一、歐盟因應宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)改革

金融危機之前，歐盟金融監(jiān)管體系屬于分業(yè)監(jiān)管模式，其金融監(jiān)管框架是建立在1999年-2007年之間形成的一套歐盟金融市場整合規(guī)范（非一部獨立法典）基礎上的，由銀行業(yè)監(jiān)管委員會、證券業(yè)監(jiān)管委員會和保險業(yè)監(jiān)管委員會分別負責對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管。盡管歐盟金融監(jiān)管進行了集中化的立法，然而歐盟各會員國的實施成效令人詬病，不足以有效應對跨境金融危機的發(fā)生。2008年危機后，為有效預防金融危機，歐盟開始規(guī)劃建立歐盟層級跨境金融監(jiān)管機構(gòu)，以有效規(guī)范并強調(diào)歐盟會員監(jiān)的協(xié)調(diào)與合作。2009年9月歐盟執(zhí)委會決定通過“歐洲金融監(jiān)督系統(tǒng)（European System of Financial Supervisors， ESFS）”，于2011年1月1日起正式運行。這一新的監(jiān)管框架主要包括兩大支柱：其一是建立負責宏觀審慎的歐洲系統(tǒng)風險委員會（European Systemic Risk Board， ESRB），二是建立負責微觀金融監(jiān)管層面的三個歐洲監(jiān)管當局（European Supervision Authorities， ESAs），即歐洲銀行管理局（European Banking Authority ，EBA），歐洲保險與職業(yè)年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority ，EIOPA）和歐洲證券和市場管理局（European Securities and Markets Authority ，ESMA）。另外，為達到單一銀行市場目標，歐盟就隨后又對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)進行了一體化、集中化的改革。具體包括：

1、成立宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)-歐盟系統(tǒng)風險委員會（ESRB）

根據(jù)歐洲議會和歐盟委員會2010年11月24日共同發(fā)布的1092/2010號立法指令，歐盟系統(tǒng)風險委員會已于2010年12月16日正式成立。作為此框架支柱之一，其不具有獨立法人資格，其建議也不具有約束力。該委員會主席由歐洲中央銀行（ECB）行長擔任，秘書處工作由歐洲銀行負責，由中央銀行作為牽頭方。根據(jù)1092/2010號立法指令規(guī)定，歐盟系統(tǒng)風險委員會主要負責在平時評估與監(jiān)控具有威脅性的系統(tǒng)性風險、逾時提出警告或建議以及補救措施。其組織機構(gòu)包括總理事會（General Board）、指導委員會（Steering Committee）、秘書處、學術顧問委員會（Advisory Scientific Committee）和技術顧問委員會（Advisory Technical Committee）。其中總理事會為重要決策機構(gòu)，指導委員會負責總理事會負責會議準備、文件審核和相關手續(xù)督促工作。秘書處負責日常工作。學術顧問委員會和技術顧問委員會負責對ESRB提供日常需要和技術問題上的建議與協(xié)助。為相關工作提供建議與支持。

總理事會共65位成員，有投票權(quán)的成員包括：ECB行長和副行長、各成員國中央銀行負責人、一名來自歐盟委員會的成員、各ESAs負責人、學術顧問委員會主席副主席以及技術顧問委員會主席。無投票成員包括：每個成員國相關監(jiān)管當局一名高級代表和歐盟經(jīng)濟與財政委員主席。

2、建立歐盟層面微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)-歐洲監(jiān)管三大監(jiān)管局

根據(jù)歐盟1093/2010號、1094/2010號和1095/2010號立法指令規(guī)定分別成立歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）、歐洲證券和市場監(jiān)管局（ESMA）和歐洲保險與養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）三大監(jiān)管委員會，取代原來的歐盟銀行監(jiān)管委員會、歐盟證券監(jiān)管委員會、歐盟保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會，負責對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的具體或微觀審慎監(jiān)管。ESAs均為具有獨立地位的法人，其建議或行動具有執(zhí)行力。設置ESAs三個監(jiān)管機構(gòu)目的均是維護金融穩(wěn)定與市場整合，促進金融監(jiān)管標準的一致性。三大監(jiān)管當局主要負責制定歐盟層面金融監(jiān)管制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)歐盟成員國之間的監(jiān)管政策，解決單個成員國具體監(jiān)管問題，以限制會員國的立法與監(jiān)管權(quán)限。

