一、我國新能源示范城市政策發(fā)展歷程

我國關(guān)于新能源的示范政策根據(jù)2007年國家發(fā)改委發(fā)布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，于2009年首先在縣級(jí)城市層面啟動(dòng)。綠色能源縣是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要確定的新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)工程[1]。2009年12月，國家能源局要求各省發(fā)展改革委和能源局組織申報(bào)第一批國家綠色能源示范縣稱號(hào)并評(píng)選出108個(gè)國家綠色能源示范縣[2]。以浙江省為例，龍游、景寧、溫嶺三縣獲評(píng)開展示范，平均獲得國家2000萬元以上的項(xiàng)目建設(shè)資金補(bǔ)助[3]。

2012年7月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（發(fā)改能源〔2012〕1207號(hào)），提出 “十二五”期間，要建設(shè)100個(gè)新能源示范城市和200個(gè)綠色能源示范縣。通過近兩年的頂層政策設(shè)計(jì)，基本完成了新能源示范城市從目標(biāo)、技術(shù)、政策和示范的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，形成了頂層政策框架。

2013年3月國家能源局就進(jìn)一步做好城市申報(bào)工作提出了要求，并于2013年12月組織實(shí)施了新能源示范城市概念提升研究。2014年1月，國家能源局正式發(fā)布了首批81個(gè)示范城市和8個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（包括5個(gè)先行創(chuàng)建試點(diǎn)城市），入選的城市將在新能源示范項(xiàng)目和應(yīng)用方面為全國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的產(chǎn)能空間，為引導(dǎo)我國城市能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整起到示范帶頭作用。

二、新能源城市政策設(shè)計(jì)與示范聯(lián)動(dòng)

1.全國新能源示范城市工作具有引領(lǐng)作用

全國新能源在城市層面的工作由試點(diǎn)（5個(gè)）到示范（81個(gè)），形成了基本完善的頂層政策架構(gòu)和示范抓手。通過試點(diǎn)城市的新能源探索，為全面的示范工作提供了不同的借鑒模式。首批通過的81個(gè)城市，均具有良好的新能源開發(fā)利用基礎(chǔ)和地域代表性，通過在新能源領(lǐng)域的示范，具有引領(lǐng)全國城市能源結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改善的作用。

2.差異化新能源發(fā)展模式具有一定推廣價(jià)值

國家能源局于2013年12月召開全國新能源示范城市建設(shè)座談會(huì)。通過示范城市的匯報(bào)，一致認(rèn)為示范城市建設(shè)應(yīng)遵循：一是規(guī)劃引領(lǐng)，二是政府主導(dǎo)，三是項(xiàng)目支撐，四是多元發(fā)展，五是電網(wǎng)服務(wù)，六是金融支持，七是政策支持。國家能源局提出下一步要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善規(guī)劃，健全工作推進(jìn)機(jī)制，抓緊研究配套政策，加快項(xiàng)目實(shí)施。近期國家能源局將集中批復(fù)一批新能源示范城市建設(shè)規(guī)劃，2014年召開新能源示范城市建設(shè)現(xiàn)場會(huì)，推進(jìn)新能源示范城市建設(shè)，在促進(jìn)地方發(fā)展和改善環(huán)境上發(fā)揮作用。

3.新能源的用能理念在城市規(guī)劃建設(shè)中得到廣泛認(rèn)同和不同程度的采納

示范城市均遵循因地制宜和合理開發(fā)的理念，在新能源規(guī)劃中，能夠協(xié)調(diào)發(fā)展不同品種的新能源消費(fèi)，能夠按照國家關(guān)于新能源示范城市的創(chuàng)建要求開展示范工作。示范城市將新能源與建筑相結(jié)合、適時(shí)選用微電網(wǎng)技術(shù)、農(nóng)村地區(qū)生物質(zhì)燃料技術(shù)等，尤其是城區(qū)汽油替代燃料（如甲醇等）的示范性規(guī)劃，既有助于降低城區(qū)交通源污染的排放總量，緩解城市空氣灰霾，又能夠促進(jìn)新興交通能源產(chǎn)業(yè)的孵化和有效擴(kuò)散。

4.依靠示范創(chuàng)建有效推動(dòng)城市新能源科技的產(chǎn)業(yè)化、集群化發(fā)展

新能源示范城市注重在產(chǎn)業(yè)層面推進(jìn)新能源的示范工作，如，吐魯番新區(qū)專門規(guī)劃光伏產(chǎn)業(yè)園；德州按照“中國太陽城”的戰(zhàn)略，實(shí)施全域新能源產(chǎn)業(yè)綜合體的打造；敦煌根據(jù)自身獨(dú)特的新能源優(yōu)勢，提出高強(qiáng)度開發(fā)與利用的產(chǎn)業(yè)思路；蕪湖以高新區(qū)為產(chǎn)業(yè)引擎，在孵化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，面向市域強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)；湘潭作為老工業(yè)基地，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和有產(chǎn)業(yè)條件的縣實(shí)施新能源汽車、分布式能源和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

