十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍”，“加強(qiáng)立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍建設(shè)”。城管執(zhí)法隊(duì)伍作為行政執(zhí)法隊(duì)伍的重要組成部分，由于歷史沿革、社會環(huán)境，以及沒有國家和省級層面的主管部門，沒有專門的部門法的先天不足和自身建設(shè)等諸多方面的原因，使得這支隊(duì)伍社會認(rèn)可度不高，其執(zhí)法地位、條件和實(shí)力在橫向單位中均處于弱勢。本文試從建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍的視角，在理順城管執(zhí)法體制，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，重視城管職業(yè)生涯管理，加強(qiáng)城管執(zhí)法文化建設(shè)等方面對如何加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行研究。

一、城管執(zhí)法隊(duì)伍的現(xiàn)狀

1.城管執(zhí)法隊(duì)伍成立的法律依據(jù)?！缎姓幜P法》第十六條的規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。自2000年開始，全國各地陸續(xù)開始試點(diǎn)，對行政執(zhí)法體制改革進(jìn)行重大創(chuàng)新，即創(chuàng)設(shè)相對集中行政處罰權(quán)制度，組建城市管理行政執(zhí)法局，由此城管執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)運(yùn)而生。目前全國有條件的市、縣基本上都設(shè)立了行使相對集中行政處罰權(quán)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2.城管執(zhí)法隊(duì)伍的來源。全國各地城管執(zhí)法隊(duì)伍的組成其本相似，主要三個來源：一是當(dāng)初從原城管（市容、市政）監(jiān)察、城建監(jiān)察劃轉(zhuǎn)過來的人員；二是歷年來接收的軍轉(zhuǎn)干部；三是組建以后歷年招錄的高校大學(xué)畢業(yè)生。前兩部分隊(duì)員一般年齡偏大、文化偏低，而那些通過筆試、面試，千軍萬馬過獨(dú)木橋、公平競爭脫穎而出招錄的大學(xué)生整體素質(zhì)較高，如果通過幾年的工作實(shí)踐會漸成為中堅(jiān)力量，是梯隊(duì)培養(yǎng)的重要組成部分。

3.優(yōu)秀城管執(zhí)法隊(duì)員流失情況嚴(yán)重。以浙江省溫嶺市為例，溫嶺市城市管理行政執(zhí)法局成立至今5年，分4批公開招錄的高校畢業(yè)生46人中流失人數(shù)達(dá)10人， 占21.7%，其中：選調(diào)4人、調(diào)動3人、考外單位公務(wù)員2人、辭職1人。作為溫嶺市政府27個組成部門之一，隊(duì)員大都非常樂意調(diào)到其他部門，其他部門則大多不愿意調(diào)到城市管理行政執(zhí)法局；有些初顯工作能力和水平的城管執(zhí)法隊(duì)員，會被強(qiáng)勢單位挖走，而其本人也非常愿意調(diào)去。而新進(jìn)入城管執(zhí)法隊(duì)伍的高等院校大學(xué)畢業(yè)生，是城管執(zhí)法隊(duì)伍持續(xù)發(fā)展的繼承力量，工作精力較為充沛，工作經(jīng)驗(yàn)和能力呈上升趨勢。過高的優(yōu)秀青年隊(duì)員的流失必定影響到城管執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定，影響城管執(zhí)法事業(yè)的發(fā)展。

4.城管執(zhí)法隊(duì)員流失對整個隊(duì)伍建設(shè)的影響。首先是造成人力資源浪費(fèi)。隊(duì)員流失后，重新招錄的隊(duì)員對熟悉工作崗位和環(huán)境，積累工作經(jīng)驗(yàn)和能力均需要一定的適應(yīng)期和過渡期，這勢必會浪費(fèi)一定的時間成本和人力成本。其次是引發(fā)新的流失。從心理學(xué)的角度分析，人都有一種攀比的心理，總喜歡與自己周圍的人比，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)離職的同事工作有所改善，就會對他們造成強(qiáng)有力的心理沖擊，從而影響到他們的工作積極性，甚至有一部分人還會選擇去跟隨和仿效，形成連鎖反應(yīng)，有可能在組織內(nèi)引發(fā)更大范圍的流失。再次是弱化組織凝聚力。凝聚力是所有執(zhí)法隊(duì)員聚集在一起形成的合力，頻繁的調(diào)動會致使隊(duì)伍人心渙散、一盤散沙，做事得過且過、人浮于事，降低城管執(zhí)法隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