3、在歐盟跨業(yè)監(jiān)管相互配合層面上，更加強調(diào)歐盟微觀層面金融監(jiān)管當局之間、微觀金融監(jiān)管當局與宏觀金融監(jiān)管當局之間的協(xié)作與聯(lián)系。首先，在歐盟新成立的負責微觀層面金融監(jiān)管的三大機構(gòu)之間，為確保跨部門監(jiān)管的一致性，成立共同委員會（Joint Committee）負責交換信息、協(xié)調(diào)行動 。在微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)與宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間，根據(jù)歐盟1092/2010號立法指令第15條的規(guī)定，歐盟監(jiān)管當局、歐洲中央銀行和各成員監(jiān)管當局與統(tǒng)計當局，應與歐盟系統(tǒng)風險委員會密切合作，并應向歐洲系統(tǒng)風險委員會提供給所有其為履行法定職能所需的必要信息。

4、打造單一銀行市場監(jiān)管機構(gòu)—歐洲中央銀行（ECB）

為完善內(nèi)部金融市場的運作，執(zhí)委會倡議建立銀行聯(lián)盟，以實現(xiàn)單一銀行市場的目標。其主要是初步建立單一監(jiān)管制（Single Supervisory Mechanism， SSM），逐漸將監(jiān)管職權(quán)轉(zhuǎn)移至ECB，通過ECB與各會員國主要監(jiān)管機構(gòu)合作以最終實現(xiàn)所有歐元區(qū)銀行統(tǒng)一受到ECB的監(jiān)管，這樣以來ECB在維持貨幣權(quán)限的同時，擴大了監(jiān)管職權(quán)。在SSM下，ECB將全權(quán)負責對歐元區(qū)會員國內(nèi)所有銀行（包括跨境經(jīng)營銀行）進行審慎監(jiān)管，監(jiān)測銀行風險，并要求其采取必要措施。其主要職責是就金融機構(gòu)設立許可、合格持有、確保銀行遵守最低資本要求等以集中化模式為基礎進行監(jiān)管。為有效發(fā)揮央行（BEC）監(jiān)管職能，將在其管理委員會和執(zhí)行委員會之外設立同級監(jiān)管委員會，專門負責監(jiān)督管理事項，并向歐洲議會、理事會、歐元集團陳述情況。另外，由于EBA與ECB在規(guī)定內(nèi)容、監(jiān)管權(quán)限上存在重疊，SSM規(guī)則對二者職責做了協(xié)調(diào)，根據(jù)《新修正EBA規(guī)則》，二者在緊急傾向解決跨境主管機關之間不同意見方面、決策方式以及基本定義范疇等方面做了相應的改變，保證歐洲金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

二、主要發(fā)達經(jīng)濟體宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管機構(gòu)改革比較

在維護金融穩(wěn)定的具體職責中，宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管最為顯著的特點就是從金融體系出發(fā)，為此，明確對金融體系整體穩(wěn)定負責的金融機構(gòu)就是制度構(gòu)建的必然選擇。為有效維護金融體系整體穩(wěn)定，宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管視野不僅應從金融體系整體出發(fā)，還應加強對宏觀經(jīng)濟態(tài)勢的關注并注意與宏觀經(jīng)濟政策制定機構(gòu)之間的溝通與協(xié)助，但如何在制度層面保障金融監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟政策制度機構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)的效果是關鍵所在。作為單一監(jiān)管制的英國是通過強化中央銀行維護金融穩(wěn)定權(quán)責來完善系統(tǒng)風險防范系統(tǒng)的，多頭監(jiān)管制則是建立獨立的宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)來控制系統(tǒng)風險的。

