當(dāng)前我國(guó)城市總體規(guī)劃存在不少問(wèn)題，盡管我們?yōu)榇烁冻隽嗽S多努力，但效果并未能令人滿意，城市總體規(guī)劃依然被業(yè)外與業(yè)內(nèi)人士詬病。造成這種現(xiàn)狀一個(gè)非常重要的原因，是我們對(duì)城市總體規(guī)劃的改革長(zhǎng)期都只停留在方法論層面——應(yīng)用新理論、修改編制辦法、出臺(tái)新條例等——試圖通過(guò)方法論的規(guī)范與引導(dǎo)來(lái)改變城市總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃的方法論存在于理論、法律、規(guī)劃編制辦法等許多顯見(jiàn)的方面，其弊端和缺陷通過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)通常較容易被發(fā)現(xiàn)，因而也最先被修改。然而我們?cè)谡J(rèn)識(shí)論上對(duì)城市總體規(guī)劃有一個(gè)既有的認(rèn)知，這種認(rèn)知是一種內(nèi)在的穩(wěn)固的范式，它存在于人們的思維中，通常無(wú)意識(shí)它的存在，因而也不容易被發(fā)現(xiàn)。

正因如此，面對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市總體規(guī)劃的改革，更應(yīng)首先在認(rèn)識(shí)論層面客觀地認(rèn)知現(xiàn)狀。我國(guó)社會(huì)正處在全面轉(zhuǎn)型的階段，城市總體規(guī)劃的配套轉(zhuǎn)型誠(chéng)然是刻不容緩的，然而假如一味急進(jìn)地追求方法論的改進(jìn)，沒(méi)有首先在認(rèn)識(shí)論上認(rèn)清對(duì)象，則難以客觀地抽離地發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵問(wèn)題所在，很可能導(dǎo)致事倍功半乃至勞而無(wú)功。本文正是從認(rèn)識(shí)論角度解構(gòu)我國(guó)城市總體規(guī)劃的一次嘗試，探索這種思維范式是什么，希望通過(guò)客觀地認(rèn)清現(xiàn)狀為改革提供有用的啟示。

一、城市總體規(guī)劃邏輯系統(tǒng)重構(gòu)

筆者通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)多個(gè)城市多版的總體規(guī)劃成果的深入研究，全局性、系統(tǒng)性地抽象出關(guān)鍵的要素，厘清其相互關(guān)系，重構(gòu)出城市總體規(guī)劃的邏輯系統(tǒng)，見(jiàn)圖1。

在系統(tǒng)中處于絕對(duì)核心位置的是目標(biāo)，目標(biāo)是其他所有內(nèi)容組織的前提。這里的目標(biāo)并非狹義地指城市發(fā)展的目標(biāo)，而是指任何規(guī)劃內(nèi)容都有其指向的目標(biāo)，如希望實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)、指標(biāo)、圖景等都是目標(biāo)的具體表現(xiàn)。

為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，將從三個(gè)維度同時(shí)安排具體的內(nèi)容，分別是尺度分工、結(jié)構(gòu)等級(jí)和功能布局。目標(biāo)與具體的內(nèi)容間并非是單純的“決定”與“實(shí)現(xiàn)”的關(guān)系，某項(xiàng)具體的內(nèi)容在這不同維度上的現(xiàn)狀也影響著目標(biāo)的形成，目標(biāo)與內(nèi)容是互動(dòng)協(xié)調(diào)同時(shí)確定的。

尺度分工維度關(guān)注某項(xiàng)功能所影響的尺度范圍，以及不同功能在各種尺度范圍下的地域分工。如中心城區(qū)的片區(qū)之間存在分工；中心城區(qū)與新城、縣鎮(zhèn)等之間存在分工；中心城區(qū)與市域其他地區(qū)間存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；城市作為一個(gè)整體面向更大的區(qū)域則表現(xiàn)為城市性質(zhì)與城市職能。

結(jié)構(gòu)等級(jí)維度關(guān)注某項(xiàng)功能的空間落點(diǎn)在其自身的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中所處的級(jí)別。結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一種要素整合，目的是為了追求更高的效率。依據(jù)其等級(jí)關(guān)系及效率關(guān)聯(lián)還可能聯(lián)結(jié)成軸、帶、片等空間概念。