二、城管行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)面臨的問題

1.職業(yè)發(fā)展前景不明朗。相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施十多年來，城管執(zhí)法部門一直沒有自己的部門主體法，所適用的法律都是從其他部門的法律、法規(guī)中劃轉(zhuǎn)和分割過來的，全國沒有統(tǒng)一的城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和流程，國家層面沒有一個明確的主管部門，甚至各地城管執(zhí)法人員的服裝都五花八門、各不相同，這些都讓社會對這支隊(duì)伍的規(guī)范性產(chǎn)生合理懷疑。關(guān)于城管執(zhí)法工作及執(zhí)法隊(duì)員的各種負(fù)面報(bào)道日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，甚至被有些媒體 “妖魔化”以吸引大眾眼球。這支隊(duì)伍自創(chuàng)建以來不僅一直飽受爭議，甚至現(xiàn)在有人呼吁應(yīng)當(dāng)解散城管執(zhí)法隊(duì)伍，這在一定程度上讓城管執(zhí)法隊(duì)員人格尊嚴(yán)受到影響。

2.工作高負(fù)荷卻成效差。目前全國各地城管執(zhí)法部門承擔(dān)的職能有7+X個方面的行政處罰權(quán)。由于工作內(nèi)容繁雜、工作機(jī)動性強(qiáng)、突發(fā)問題多，再加上城市化進(jìn)程中城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，原來定編太少又得不到增加，導(dǎo)致執(zhí)法任務(wù)持續(xù)不斷，工作量大，加班非常頻繁，城管執(zhí)法隊(duì)員無法得到正常休息，身心疲憊，卻且得不到社會認(rèn)同，從而缺乏職業(yè)自豪感和工作成就感。同時由于城管執(zhí)法人員的執(zhí)法手段匱乏，只能采取罰款、扣押及說服教育等措施，因此不得不面臨取證難、處罰難、執(zhí)行難的三重執(zhí)法困境，所做的很多工作只能是治標(biāo)不治本，工作反復(fù)性強(qiáng)，難度大，大量違法現(xiàn)象雖經(jīng)反復(fù)治理卻不見成效。

3.社會期望較高。城管執(zhí)法工作不僅工作難度大、壓力大，而且還往往不被群眾所認(rèn)可。如流動攤販問題，一部分人認(rèn)為其造成了市容臟亂、噪聲污染、交通擁堵，應(yīng)該加大管理力度；一部分人則認(rèn)為其是弱勢群體，擺攤只是為了糊口生活，應(yīng)該人性化管理，甚至認(rèn)為流動攤販在某種程度上方便了市民生活。

4.領(lǐng)導(dǎo)要求高，而工作環(huán)境不佳。如創(chuàng)建園林城市、文明城市、衛(wèi)生城市等等，城管執(zhí)法都在一線，擔(dān)負(fù)主要責(zé)任。無休止地加班，白加黑，5加2，辛苦賣力的工作，時常要忍受著執(zhí)法相對人的辱罵，以及市民的不理解。在這種工作環(huán)境下，一些領(lǐng)導(dǎo)一方面要求他們要人性執(zhí)法、文明執(zhí)法，防止沖突，另一方面又要求城管執(zhí)法工作必須盡快見到效果，達(dá)到上級考評驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，這使城管執(zhí)法人員感到無所適從。

5.工作以外的壓力較大。城管執(zhí)法隊(duì)員除了承受巨大的工作壓力以外還承受著情感壓力。由于城管工作性質(zhì)，加班加點(diǎn)是家常便飯，事業(yè)和家庭難以兼顧，一些已婚的少有時間陪伴家人，常常遭家人埋怨；一些未婚的青年由于長期忙于工作，無暇談戀愛。

6.薪酬制度未健全。實(shí)行“陽光工資”之后，城管執(zhí)法系統(tǒng)的工資收入變得完全透明。而現(xiàn)實(shí)中，城管執(zhí)法系統(tǒng)的加班現(xiàn)象十分普遍，卻沒有加班工資，城管隊(duì)員不僅犧牲了個人的休息時間，而且得不到任何相應(yīng)的回報(bào)，這使得城管執(zhí)法隊(duì)員感覺極為不公平，心理不平衡。