作為老牌資本主義國家，英國早在20世紀90年代就針對混業(yè)經(jīng)營建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。 與多頭監(jiān)管制相比，單一監(jiān)管制在解決因監(jiān)管者之間的權(quán)責范圍沖突導致的監(jiān)管漏洞與缺失問題具有明顯的優(yōu)勢，但是由于缺乏與中央銀行的宏觀經(jīng)濟政策制定機構(gòu)的有效溝通協(xié)調(diào)，監(jiān)管者在系統(tǒng)風險預警和危機處理等關鍵領域難以單獨勝任?；谥醒脬y行就貨幣政策對維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在影響，如何完善單一監(jiān)管者與中央銀行的合作是宏觀審慎層面監(jiān)管機構(gòu)改革的關鍵所在。因此，在英國2012年《金融市場服務法》中的一系列對監(jiān)管機構(gòu)設置中，其突出改革就是強化了英格蘭銀行在防范系統(tǒng)性風險框架中的主導作用。其原理是：將金融監(jiān)管機構(gòu)（金融政策委員會）嵌入中央銀行（英格蘭銀行），擴大中央銀行的監(jiān)管視野與監(jiān)控工具，充分利用中央銀行在具體金融監(jiān)管中的信息、職能等優(yōu)勢，通過協(xié)調(diào)貨幣委員會和金融政策委員會的權(quán)責，發(fā)揮中央銀行在金融穩(wěn)定方面的核心作用。同時，將金融監(jiān)管機構(gòu)嵌入中央銀行內(nèi)，造就中央銀行“超級監(jiān)管者”的地位，以化解單一監(jiān)管制下監(jiān)管者與宏觀政策制定者（央行）之間的監(jiān)管職權(quán)的沖突。

在多頭監(jiān)管制下成立負責維護系統(tǒng)穩(wěn)定的金融監(jiān)管機構(gòu)是落實宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管的另一方式，從美國與歐盟的一系列金融監(jiān)管改革整體動態(tài)來看，負責維護系統(tǒng)穩(wěn)定的金融監(jiān)管機構(gòu)一般由不同監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟政策制定機構(gòu)共同組成的，且牽頭方一般為財政部（美國）或中央銀行（歐盟）等宏觀經(jīng)濟政策制度機構(gòu)?？v觀美國和歐盟在宏觀審慎規(guī)制和監(jiān)管機構(gòu)改革，其主要是通過構(gòu)建獨立的宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，整合國家中央銀行履行宏觀審慎職能，加強主要微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間的合作與交流，以解決因分割監(jiān)管狀況帶來的監(jiān)管缺失和監(jiān)管權(quán)責沖突問題。美國根據(jù)《多德-弗蘭克法》，由財政部作為牽頭方，在原來多頭分業(yè)監(jiān)管的基礎上創(chuàng)立一個巨頭-金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責宏觀審慎政策的制定，由央行（美聯(lián)儲）負責執(zhí)行這些宏觀審慎政策以構(gòu)成宏觀審慎監(jiān)管體系。同樣，根據(jù)《歐盟金融監(jiān)管改革法案》，歐盟專門建立一個獨立的宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)-歐盟系統(tǒng)風險委員會（ESRB），由中央銀行（ECB）作為牽頭方，負責監(jiān)測、預警整個歐洲金融體系的系統(tǒng)性風險，并提出補救措施建議，同時完成了銀行業(yè)監(jiān)管一體化，成立歐盟層面銀行業(yè)監(jiān)管局。另外，改革詳細規(guī)定了宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)與微觀監(jiān)管機構(gòu)之間在宏觀審慎領域的協(xié)調(diào)與合作，從而真正落實宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管要求。相比較而言，歐盟的金融監(jiān)管改革最為徹底。作為2008年金融危機的重災區(qū)，歐盟針對危機之前分散、分割的監(jiān)管狀況進行了全面的改革。歐盟不僅成立了負責歐盟范圍內(nèi)具體金融監(jiān)管的三大監(jiān)管當局，而且成立了歐盟系統(tǒng)風險委員會（ESRB），作為宏觀監(jiān)管部門，控制系統(tǒng)風險。在金融體系內(nèi)，歐盟通過強化宏觀與微觀審慎監(jiān)管之垂直溝通以及微觀審慎監(jiān)管之水平連結(jié)，為金融系統(tǒng)建立了最有力的一道防火墻。

盡管在不同經(jīng)濟、金融背景下，英、美、歐盟在其各自金融監(jiān)管機構(gòu)改革方案存在差異，但更多的是共通之處，而這些共同之處也從側(cè)面突顯出了當前金融監(jiān)管機構(gòu)改革的趨勢，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是設立一個超級宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，加強金融監(jiān)管與宏觀經(jīng)濟政策的結(jié)合，以防范系統(tǒng)風險。從理論上看，在金融監(jiān)管中，金融監(jiān)管理念必須以宏觀經(jīng)濟理論作為依據(jù)，在金融監(jiān)管實踐中在微觀監(jiān)管基礎上要有“宏觀”的視野，關注金融市場系統(tǒng)性風險。危機之前的金融監(jiān)管是建立在微觀、單一行業(yè)基礎上的，而這對于防范系統(tǒng)性風險來說遠遠不夠。危機后各國更加強調(diào)從金融體系整體與宏觀經(jīng)濟政策視野出發(fā)，一是建立一個宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，負責收集微觀審慎領域的信息，從宏觀的角度對整個金融系統(tǒng)的整體風險進行預警與防控。無論是英國的金融政策管理委員會、美國的金融穩(wěn)定委員會還是歐盟的歐盟系統(tǒng)委員會可以說是最好的證明。

