《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了全面深化改革的總目標是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在社會管理體制改革創(chuàng)新的時代背景之下，“網(wǎng)格化”治理運用科層理念和全新治理技術(shù)，在打造“數(shù)字城市”、創(chuàng)新社會管理體制以及加強城市公共服務(wù)規(guī)范化等方面發(fā)揮了特殊功效，成為我國城市基層社會治理領(lǐng)域日漸流行的模式。我們知道，近年來伴隨著我國城市化進程的迅猛推進，城市管理體制機制創(chuàng)新日益成各級城市管理者關(guān)心關(guān)注的熱點難點問題，特別是順應(yīng)時代發(fā)展和與國際接軌的態(tài)勢，建設(shè)數(shù)字化城市、采用高新技術(shù)手段治理城市成為城市“網(wǎng)格化”治理的主要內(nèi)涵。從全國城市治理的總體情況看，盡管網(wǎng)格化治理早已引起我國理論界的高度重視，但在實踐中，一些城市管理者仍未將其作為一種科學(xué)而有效的治理手段，仍未將其作為我國城市管理體制改革機制創(chuàng)新的重要舉措。針對這些問題，筆者力圖從理論和實際相結(jié)合的角度加以厘清和闡釋。

一、對我國城市治理歷程的簡要回望和審視

城市是人類社會經(jīng)濟、文化發(fā)展的產(chǎn)物，是社會進步的標志和人類文明的結(jié)晶，自從有了城市就有了城市治理的實踐。要想比較全面深入地剖析目前我國城市網(wǎng)格化治理問題，其前提和基礎(chǔ)是將這一問題置于建國以后城市治理模式形成及其演變的總體進程之中，探尋其發(fā)軔和流變的主要軌跡。

從1949年中華人民共和國成立時起，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的整個過程中，我國城市社會形成了“城市政府——單位——個人”三個層級的“總體性社會”治理結(jié)構(gòu)，城市管理學(xué)界將“單位”最具本質(zhì)意義的特征概括為特殊的“國家——單位——個人”的縱向聯(lián)結(jié)動員和控制機制，即單位成員依賴于單位組織，單位組織乃政府實施社會動員和控制社會的基本載體，單位制是社會轉(zhuǎn)型前中國城市社會治理中的一項重要制度安排。在計劃經(jīng)濟體制下，單位制在資源配置、社會動員、滿足市民需求、促進社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著核心功能。城市單位在存在之初就被賦予了全面治理企事業(yè)單位成員的職能和全面負責(zé)單位成員生活的義務(wù)，因而單位制雖然不是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上，但單位內(nèi)部的角色扮演卻類似于家庭組織，尤其在城市經(jīng)濟困難時期，單位不僅對職工的生老病死負責(zé)，還為職工的子女和家屬的前途著想，換言之，單位外的社會化生活服務(wù)遠沒有單位內(nèi)的福利生活來得實惠和富有人情味。在以單位制為核心的體制框架內(nèi)，城市治理問題被最大限度地弱化了，大量社會事務(wù)由單位承擔(dān)和辦理，形成了“單位辦社會”的局面。這里所說的“單位辦社會”，并不簡單地表現(xiàn)為單位為其職工提供福利待遇，而是具體表現(xiàn)為單位內(nèi)部政治、經(jīng)濟、文化、社會的高度統(tǒng)一性和內(nèi)部整合性。在單位體制下，每一“單位”，無論是企事業(yè)單位還是黨政機關(guān)，都必須在完成本職工作的同時，承擔(dān)“辦社會”的職能，即處理好自己系統(tǒng)內(nèi)的各種社會事務(wù)。雖然處理好上述工作也需要與轄區(qū)所在地政府、居委會以及相鄰單位發(fā)生關(guān)系，但從總體上看，企事業(yè)單位基本上是在其體系內(nèi)化解自身問題，而盡量不使之溢出單位門檻之外，也就是說，在單位體制下，城市與市民個人很少直接相遇，無論是源自政府的資源分配，還是企事業(yè)內(nèi)部成員的各種利益訴求，均需要借助單位來加以輸送、傳導(dǎo)和解決。

20世紀80年代以后，城市改革全面推進，延續(xù)了30多年的單位制度開始發(fā)生巨大而深刻的變遷。特別是在城市化進程中催生了大量流動人口，迫使城市政府由傳統(tǒng)治理模式逐步向現(xiàn)代進行轉(zhuǎn)變。學(xué)術(shù)界一般將此種治理模式稱之為“政府社會治理技術(shù)化”，其內(nèi)涵主要包括兩個層面：其一是現(xiàn)代國家通過引入新技術(shù)尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)，更好地提升自己在公共治理和公共服務(wù)中的效能；其二是指國家在實現(xiàn)自身治理目標時，其治理技術(shù)、治理手段正在變得越來越“技術(shù)化”。進入20世紀90年代，隨著計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)變，社會公共事務(wù)劇增，一些單位無力承擔(dān)原有的社會職能，逐步將繁雜的社會職能還給社會，大量公共事務(wù)開始回歸社會，同時越來越多的上級單位由于失去了占有和分配經(jīng)濟、社會資源的權(quán)力，開始讓下級單位“斷奶”，單位作為計劃經(jīng)濟的附屬物而遭到拋棄，長期居于國家和民眾之間的“聯(lián)結(jié)紐帶”——“單位”開始走向衰亡。而作為現(xiàn)代社會基本單元的社區(qū)開始在城市治理中逐步顯現(xiàn)。

