報(bào)告人 - 劉培峰

實(shí)習(xí)生 元彥芳 整理

十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理的現(xiàn)代化，提高現(xiàn)代國(guó)家的治理能力，由過(guò)去的管理到治理。管理意味著政府部門(mén)利用行政手段，或者其他強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)整合的過(guò)程，而治理意味著要有多元主體的參與。回顧歷史，國(guó)家治理的現(xiàn)代化是從兩個(gè)向度展開(kāi)的：國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。國(guó)家政權(quán)建設(shè)是從傳統(tǒng)的封建國(guó)家或者帝國(guó)走向現(xiàn)代民主國(guó)家。社會(huì)建設(shè)是社會(huì)組織的形成和社會(huì)公共領(lǐng)域的建構(gòu)。

缺乏自主治理社會(huì)轉(zhuǎn)型混亂

第一個(gè)方面的變化，從原有的君主體制變成了現(xiàn)代民主國(guó)家體制。西方國(guó)家建立自下而上的代議制民主制度，實(shí)現(xiàn)了民意的有效表達(dá)；建立了自上而下的現(xiàn)代行政管理制度，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的有效運(yùn)行；建立了司法審查制度，實(shí)現(xiàn)了分權(quán)和制衡。這一變化被稱(chēng)為民主轉(zhuǎn)型。

在西方國(guó)家，包括在現(xiàn)在的發(fā)展中國(guó)家，大多經(jīng)歷了或者正在經(jīng)歷著這一過(guò)程。民主轉(zhuǎn)型的結(jié)果有兩種，第一種轉(zhuǎn)型比如說(shuō)像美國(guó)、歐洲國(guó)家還有一些發(fā)展中國(guó)家，民主轉(zhuǎn)型帶來(lái)了社會(huì)秩序的安定，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)文化水平乃至公民德性的提高。但在另一些國(guó)家，民主轉(zhuǎn)型可能帶來(lái)了民主的陷阱。原有的專(zhuān)制制度解體了，但是新的社會(huì)秩序并沒(méi)有有效建立，國(guó)家是缺乏治理能力，社會(huì)是缺乏有效秩序的。

當(dāng)一個(gè)無(wú)治理能力的國(guó)家和缺乏自主治理秩序的社會(huì)出現(xiàn)時(shí)，最后的結(jié)果就是轉(zhuǎn)型帶來(lái)社會(huì)混亂，經(jīng)濟(jì)停滯，道德失范。公眾突然發(fā)現(xiàn)民主政府還不如強(qiáng)權(quán)政治好，于是呼吁一個(gè)強(qiáng)人出現(xiàn)。強(qiáng)人操縱民粹推翻了民主政治。當(dāng)強(qiáng)權(quán)出現(xiàn)時(shí)，權(quán)力缺乏有效制約，公民基本權(quán)利自由得不到保護(hù)，社會(huì)矛盾激化。民主的力量可能再一次推翻強(qiáng)權(quán)政治。于是出現(xiàn)了強(qiáng)人政治和社會(huì)混亂交替的局面。有些時(shí)候，還會(huì)出現(xiàn)國(guó)家分裂、族群對(duì)抗，社會(huì)陷入徹底無(wú)序的局面。

同樣經(jīng)歷著傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型，但出現(xiàn)了不同的結(jié)果，陷入轉(zhuǎn)型困境。根本原因是國(guó)家轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型是不是同步進(jìn)行。在西方成功轉(zhuǎn)型的國(guó)家，國(guó)家的政治民主化過(guò)程中，現(xiàn)代社會(huì)組織在轉(zhuǎn)型之前或者轉(zhuǎn)型過(guò)程中得以生成乃至發(fā)展。