二是重新審視并塑造了中央銀行的在宏觀審慎層面的重要地位。理論上講，央行作為貨幣政策制定者當局在防范系統(tǒng)風險和維護金融業(yè)安全穩(wěn)健中具有天然的優(yōu)勢。較之其他監(jiān)管者，其不僅具有影響宏觀經(jīng)濟態(tài)勢的特有職權(quán)，而且中央銀行更易從宏觀經(jīng)濟態(tài)勢出發(fā)全面分析金融體系的整體風險暴露情況。因此各主要經(jīng)濟體都明確了央行在金融監(jiān)管體系中的位置及其監(jiān)管職責。美國則是擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)限，將其打造成了全能監(jiān)管者，負責執(zhí)行宏觀審慎政策。歐盟的歐盟系統(tǒng)性風險委員會則由歐洲央行行長擔任董事長，由其各主要成員國央行行長作為組成成員。英國則是直接將英格蘭銀行定位為全能超級監(jiān)管者，賦予其在維護金融穩(wěn)定中的核心地位。

三是加強了宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)與微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間、微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。一方面，系統(tǒng)性風險具有全面性和宏觀性，其覆蓋了金融體系中所有的金融機構(gòu)和金融市場，所以，強調(diào)監(jiān)管者之間尤其是宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)與微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合以防范系統(tǒng)風險必須納入宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)改革體系之內(nèi)。這一點不僅在美國和歐盟的監(jiān)管機構(gòu)改革框架中十分重要，即使對于采取統(tǒng)一監(jiān)管制的英國來說，也存在金融政策管理委員會與英格蘭銀行、與財政部之間的協(xié)調(diào)問題。另一方面，宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管目標的落實不僅有賴于宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)的有效監(jiān)管，還有賴于明確宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)與微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)責分工。

三、在宏觀審慎層面金融監(jiān)管機構(gòu)模式的改革路徑的選擇

宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管要求明確對金融體系整體穩(wěn)定負責的監(jiān)管機構(gòu)，這在一般意義上就體現(xiàn)了單一監(jiān)管制較之多頭監(jiān)管制的優(yōu)勢，由于不同監(jiān)管模式的選擇設計監(jiān)管者之間權(quán)力的重新分配，而不同國家和地區(qū)的不同政治背景和監(jiān)管差異又決定了并非所有國家或地區(qū)都事宜建立單一監(jiān)管制。因此，落實宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管的制度構(gòu)建方式上，針對不同的文化傳統(tǒng)、金融業(yè)發(fā)展狀況和金融監(jiān)管體制應采取不同的針對性措施。首先，在已經(jīng)建立單一監(jiān)管制的國家，應當落實宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管的目標，進一步完善監(jiān)管者的法定職責與要求，其主要包括以下兩方面內(nèi)容：一是監(jiān)管者內(nèi)部應設立專業(yè)部門負責對金融體系整體風險狀況的檢測。二是合理界定監(jiān)管者與中央銀行在防范系統(tǒng)風險和維護金融穩(wěn)定中的分工與合作關系。其次，在適應單一監(jiān)管制的國家應當盡快建立單一監(jiān)管制，是保障宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管落實的重點。從防范系統(tǒng)風險角度出發(fā)，從多頭監(jiān)管制度向單一監(jiān)管制轉(zhuǎn)變是應對當今及未來金融風險的必然要求。

綜上，無論是單一監(jiān)管制還是多頭監(jiān)管制，都不存在統(tǒng)一的監(jiān)管模式，但是在金融全球化的今天，從宏觀審慎規(guī)制與監(jiān)管角度出發(fā)，進行監(jiān)管機構(gòu)的改革已是各國面臨的重大課題。不同經(jīng)濟體在因應宏觀審慎金融監(jiān)管機構(gòu)模式的改革路徑選擇上應以有效法規(guī)范系統(tǒng)風險為宗旨，結(jié)合不同的背景與實際選擇不同的改革路徑。

注釋：

Regulation（EU），No 1092/2010， Article 6（1）-（4）.

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）