7.缺乏良好的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)文化建設(shè)。不注重城管執(zhí)法文化的建設(shè)，隊(duì)員缺乏共同的價值觀念，對城市管理行政執(zhí)法工作的認(rèn)同感不強(qiáng)，就會造成個人的價值觀念與單位理念的錯位，這是城管執(zhí)法難以吸引與留住人才的一個重要原因。

8.缺乏正確的思想認(rèn)識。部分優(yōu)秀的城管執(zhí)法隊(duì)員不愿意長期留在執(zhí)法一線，尤其是一些高學(xué)歷隊(duì)員認(rèn)為自己在基層工作是屈才，再加上周圍的惋惜聲“像你這種高材生待在城管絕對浪費(fèi)了”、“到其他政府部門肯定比待在城管有作為”等等，所以他們情緒波動很大。城管工作反復(fù)性強(qiáng)，難度大，挫折感強(qiáng)而成就感差。有些隊(duì)員認(rèn)為，自己在一個可有可無的崗位或雖在一個較為重要的崗位，但個人價值未能得到充分體現(xiàn)，制約了個人能力發(fā)揮；有些認(rèn)為自己在城管執(zhí)法工作中沒有發(fā)展空間，缺乏學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和晉升機(jī)會；有些能力較強(qiáng)的，認(rèn)為城管執(zhí)法工作沒有前途，則想改行去另謀發(fā)展。

三、建設(shè)高素質(zhì)城管執(zhí)法專門隊(duì)伍的對策研究

1.理順城管執(zhí)法體制。十八屆四中全會決定指出：“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！边@是對城管執(zhí)法事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)，我們相信，城管執(zhí)法隊(duì)伍不是取消，而是加強(qiáng)和優(yōu)化完善。應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的城管執(zhí)法的綜合性法律或法規(guī)，厘清與其他基本法或部門法的關(guān)系。首先是明確城市管理行政執(zhí)法的性質(zhì)和法律地位；其次是明確城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，包括職能定位、執(zhí)法范圍和相應(yīng)權(quán)力、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等；再次是規(guī)范城管執(zhí)法的執(zhí)行和監(jiān)督，包括執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、保障機(jī)制等。同時在中央政府一級確定相對集中行使行政處罰權(quán)工作的主管部門，加強(qiáng)對全國城管行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

2.改變城市管理理念，改善城管執(zhí)法環(huán)境。從“為城市管人民”到“為人民管城市”，再從“管理城市”到“服務(wù)公眾”。建立和諧的城市管理模式，既能保證城市的基本環(huán)境秩序，同時又能夠?yàn)樯鐣鮿萑后w提供生存的空間。不再過多依賴強(qiáng)勢執(zhí)法來確保城市管理的目標(biāo)達(dá)成，而是依靠社會公眾的力量來達(dá)到管理城市的目的。

3.增強(qiáng)使命感，激發(fā)成就感。從精神上關(guān)心、體貼城管執(zhí)法隊(duì)員，創(chuàng)造愉快的工作氛圍，培養(yǎng)城管執(zhí)法隊(duì)員對城市管理工作的熱情。調(diào)動城管執(zhí)法人員的積極性，優(yōu)化他們的工作環(huán)境，落實(shí)獎懲制度、完善晉升機(jī)制。實(shí)行績效管理，根據(jù)工作實(shí)績考核結(jié)果，對成績優(yōu)異的城管執(zhí)法隊(duì)員要給予獎勵。通過增設(shè)執(zhí)法補(bǔ)貼、特殊崗位津貼等方式來適當(dāng)彌補(bǔ)城管執(zhí)法人員反映最為強(qiáng)烈的加班工資問題。探索有效的非物質(zhì)激勵手段，多給予肯定、表揚(yáng)和鼓勵。

4.構(gòu)建城管職業(yè)生涯管理體系。當(dāng)城管執(zhí)法隊(duì)員的職業(yè)生涯的選擇符合其自身的才能、性格、氣質(zhì)、興趣和素質(zhì)時，會更容易發(fā)揮自己的知識和自身價值，更容易做出成績，獲得滿足感，并能適應(yīng)新形勢條件下的城市管理行政執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)人才與崗位最佳匹配，使人力資源使用效益達(dá)到最大化。創(chuàng)造人盡其才的工作環(huán)境，激發(fā)城管執(zhí)法隊(duì)員的上進(jìn)心，特別是能使優(yōu)秀青年隊(duì)員施展才華的環(huán)境和條件，讓他們能把自己的專長發(fā)揮出來，施展自身的才干并獲得一定成就。