形成有效的社會(huì)自組織和自治機(jī)制。社會(huì)組織機(jī)制有效制約社會(huì)的無(wú)序，實(shí)現(xiàn)了利益的集結(jié)，并為有序參與創(chuàng)造了條件。在這樣的背景下，公民意愿有了合理的表達(dá)形式，政府治理有了必要的支持機(jī)制，現(xiàn)代政府的合法性和有效性就能有機(jī)統(tǒng)一。社會(huì)有了自組織的橫向的聯(lián)系之后，還會(huì)抑制社會(huì)里各種各樣的無(wú)序狀態(tài)，同時(shí)橫向的組織可能制約政府的非法和恣意。社會(huì)自治和國(guó)家治理有效協(xié)調(diào)就實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng)?？偨Y(jié)起來(lái)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)是克服分化、異質(zhì)、多元的現(xiàn)代社會(huì)的分散化，制約國(guó)家集權(quán)和市場(chǎng)恣意，化解政府無(wú)效率，提高現(xiàn)代國(guó)家治理水平的關(guān)鍵。

如何培養(yǎng)社會(huì)的自主性和自治水平，使我們國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中避免拉美悲劇，走向現(xiàn)代民主國(guó)家的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)是社會(huì)治理創(chuàng)新面臨的核心問(wèn)題。

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平和能力的現(xiàn)代化，需要審視治理體制創(chuàng)新面臨的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括政治制度建設(shè)、社會(huì)矛盾尖銳、社會(huì)失序失衡失范等。

政治制度建設(shè)方面，這些年做了很多有益的探索，但面對(duì)社會(huì)矛盾的壓力，在政治制度建設(shè)方面和維穩(wěn)之間，在一個(gè)日益多元的社會(huì)里，社會(huì)沖突非常正常，多元利益沖突的相互制約是維持總體穩(wěn)定的機(jī)制。不同利益的沖突需要通過(guò)民主參與和法治化的渠道來(lái)解決。因此維穩(wěn)絕不是完全意義上解決矛盾，只通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制來(lái)壓制，長(zhǎng)此以往可能帶來(lái)更大的問(wèn)題。

維穩(wěn)成本居高不下，將會(huì)成為各級(jí)地方政府和地方社會(huì)一個(gè)日益沉重的負(fù)擔(dān)。而更為不利的是，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建和諧社會(huì)所必須進(jìn)行的一些重要改革，往往由于擔(dān)心造成社會(huì)不穩(wěn)定而被束之高閣，由此造成政治改革無(wú)從啟動(dòng)，利益集團(tuán)的發(fā)育失去社會(huì)的控制，社會(huì)潰敗日趨嚴(yán)重。

中國(guó)社會(huì)危機(jī)向認(rèn)同危機(jī)延伸

近幾年社會(huì)矛盾高發(fā)，群體性事件呈上升態(tài)勢(shì)。在我看來(lái)，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是矛盾的對(duì)象由群眾之間的利益沖突，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)抗政權(quán)機(jī)關(guān)。這是非常讓我們震驚的事情，而且我自己也調(diào)查過(guò)很多社會(huì)矛盾，大量矛盾其實(shí)與政權(quán)機(jī)關(guān)沒(méi)有關(guān)系，但大家將政權(quán)機(jī)關(guān)作為一個(gè)發(fā)泄的對(duì)象。二是普通公眾和弱勢(shì)群體成為社會(huì)泄憤對(duì)象，社會(huì)不安全感增大。三是訴求由經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益轉(zhuǎn)變?yōu)檎螜?quán)利。四是傳統(tǒng)的矛盾與現(xiàn)代社會(huì)城市病并發(fā)。五是社會(huì)的道德底線一再被突破。

根據(jù)社會(huì)矛盾的特點(diǎn)，可以對(duì)社會(huì)治理中的問(wèn)題作一個(gè)判斷。發(fā)展理論一般把政治過(guò)程的危機(jī)概括為認(rèn)同危機(jī)、合法性危機(jī)、貫徹（執(zhí)行）危機(jī)，參與危機(jī)、整合危機(jī)和分配危機(jī)。從這個(gè)視角看，中國(guó)社會(huì)的危機(jī)在加深，由于社會(huì)矛盾、公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)得不充分、不平衡等因素使中國(guó)社會(huì)危機(jī)由合法性危機(jī)向認(rèn)同危機(jī)延伸。