功能布局維度關(guān)注某項(xiàng)功能的具體內(nèi)涵，反映在規(guī)劃上就是空間利用。空間利用首先受一定的底線原則所限制，這些底線原則包括從人口預(yù)測(cè)推算的用地規(guī)模、用地適建程度的空間管制或根據(jù)環(huán)境容量限定的發(fā)展規(guī)模等等。要實(shí)現(xiàn)空間利用的目標(biāo)需要一定的支撐并同時(shí)受到一定的制約，包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、交通建設(shè)、歷史文化、用地功能、風(fēng)貌特色、市政設(shè)施、園林綠化、舊城更新、公共防災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保障等。這些方面與空間利用的關(guān)系既非決定也非被決定，而是在互相協(xié)調(diào)中最終取得整體的一致性，綜合構(gòu)成了空間利用的結(jié)果。這些方面依據(jù)其起作用的形式可賦予支撐或制約的屬性，但并沒(méi)有哪方面內(nèi)容是具有絕對(duì)單一屬性的，任一方面內(nèi)容必然同時(shí)具有一定的支撐與制約作用；制約的方面假如善加引導(dǎo)亦可能成為支撐。但總體上說(shuō)，支撐屬性越強(qiáng)的方面在規(guī)劃中越受關(guān)注。其中，主要體現(xiàn)著支撐的屬性并在整個(gè)邏輯系統(tǒng)中起著最關(guān)鍵作用的是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、交通建設(shè)三個(gè)方面。

物理學(xué)上，兩個(gè)相鄰的物體假如在其內(nèi)容或狀態(tài)上存在差別，將產(chǎn)生“流”，即要素在物體間以趨向平衡的趨勢(shì)不斷轉(zhuǎn)移。城市與城市、地區(qū)與地區(qū)間之所以存在分工與聯(lián)系，亦是因其互相間存在某種差別，通過(guò)“流”進(jìn)行要素轉(zhuǎn)移從而達(dá)到互補(bǔ)平衡。這種差別是什么？從社會(huì)的發(fā)展過(guò)程可知最主要就是相同的產(chǎn)品在勞動(dòng)生產(chǎn)率上的差別，通過(guò)生產(chǎn)各自的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品以發(fā)揮最大效率，并通過(guò)產(chǎn)品交換以實(shí)現(xiàn)效率的互補(bǔ)。這種差別在今天即表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上的差別。地區(qū)間存在差別的可能有很多方面，但必然首先是這種生產(chǎn)效率上的差別才產(chǎn)生最原始的聯(lián)系的需要，繼而也定義了各自的主要價(jià)值。時(shí)至今日在城市性質(zhì)的確定中，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上的職能往往仍具有最突出的地位。

結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生是為了追求更高的效率，通過(guò)使關(guān)聯(lián)緊密的要素相互聚集，從而達(dá)到更高的效率。在要素聚與散的過(guò)程中便形成了結(jié)構(gòu)等級(jí)，反映在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上是各級(jí)的生產(chǎn)中心與節(jié)點(diǎn)。公共服務(wù)直接或間接支撐著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是對(duì)外的公共服務(wù)，作為一種要素必然要與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上的結(jié)構(gòu)等級(jí)相匹配以發(fā)揮最大效率。因此對(duì)外的公共服務(wù)職能往往也是城市或地區(qū)職能的一個(gè)重要方面。

與這種聯(lián)系對(duì)應(yīng)的“流”是到底什么？不外乎貨物流、人流、信息流和資金流。交通是實(shí)現(xiàn)貨物流（指實(shí)體的產(chǎn)品）和人流的唯一手段，也是實(shí)現(xiàn)信息流和資金流的必不可少的手段?？梢?jiàn)，大部分的“流”都要通過(guò)交通來(lái)實(shí)現(xiàn)，交通也成為城市或地區(qū)職能一個(gè)不可或缺的方面。尤其在結(jié)構(gòu)等級(jí)中處于關(guān)鍵地位的城市或地區(qū)，“流”的運(yùn)轉(zhuǎn)也就越加頻繁，更需要強(qiáng)大的交通作支撐?？梢?jiàn)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)中，越是處于中心地位的城市，必然也越強(qiáng)調(diào)其在交通上的區(qū)域樞紐地位。

除經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、交通建設(shè)以外的其他功能方面，雖然亦存在尺度分工和結(jié)構(gòu)等級(jí)，但都不能對(duì)城市的發(fā)展起到如此決定性的作用，因此這三方面也成為城市總體規(guī)劃的邏輯系統(tǒng)中最關(guān)鍵的要素。