在中國大陸，“社區(qū)”一詞在20世紀30年代被引進，而作為一個廣泛使用的社會實體始于1986年國家民政部興辦社會福利事業(yè)，當(dāng)時稱之為“社區(qū)服務(wù)”。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，1998年國務(wù)院關(guān)于政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，2000年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此推動了社區(qū)建設(shè)在全國城市中競相發(fā)展。作為自治組織的社區(qū)誕生后，在我國城市基層社會治理領(lǐng)域的確發(fā)揮了重要作用，但其局限性亦非常明顯，主要表現(xiàn)在空間過大、居民過多、社區(qū)選舉相對沉寂、居民參與度較低、對政府依賴性較強，難以成為獨立的社會自治組織。

二、城市治理網(wǎng)格化模式的誕生及其功效

如前文所述，在單位制度走向消解以及快速城市化的背景下，政府城市治理的壓力空前加大。城市政府必須尋找新的治理方法和治理模式，以應(yīng)對日趨復(fù)雜的城市難題，實現(xiàn)由“總體性支配”向“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化治理正是作為城市治理的一種創(chuàng)新方法應(yīng)運而生的。城市網(wǎng)格化是指依托統(tǒng)一的城市治理及數(shù)字化平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標準劃分為單元網(wǎng)格，通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式，其主要優(yōu)勢是城市政府能夠主動發(fā)現(xiàn)、及時處理社會矛盾。首先，網(wǎng)格化治理將過去被動應(yīng)對問題的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題和解決問題的模式；第二，網(wǎng)格化治理是治理手段數(shù)字化，這主要體現(xiàn)在治理對象、過程和評價的數(shù)字化上，保證治理的敏捷、精確和高效；第三，網(wǎng)格化治理是嚴謹密封的治理機制，具有一整套規(guī)范統(tǒng)一的治理標準和流程。正是由于這些特點和功能，網(wǎng)格化治理能夠?qū)⑦^去被動、定性和分散的治理，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、定量和系統(tǒng)的治理。目前關(guān)于網(wǎng)格化治理，理論界和政府部門有著基本相同的理解：“以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，在管理轄區(qū)內(nèi)，以1萬平方米左右區(qū)域為基準劃分單元網(wǎng)格，建立城市網(wǎng)格化治理信息平臺，對城市部件、事件實施管理，實現(xiàn)市、區(qū)、專業(yè)處置部門和網(wǎng)格監(jiān)督員四級聯(lián)動的治理模式和信息資源共享系統(tǒng)?！?/p>

作為一種新的社會治理技術(shù)，網(wǎng)格化治理模式以整合資源、溝通信息、強化服務(wù)為主要內(nèi)容，主要關(guān)注的是在技術(shù)、資源及公共服務(wù)之間建立起嵌合關(guān)系，強調(diào)數(shù)字技術(shù)服務(wù)平臺的建立，其主要功能在于：一是塑造了新的城市管理格局。網(wǎng)格化通過物理與邏輯的劃分，“區(qū)—街道—社區(qū)”三級管理結(jié)構(gòu)之下，增加了“網(wǎng)格”這一新的層級，變?yōu)樗募壺?zé)任體系，實現(xiàn)了“人、地、事、物、組織”等全要素信息的精細化治理，突破了一般性的管理和服務(wù)范疇，形成了新的城市治理格局。二是完善了城市基層治理體系。城市網(wǎng)格空間由“多元主體”構(gòu)成，與單純的政府組織和社區(qū)組織的內(nèi)部構(gòu)成不同，網(wǎng)格空間中存在著不同性質(zhì)的多元行動主體，其中，因政府握有公共資源，在網(wǎng)格中居于主導(dǎo)地位，社區(qū)工作者則是網(wǎng)格中的主體力量，而其他社會組織和志愿者則扮演著輔助者的角色。三是引發(fā)城市基層社會關(guān)系的重大變化。城市網(wǎng)格化治理系統(tǒng)按職能劃分為監(jiān)督職能和管理職能，按縱向劃分為“四層兩體系”的層次架構(gòu)模型，其中“四層”是基礎(chǔ)設(shè)施層、信息層、服務(wù)層和應(yīng)用層，“兩體系”是安全保障體系和標準支撐體系。網(wǎng)格空間中不同性質(zhì)的多元行動主體間交互作用，在打通城市治理縱向運行的障礙的同時，也意味著政府權(quán)力向地方社會的伸展，導(dǎo)致政府工作重心的下移。從積極的角度看，網(wǎng)格平臺為政府與社區(qū)自治組織之間提供了“聯(lián)結(jié)點”，營造了兩種力量交互作用的空間，形成了“官民共治”的格局。而從消極的視角審視，由于政府力量的強力下沉，容易導(dǎo)致基層社會自治空間的萎縮和板結(jié)化，不利于社區(qū)自治力量的生長。