三、“十三五”時(shí)期深化新能源示范的思考

1.新能源示范城市空間格局與質(zhì)量亟需加速構(gòu)建和夯實(shí)，推動(dòng)示范深化

根據(jù)國家能源局的統(tǒng)計(jì)，首批國家級(jí)新能源示范城市總數(shù)達(dá)到81個(gè)，“十二五”制定的目標(biāo)將穩(wěn)步得到實(shí)現(xiàn)。中國城市科學(xué)研究會(huì)2014年4月對我國約31省（市、區(qū)）地級(jí)以上城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新城新區(qū)建設(shè)總量超過900個(gè)。因此，加快引導(dǎo)我國城市規(guī)劃遵循低碳的原則十分必要。

2.示范激勵(lì)政策體系應(yīng)強(qiáng)化與國家省市主體政策配套或關(guān)聯(lián)政策的協(xié)同

從省級(jí)層面的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省級(jí)發(fā)展和改革與能源部門主要以貫徹上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門政策要求的形式，轉(zhuǎn)發(fā)或?qū)嵤┥陥?bào)工作。極少有省、直轄市提出本地區(qū)的新能源示范城市的發(fā)展規(guī)劃或行動(dòng)方案，地方創(chuàng)建目標(biāo)不夠明確。與此同時(shí)，在落實(shí)國家制定的指標(biāo)體系的同時(shí)，省級(jí)部門應(yīng)當(dāng)研究編制適合本地區(qū)的示范城市指標(biāo)體系，引導(dǎo)所管轄地區(qū)城市因地制宜規(guī)劃應(yīng)用新能源和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)體系的研究工作。這不僅有助于規(guī)范地方城市的新能源發(fā)展，并有助于通過自下而上，全面形成成熟、有效的新能源示范城市的規(guī)劃建設(shè)模式、發(fā)展規(guī)劃類型和全面系統(tǒng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

落地的和可執(zhí)行的獎(jiǎng)勵(lì)政策相對有限，缺乏有效的政策指引勢必影響城區(qū)創(chuàng)建。國家雖然在頂層設(shè)計(jì)上已對創(chuàng)建新能源示范城市提出了明確的要求，但是各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜，提出更高和更科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

3.總體評(píng)估創(chuàng)建成本并實(shí)施有效分解，明確投資配比和創(chuàng)新投融資機(jī)制

2010年首次批準(zhǔn)了25個(gè)可再生能源建筑示范城市（共90個(gè)城市申報(bào)）[4]，2012年共計(jì)21個(gè)城市獲得了可再生能源建筑應(yīng)用示范城市（共計(jì)6.78億元）[5]，每個(gè)城市平均獲得約3.2千萬元的資助。國家能源局對德州市建設(shè)國家新能源示范城市規(guī)劃（2011年-2015年）的批復(fù)，主要意見聚焦在項(xiàng)目資金的落實(shí)與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)性上。德州新能源示范城市的愿景，到2015年約需累積投入74.91億元[6]。該投入必須以市場為主，政府配套為輔。將對太陽能、地?zé)岷屠贌认嚓P(guān)技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造等給予適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)所得稅優(yōu)惠。

4.能源行業(yè)各級(jí)主要職能部門之間有效協(xié)調(diào)與工作的機(jī)制尚未形成

發(fā)展改革、能源、國家地方國資委（下屬能源企業(yè)）、建設(shè)、環(huán)境、工信、交通和財(cái)稅等部門應(yīng)圍繞城市的新能源規(guī)劃建設(shè)工作，建立部門間有效的協(xié)調(diào)與工作機(jī)制。新能源開發(fā)利用是一個(gè)跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)工程。規(guī)劃的執(zhí)行需要依靠國家各職能部門的配合、地方政府的施政決心和行動(dòng)。比如，在太陽能光伏建筑一體化問題上，就需要企業(yè)、能源主管部門和城建部門等多個(gè)部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，只有形成合力才能實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。《規(guī)劃》要寫入當(dāng)?shù)氐摹笆濉币?guī)劃、城市總體規(guī)劃之中。因此，新能源示范城市的發(fā)展，應(yīng)考慮由發(fā)展改革、能源、建設(shè)和能源企業(yè)為主體的領(lǐng)導(dǎo)小組及其他部門參與的部委級(jí)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。發(fā)展改革、能源和能源企業(yè)從行業(yè)應(yīng)用和示范工程予以管理；建設(shè)部門從項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施予以管理，協(xié)同推進(jìn)示范應(yīng)用。