社會(huì)失序、失衡、失范。社會(huì)失序的基本問(wèn)題是社會(huì)碎片化，社會(huì)組織化程度比較低，改革開(kāi)放30多年，社會(huì)建設(shè)在許多方面是空白的。社會(huì)建設(shè)依然是行政伸入社會(huì)，而不是行政依托社會(huì)、社會(huì)支持行政。社會(huì)底層陷入無(wú)精英、無(wú)組織、無(wú)結(jié)構(gòu)的“群眾”社會(huì)。社會(huì)的組織化和再組織化依然任重道遠(yuǎn)。

社會(huì)失衡，因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)育不充分，所以國(guó)家和市場(chǎng)都缺乏有效制約。國(guó)家權(quán)力沒(méi)有有效制約的時(shí)候，很多地方政府可能就由一個(gè)保護(hù)的機(jī)構(gòu)變成了掠奪性機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)和社會(huì)的失衡，因?yàn)楣?huì)沒(méi)有發(fā)揮有效作用，工廠的權(quán)力沒(méi)有制約，所以會(huì)發(fā)現(xiàn)工人的權(quán)利受到很大的損害。因?yàn)槿狈οM(fèi)者組織和其他社會(huì)組織的制約，市場(chǎng)恣意橫行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有異化的趨勢(shì)。失衡的另外一個(gè)問(wèn)題是階層固化、社會(huì)的上升渠道不暢通。研究中國(guó)歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)有矛盾從來(lái)不是社會(huì)危機(jī)的開(kāi)始，社會(huì)危機(jī)是社會(huì)有了矛盾，階層固化導(dǎo)致精英階層邊緣化，然后精英在邊緣集結(jié)利用社會(huì)矛盾引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)端。這是社會(huì)危機(jī)引發(fā)的基本路徑。當(dāng)社會(huì)的上升渠道喪失時(shí)，大量的精英邊緣化，在邊緣集結(jié)，會(huì)不會(huì)引發(fā)社會(huì)真正的危機(jī)？

面對(duì)這些問(wèn)題，我認(rèn)為關(guān)鍵不是我們沒(méi)有強(qiáng)大的政府，而是缺乏強(qiáng)大的社會(huì)，我們的核心問(wèn)題是要重建公民社會(huì)，或者市民社會(huì)。通過(guò)社會(huì)組織化和再組織化解決碎片化、解決失衡問(wèn)題、解決公共輿論的問(wèn)題，都可以這樣做到。

利益集團(tuán)阻滯社會(huì)治理體制創(chuàng)新

今天的社會(huì)已經(jīng)和改革開(kāi)放初期不一樣了，這個(gè)社會(huì)存在著各種極端化的思潮和利益集團(tuán)，很多人以反對(duì)利益集團(tuán)的名目抵御社會(huì)的組織化，結(jié)果就使社會(huì)更加碎片化和民粹化。在這個(gè)社會(huì)上有利益集團(tuán)好不好？分化的社會(huì)里肯定有不同的利益，不同利益的人集結(jié)就形成組織并可能形成利益集團(tuán)。組織化的利益集結(jié)會(huì)帶來(lái)有序化的表達(dá)，沒(méi)有組織化就不可能實(shí)現(xiàn)表達(dá)、參與有序化，就會(huì)出現(xiàn)像球場(chǎng)暴力那樣表達(dá)被情緒裹挾。

在現(xiàn)代社會(huì)里，人分化為不同利益時(shí)，自然會(huì)形成不同的利益集團(tuán)。利益集團(tuán)是社會(huì)的正常現(xiàn)象，今天不正常的是有些人可以成立自己的利益集團(tuán)，大部分人不能成立自己的利益集團(tuán)，利益集團(tuán)變成了特權(quán)集團(tuán)，這是問(wèn)題的關(guān)鍵。缺乏有序的利益表達(dá)，利益表達(dá)可能民粹化、極端化。政府也可能會(huì)被極端化的思潮所綁架，政府很多時(shí)候無(wú)所適從。這是第一個(gè)困境。