三、城市治理網(wǎng)格化模式的缺憾及改進對策

“網(wǎng)格化”治理并不意味著在日趨復(fù)雜的城市治理領(lǐng)域可以無條件地收到“一網(wǎng)就靈”的效果，還必須采取有效措施，克服一些主要缺欠。

一是降低網(wǎng)格運行成本并保持其持久性。城市治理滯后于快速發(fā)展的城市現(xiàn)代化已經(jīng)成為世界上大多數(shù)城市面臨的共性問題。特別是在我國，城市人口已排名世界第一，且有越來越多的農(nóng)村人口涌入城市，所有這些都使得城市的承載能力越來越脆弱，城市治理方面的問題不斷涌現(xiàn)。城市發(fā)展與城市治理的沖突，呼喚著一種適合我國國情的新型城市治理模式，正是在這一背景下網(wǎng)格化管理應(yīng)運而生。2004年10月，北京市東城區(qū)試點城市網(wǎng)格化治理新模式，突破性地將現(xiàn)代信息技術(shù)與政府城市治理結(jié)合起來，將精細治理理念注入其中，顯著地提高城市治理效率，同時使得城市治理過程中信息的實時傳遞方式發(fā)生根本性變化，進一步解決傳統(tǒng)城市治理中存在的信息不對稱問題，強化了對城市治理的監(jiān)督評價系統(tǒng)機能。但是網(wǎng)格化治理啟動于社會群體性事件和個人極端事件頻發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，因而它的提出及運行實際上依托于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和科層治理技術(shù)，是一種以權(quán)責(zé)明晰劃分和監(jiān)督考評為制度保障，將政府公共行政管理服務(wù)系統(tǒng)與基層社區(qū)組織結(jié)合起來的管控模式，帶有一定的應(yīng)急性，其運行也潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險。

二是正確處理好網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治的關(guān)系。黨的十八大報告提出在城市社區(qū)治理中，實行自我管理是群眾依法行使民主權(quán)利的重要方式。實踐證明，實現(xiàn)社會有效治理，最高境界應(yīng)是“自我管理”。筆者認為，扎實推進社區(qū)管理創(chuàng)新，當(dāng)前應(yīng)著力處理好社區(qū)“網(wǎng)格化治理”與“居民自治”的關(guān)系，實現(xiàn)組織架構(gòu)、工作內(nèi)容、隊伍建設(shè)和運行機制有效對接。當(dāng)然，在現(xiàn)階段社區(qū)自治尚不完備的情況下，網(wǎng)格化治理的推進可能導(dǎo)致行政力量的強化、社區(qū)自我治理的弱化，從而對社區(qū)自治的進程產(chǎn)生消極影響。但筆者認為完全意義上的社區(qū)“去行政化”實際上是不可能的，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，社區(qū)是作為“政府”和“居民”之間的聯(lián)結(jié)組織而存在的，以至于很難用簡單的話語完全揭示其中的奧秘。

三是盡量化解網(wǎng)格化的“全能”問題。網(wǎng)格化是一項長效的城市治理機制，而不是一項臨時性的整治活動。在當(dāng)前城市社區(qū)治理工作中，許多整治工作本應(yīng)納入長效治理，但上級時常以突擊性的、臨時性的集中整治代替長效治理，導(dǎo)致網(wǎng)格化治理難以建立長效機制。一個好的制度在于其執(zhí)行效果如何，而好的執(zhí)行效果則在于該機制的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。社區(qū)網(wǎng)格化治理工作大都是重復(fù)性的，若都是以突擊性的方式進行，所產(chǎn)生的治理成本將大大提高，對所開展的工作也將無法從機制上加以鞏固。但隨著網(wǎng)格化治理的推行，“網(wǎng)格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了，已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)相關(guān)的所有問題都可以通過網(wǎng)格化來解決，網(wǎng)格化范圍被大大泛化”。當(dāng)人們確信一切依賴網(wǎng)格、一切通過網(wǎng)格來解決之后，勢必形成嚴重的網(wǎng)格依賴癥，其社會“自我管理、自我服務(wù)”的能力必然弱化，其直接后果就是將社會治理簡單化。

在全面深化改革的新形勢下，城市社會治理正在發(fā)生一些重大而深刻的變化，具體表現(xiàn)在：城市治理的主體由單一的政府向多主體、多中心轉(zhuǎn)變，城市治理的手段由平面向網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變，城市治理的目的由工具理性向價值理性轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)以理性客觀的態(tài)度來看待城市管理的網(wǎng)格化模式，處理好“網(wǎng)格管理”與“政府治理”、“網(wǎng)格管理”與“社區(qū)自治”之間的關(guān)系，尋找“城市政府治理”與“社區(qū)自治”之間有效的聯(lián)結(jié)點和平衡點，調(diào)適好城市管理者與市民間的利益距離，努力營造官民共治的城市社會治理新格局。

（責(zé)任編輯：趙靜）