形成倫敦-伯明翰-利物浦-曼徹斯特城市群，通過政府帶頭牽引其下屬機構向衛(wèi)星城轉移，此舉得到了公共事業(yè)單位的支持，高校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位隨后開始大遷徙。韓國政府2004年8月確定韓中部地區(qū)的燕歧-公州將成為新的行政首都即世宗市。自2012年開始韓國總統(tǒng)府及中央行政機關陸續(xù)搬遷到新址，到2030年世宗市人口控制在50萬。日本政府先后三次實施“城市副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)-副中心-周邊新城-鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，形成東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣“一都三縣”的都市圈。莫斯科市政府計劃將莫斯科大環(huán)內現(xiàn)有的超過1200萬人口遷移部分至新區(qū)，為200萬莫斯科市民提供住房和100多萬個專業(yè)技術崗位。

綜觀國外大都市，除了拉動區(qū)域就業(yè)外，無不把副中心（衛(wèi)星城、新城）公共資源分配作為重中之重，包括居住、教育、醫(yī)療、文化、體育在內的配套設施。韓國首爾通過由近及遠、逐步外擴、設施配套等策略的實施，先將人口吸引到距首爾30-40公里的交通要道或地鐵附近，并不斷完善和配套學校、醫(yī)院、購物中心等生活設施，促進學校、飯店、購物中心、醫(yī)院等設施在衛(wèi)星城的合理布局，使衛(wèi)星城的生活環(huán)境與生活質量不低于市區(qū)。這些“副都心”的特點是產業(yè)獨立，交通便利，生活設施齊全，適合宜居和就業(yè)。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設，1991年東京都政府搬遷至此，如今這里高樓林立、銀行密集、公共服務到位，備受世界關注。紐約加大對郊區(qū)基礎設施、公共產品投資，使郊區(qū)學校資源遠優(yōu)于中心城市，為城市人口向郊區(qū)遷移提供重要保障。

疏解人口離不開交通的有力支撐。擁有完善的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)等，就能促進都市群第一時間互通互聯(lián)，加速人才、資源的快速流動。推動中心城市功能向周邊新城（副中心、衛(wèi)星城）疏解的一個重要條件，就是建立與中心城市空間結構、功能布局相適應的交通體系。四通八達的交通網(wǎng)絡擴大了人口分布與職業(yè)通勤范圍，軌道交通拉近了中心城區(qū)與衛(wèi)星城、副中心的距離。基于此，世界大都市均在緊鑼密鼓地建設快速交通促進人口轉移。經(jīng)濟日報駐東京記者表示，東京都市圈發(fā)展的可貴之處就是高度重視交通。從1950年東京及周邊區(qū)域內大規(guī)模建設高速公路、鐵路交通網(wǎng)絡，到東京都市圈由新干線、輕軌和地鐵構成的總長約2865公里的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡，再到東京環(huán)市中心的輕軌線把都心和7大副都心連接起來，構成了以副都心為起點、呈放射狀向近郊和鄰近中小城市延伸的格局，加速了區(qū)域資源要素的合理流動。美國東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費城、紐約、巴爾的摩等城市就是憑借便捷的交通運輸條件形成的，并最終聯(lián)結成完善的交通運輸網(wǎng)絡，逐步形成了波士頓-華盛頓大都市連綿帶。德國城市交通與城際交通和跨區(qū)遠程交通高度融合，城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區(qū)鐵路和市郊鐵路等多種運輸方式。加拿大東部兩省的哈利法克斯-蒙克頓成長走廊是20個跨省工業(yè)和商業(yè)園區(qū)棲息地，互聯(lián)互通的交通體系成為這一走廊上各城市間經(jīng)濟快速成長的先決條件。

（責任編輯：李靜敏）