5.健全人才培養(yǎng)體系和干部選拔機(jī)制。城管執(zhí)法隊(duì)伍的工作性質(zhì)決定了城管執(zhí)法人員屬于一種名副其實(shí)的行政執(zhí)法類公務(wù)員，在這種情況下，僅僅套用綜合管理類公務(wù)員的職務(wù)、職級晉升辦法必然會出現(xiàn)問題。完善晉升機(jī)制，改變目前城管執(zhí)法部門管理層級較少的現(xiàn)狀，激勵城管執(zhí)法人員不斷提升自己。通過建立教育投入、多元包容、鼓勵創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境和成長機(jī)制，在職務(wù)晉升方面制定一套比較完善的管理制度，改變一定程度存在的論資排輩現(xiàn)象，如推行公開選拔、競爭上崗中層干部、遴選優(yōu)秀中層干部推薦進(jìn)入市管后備干部等，形成城管執(zhí)法人才后備梯隊(duì)。

6.建立科學(xué)的人才流動機(jī)制。身處一線的城管執(zhí)法隊(duì)員，如果長期在同一崗位從事同一工作，容易造成思維的狹隘、行為的惰性、能力的單一，具體表現(xiàn)為工作上機(jī)械應(yīng)付、學(xué)習(xí)上不思進(jìn)取，從而造成隱性流失。因此，應(yīng)當(dāng)通過建立科學(xué)的人才流動機(jī)制，為隊(duì)員崗位交流提供方便、暢通的渠道，使他們看到自己的發(fā)展空間和希望，在不同的工作崗位上，特別是適合自身特點(diǎn)的工作崗位上發(fā)揮聰明才智、豐富業(yè)務(wù)知識、提高實(shí)戰(zhàn)能力，做到“人盡其才、才盡其用”，使那些想干事、能干事的優(yōu)秀青年人才脫穎而出。

7.營造濃厚的城管文化氛圍。城管執(zhí)法文化是城市管理行政執(zhí)法過程中形成的具有自身職業(yè)特色的意識形態(tài)、價值觀念、行為規(guī)范和管理模式，體現(xiàn)城管執(zhí)法職業(yè)特點(diǎn)的精神環(huán)境和文化氛圍。機(jī)關(guān)文化營造困難，在當(dāng)前，相當(dāng)一部分隊(duì)員思想政治工作弱化，精神難以形成，缺乏凝聚力，整個隊(duì)伍“尊重知識，尊重人才”氛圍沒有形成。因此要不斷強(qiáng)化城管執(zhí)法核心價值觀教育，營造濃厚的城管文化氛圍，以此為杠桿來激發(fā)城管執(zhí)法隊(duì)員工作的責(zé)任感與精神動力。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體作用，發(fā)布城管執(zhí)法正能量，增強(qiáng)城管執(zhí)法職業(yè)自豪感。

8.加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍團(tuán)隊(duì)建設(shè)。任何一個長期生存和發(fā)展的團(tuán)隊(duì)，都離不開這個團(tuán)隊(duì)的靈魂——文化的維系。一個團(tuán)隊(duì)之所以有戰(zhàn)斗力，是因?yàn)榫哂泄餐非?、目?biāo)和信仰，團(tuán)隊(duì)成員對目標(biāo)和信仰有高度認(rèn)同感。城管執(zhí)法隊(duì)伍這個共同體，也是靠城管執(zhí)法文化來維系，所以這種認(rèn)同感能從各方面團(tuán)結(jié)起來，產(chǎn)生一種巨大的向心力和凝聚力，從而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的集體主義精神。通過加快圖書閱覽室、文體活動室、室外文體設(shè)施等硬件設(shè)施建設(shè)，組織一些文藝、才藝培訓(xùn)，舉辦一些戶外、競技活動，全面激發(fā)城管執(zhí)法隊(duì)伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力。努力構(gòu)建和諧機(jī)關(guān)，在潤物無聲中筑牢精神支柱，加深城管執(zhí)法隊(duì)員對工作的感情。

（責(zé)任編輯：趙靜）