很多問(wèn)題被維穩(wěn)所掩蓋。為了實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定，也為更大程度獲取利益，政府可能將社會(huì)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共權(quán)力的工具，由政府和社會(huì)的有效合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的福祉轉(zhuǎn)變?yōu)檎刂粕鐣?huì)。在改革的過(guò)程中，社會(huì)組織面對(duì)著兩個(gè)強(qiáng)大的對(duì)手，第一是強(qiáng)大的市場(chǎng)，第二是強(qiáng)大的事業(yè)單位，這些自組織擠壓社會(huì)的發(fā)展空間。在政策方面，我們可以發(fā)現(xiàn)一些東西在往回走，社會(huì)領(lǐng)域也有國(guó)進(jìn)民退的趨向。比如說(shuō)民辦學(xué)校。有些地方已經(jīng)出現(xiàn)民辦幼兒園和民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院的事業(yè)單位化。還有一些社會(huì)組織變成參公單位。那么，這個(gè)社會(huì)往哪兒去？

面對(duì)這些困境，我們要怎么做？回顧歷史，可以提供一些思路。新中國(guó)成立之后，我們的社會(huì)管理大體經(jīng)歷兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是改革開(kāi)放之前，第二個(gè)是改革開(kāi)放之后。改革開(kāi)放之前，基本上走的是行政統(tǒng)合社會(huì)的路子，或者說(shuō)行政擠壓社會(huì)的路子。近代以來(lái)中國(guó)面臨的社會(huì)問(wèn)題跟傳統(tǒng)社會(huì)面臨的問(wèn)題不一樣，通過(guò)政權(quán)迅速下移解決社會(huì)整合問(wèn)題是一種無(wú)奈選擇。但這一做法繼續(xù)推進(jìn)，其結(jié)果是國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣，不得不改革開(kāi)放。

改革開(kāi)放最重要的貢獻(xiàn)是停止階級(jí)斗爭(zhēng)，將國(guó)家的重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。在社會(huì)管理方面是經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)社會(huì)。當(dāng)時(shí)可能的思路是認(rèn)為所有的問(wèn)題，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了就可以解決了，但是經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，沒(méi)有社會(huì)發(fā)展，造成了今天經(jīng)濟(jì)雖然好，社會(huì)卻高度失衡和失范，所以就不得不開(kāi)始社會(huì)建設(shè)。

從歷史經(jīng)驗(yàn)可以看到政府對(duì)社會(huì)組織的歷史心結(jié)依然沒(méi)有打開(kāi)，政府一方面感覺(jué)到社會(huì)應(yīng)該發(fā)展，但另外一個(gè)方面又在想社會(huì)的發(fā)展會(huì)不會(huì)影響政權(quán)的穩(wěn)定，來(lái)回?fù)u擺。對(duì)于目前的政府和社會(huì)組織的關(guān)系，我有一些不成熟的看法。一是政府對(duì)民間組織的態(tài)度、對(duì)社會(huì)的態(tài)度，有點(diǎn)杯弓蛇影，沒(méi)有用發(fā)展的眼光看社會(huì)組織，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)組織地位和作用依然認(rèn)識(shí)不到位。二是社會(huì)組織和政府就像動(dòng)畫(huà)片中的貓和老鼠，在游戲中成長(zhǎng)。因此今天我們首先要解決的依然是對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。其次是要排除干擾社會(huì)管理創(chuàng)新的因素。再次通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和培育社會(huì)自主性來(lái)遏制地方政府的政績(jī)沖動(dòng)。

社會(huì)自主性需要空間和社會(huì)參與

目前，中央的決策和很多學(xué)者的觀點(diǎn)是一致的，特別是深化改革的決定已經(jīng)提供一些思路，培育和發(fā)展社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，發(fā)揮社會(huì)其他機(jī)制的聯(lián)動(dòng)作用，對(duì)社會(huì)組織要加強(qiáng)法律和政策的引導(dǎo)。

怎么做呢？我認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)形成的基本過(guò)程中有兩個(gè)基本的特征：第一是開(kāi)放，第二是組織化和再組織化。開(kāi)放首先是觀念領(lǐng)域的開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開(kāi)放，社會(huì)和政治領(lǐng)域的開(kāi)放。現(xiàn)在在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的開(kāi)放已經(jīng)做得不錯(cuò)了。政治領(lǐng)域的開(kāi)放，人民民主的觀念已經(jīng)落實(shí)，這個(gè)問(wèn)題在今天已經(jīng)不是問(wèn)題，而是如何做的問(wèn)題了。