5.新能源利用可能引發(fā)次生的生態(tài)環(huán)境問題亟需科學(xué)評(píng)估合理預(yù)防

新能源的開發(fā)過程和運(yùn)營過程均可能引起次生的生態(tài)環(huán)境問題，如中大型風(fēng)電場對土地資源的占用，運(yùn)營過程中磁場、噪聲對周邊飛禽和文化旅游資源的影響；焚燒等垃圾資源化利用對于區(qū)域空氣質(zhì)量和人居環(huán)境的影響；超大規(guī)模高強(qiáng)度集中化地源熱泵應(yīng)用對地質(zhì)環(huán)境和局地物候的影響；光伏發(fā)電組件制造過程中環(huán)境污染和高能耗的控制與減緩等。亟需從環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度監(jiān)管的有效性出發(fā)，實(shí)施科學(xué)全面的評(píng)價(jià)，嚴(yán)格杜絕對環(huán)境的高沖擊，統(tǒng)籌考慮能源消費(fèi)升級(jí)與人居環(huán)境提升的關(guān)系。

6.獲評(píng)示范城市的新能源規(guī)劃建設(shè)應(yīng)得到有效監(jiān)管和指導(dǎo)

強(qiáng)化對獲評(píng)城市的新能源規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)與監(jiān)督，是我國能源主管部門的重要責(zé)任，通過監(jiān)督保障規(guī)劃理念、行動(dòng)方向和建設(shè)質(zhì)量按照既定的要求穩(wěn)步推進(jìn)；通過指導(dǎo)和宣貫，可有效提升城市創(chuàng)建的能力并更好地積累推廣示范經(jīng)驗(yàn)，形成良好的示范創(chuàng)建機(jī)制，保障新能源工作在城市尺度的有效實(shí)施，為逐步提升城市能源利用水平提供有效路徑，促成示范城市能夠在地區(qū)和全國范圍內(nèi)形成示范效應(yīng)。

四、推進(jìn)我國新能源示范城市穩(wěn)健發(fā)展的政策建議

穩(wěn)步推進(jìn)申報(bào)遴選進(jìn)程，優(yōu)化完善示范空間發(fā)展格局，推動(dòng)能耗大省、新能源富省城市能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；研究制定與省級(jí)能源規(guī)劃相適應(yīng)的示范政策，明確與各級(jí)主體政策的協(xié)同銜接，出臺(tái)促進(jìn)市場參與的激勵(lì)政策；重大示范項(xiàng)目實(shí)施成本控制，與金融、財(cái)稅系統(tǒng)聯(lián)合研究適合不同城市的新能源投融資參與機(jī)制并出臺(tái)相關(guān)辦法；加快形成有效的部門間新能源協(xié)調(diào)工作聯(lián)席體制，率先在示范城市層面建立部門間協(xié)調(diào)工作機(jī)制與行政管理方法；建立并完善新能源開發(fā)利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法，研究并制定有效降低環(huán)境影響的技術(shù)政策，拒絕高環(huán)境沖擊項(xiàng)目；建立示范城市有效督導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)交流，強(qiáng)化對新城/新區(qū)的新能源示范引領(lǐng)，深化區(qū)域間新能源技術(shù)政策合作與推廣；建立并推廣高效的新能源應(yīng)用傳播體系，深化公眾對我國能源環(huán)境形勢的認(rèn)識(shí)，提高其主動(dòng)參與應(yīng)用的能力水平；城市和區(qū)域可再生能源多層次政策協(xié)同統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)新能源示范城市既定發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；加快淘汰城市落后能源生產(chǎn)和削減不合理能源消費(fèi)，為新能源利用深度置換出有效空間，并激勵(lì)市場參與強(qiáng)度[7]。

參考文獻(xiàn)：

[1]國家能源局.關(guān)于推薦綠色能源縣的通知（國能新能〔2009〕343號(hào)）.

[2]國家能源局、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于授予北京市延慶縣和江蘇省如東縣等108個(gè)縣（市）國家綠色能源示范縣稱號(hào)的通知，國能新能[2010]349號(hào).

[3]我省積極推進(jìn)國家綠色能源示范縣和新能源示范城市申報(bào)工作[N].浙江省發(fā)改委電力與新能源處 （2012-08-01） .

[4]首批可再生能源建筑全國示范城市名單公布[N].中國地源熱泵網(wǎng)（2010-07-21）.

[5]關(guān)于對2012年可再生能源建筑應(yīng)用相關(guān)示范名單進(jìn)行公示的通知，財(cái)建便函〔2012〕61號(hào).

[6]德州市人民政府.德州市建設(shè)國家新能源示范城市實(shí)施方案[R].2012-06-20.

[7]徐振強(qiáng)，楊光，王鳳.基于PM2.5防控理念的特大城市清潔空氣改善戰(zhàn)略研究[J]. 建設(shè)科技，201318：23-30.

（責(zé)任編輯：趙靜）