現(xiàn)在的意見(jiàn)渠道依然是自上而下，自下而上的東西也是有的，比如說(shuō)基層民主自治制度，但是虛化的。組織化能夠讓我們真正形成自下而上的民意表達(dá)系統(tǒng)，而且能夠形成社會(huì)公共的制約系統(tǒng)。有了大量的組織，才能夠真正地在國(guó)家和社會(huì)之間建立橋梁。今天我們講社會(huì)治理化或者社會(huì)管理，第一個(gè)最重要的任務(wù)仍然是要培養(yǎng)大量的社會(huì)組織，而且更多是基層的社會(huì)組織。

需要注意的是近代社會(huì)形成的基本前提是國(guó)家與社會(huì)的有效分離，組織化不能將社會(huì)再次變成控制對(duì)象，這也跟改革開(kāi)放的基本路徑是相反的。改革開(kāi)放的基本路徑是國(guó)家政權(quán)上移，給社會(huì)留出更多的空間，產(chǎn)生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織。當(dāng)今天行政能力和整合能力非常強(qiáng)的時(shí)候，如何培養(yǎng)社會(huì)的自主性非常重要。

最關(guān)鍵的問(wèn)題首先就是給空間，我們這個(gè)社會(huì)不缺乏愛(ài)心，也不缺乏苦難，缺乏的是將這些聯(lián)系起來(lái)的社會(huì)組織，有了社會(huì)組織之后還需要在組織上面建立組織，提高社會(huì)組織的自治。其次，需要給老百姓基本的權(quán)利和參與機(jī)會(huì)，一定要有基本的福利和社會(huì)保障制度，讓邊緣人也可以過(guò)體面而有尊嚴(yán)的生活。而且能夠看到的權(quán)利才是真正的權(quán)利，一定要讓他們有基本的參與機(jī)會(huì)。實(shí)際上很多問(wèn)題是在參與的過(guò)程中才能解決的，參與的過(guò)程中才能理解對(duì)方的立場(chǎng)，而今天我們沒(méi)有提供這樣的機(jī)會(huì)。

此外，在社會(huì)治理方面，我們還要注意三個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題。

第一，社會(huì)管理體制的創(chuàng)新是非常艱巨的任務(wù)，而且社會(huì)的改革和在市場(chǎng)領(lǐng)域的改革是不一樣的，市場(chǎng)領(lǐng)域的改革其實(shí)更多是增量改革，也就是原來(lái)的大盤(pán)子不改變，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上大家重新改變。而社會(huì)領(lǐng)域的改革，它本質(zhì)上來(lái)說(shuō)不是增量改革，意味著不同社會(huì)階層的重新組合和利益劃分，而且社會(huì)管理改革牽涉到國(guó)家基本制度的安排，因此不可以采取摸著石頭過(guò)河的方式。

第二，目前社會(huì)組織的作用依然沒(méi)有發(fā)揮，關(guān)鍵問(wèn)題是認(rèn)識(shí)不到位，我們依然是有歷史情結(jié)的，擔(dān)心社會(huì)組織是不是由一個(gè)非政府的力量變成反政府的力量。但在當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)組織不僅是一種非政府的力量，更多是政府的手和腿。這兩年我們有一個(gè)不好的趨向，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)進(jìn)民退時(shí)，在社會(huì)領(lǐng)域也有國(guó)進(jìn)民退的現(xiàn)象，很多社會(huì)組織變成了特權(quán)組織。開(kāi)始時(shí)我們沒(méi)有錢(qián)，有錢(qián)時(shí)又將錢(qián)給了官方或者有官方背景、官方資質(zhì)或者官方喜歡的組織，這個(gè)時(shí)候民間社會(huì)組織的生存就出現(xiàn)了問(wèn)題，所以不要將非政府組織或者民間社會(huì)組織當(dāng)做社會(huì)動(dòng)亂的根源，而是當(dāng)做合作伙伴，這樣就夠了。

第三，社會(huì)組織自身也要解決一些問(wèn)題，中國(guó)社會(huì)有很強(qiáng)烈的政治取向，喜歡大活動(dòng)、廣場(chǎng)化、花瓶化、明星化，尤其是政治化趨向。關(guān)鍵是要回歸社會(huì)本位、社區(qū)本位。