之所以把尺度分工、結(jié)構(gòu)等級(jí)、功能布局這三個(gè)方面稱(chēng)謂“維度”，是因?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃中的幾乎所有內(nèi)容都是同時(shí)在這三個(gè)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和闡述的——即城市或地區(qū)的發(fā)展需要某項(xiàng)功能，這種功能具體包含哪些內(nèi)涵，它影響多大的尺度范圍，它的空間落點(diǎn)對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)等級(jí)是否與其服務(wù)的尺度范圍匹配。不管最終的成果內(nèi)容如何組織，實(shí)際上都只是在這三個(gè)維度的邏輯系統(tǒng)基礎(chǔ)上的重構(gòu)。

規(guī)劃實(shí)施包括近期建設(shè)、開(kāi)發(fā)時(shí)序、實(shí)施措施等，它理應(yīng)也是一個(gè)完整的維度，應(yīng)當(dāng)也是同時(shí)被考慮的。所謂同時(shí)被考慮，是說(shuō)規(guī)劃實(shí)施與其他三個(gè)維度一樣不僅是目標(biāo)的具現(xiàn)，也應(yīng)影響目標(biāo)的形成。然而現(xiàn)實(shí)中規(guī)劃實(shí)施通常只是規(guī)劃目標(biāo)圖景描述之后的一個(gè)操作指引，并非是同時(shí)被考慮的。

二、對(duì)一些現(xiàn)狀問(wèn)題的范式探源

國(guó)內(nèi)已有非常多對(duì)城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀的研究，所總結(jié)的“問(wèn)題”也包羅萬(wàn)象，包括終極藍(lán)圖式規(guī)劃，對(duì)過(guò)程與實(shí)施考慮不足；以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的，忽視生態(tài)環(huán)境和社會(huì)效益，且與用地布局脫節(jié)；以城市為核心，缺乏對(duì)農(nóng)村及城市周邊地區(qū)建設(shè)的必要關(guān)注；內(nèi)容龐雜，面面俱到，導(dǎo)致重點(diǎn)不顯，深度不足；規(guī)劃戰(zhàn)略性不足；模式僵硬，規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一；近期建設(shè)規(guī)劃編制不足等等。具體要點(diǎn)繁多，難以盡數(shù)列舉。但這些總結(jié)的問(wèn)題如前文所述，大都停留在方法論層面的評(píng)判，鮮有觸及認(rèn)識(shí)論上的范式本源，即沒(méi)有認(rèn)清是認(rèn)識(shí)論上對(duì)城市總體規(guī)劃有一套固有的難以扭轉(zhuǎn)的認(rèn)知，才在方法論上使這些“問(wèn)題”方法具有合法性，才導(dǎo)致其一直出現(xiàn)、反復(fù)出現(xiàn)。

關(guān)于這些問(wèn)題的范式本源，以上述重構(gòu)的邏輯系統(tǒng)為基礎(chǔ)，結(jié)合具體的案例內(nèi)容，在認(rèn)識(shí)論層面主要可歸為五點(diǎn)范式。

1.城市總體規(guī)劃是藍(lán)圖規(guī)劃。藍(lán)圖式規(guī)劃表現(xiàn)為靜態(tài)目標(biāo)，對(duì)實(shí)施及過(guò)程沒(méi)有足夠重視；哪怕有，大都體現(xiàn)為按時(shí)間截面式的圖景描繪，而非真正的關(guān)注實(shí)施。從邏輯系統(tǒng)中可看出，規(guī)劃實(shí)施維度的不完善與非同時(shí)性必然導(dǎo)致規(guī)劃的成果只是圖景的描繪。尺度分工、結(jié)構(gòu)等級(jí)、功能布局，不論隨時(shí)間劃分得多細(xì)，都只是描述一個(gè)截面式的狀態(tài)，只有規(guī)劃實(shí)施才是連接不同截面間的動(dòng)態(tài)過(guò)程。然而當(dāng)前城市總體規(guī)劃的編制思路，大都以現(xiàn)狀圖景為基礎(chǔ)，加入愿景，減去問(wèn)題，得到最終的發(fā)展圖景；再由最終圖景與現(xiàn)狀圖景的差別反推實(shí)施過(guò)程；規(guī)劃實(shí)施不是一個(gè)貫徹始終同時(shí)考慮的要素。如前文所述，目標(biāo)與不同的維度間是互相協(xié)調(diào)同時(shí)確定的，正是由于對(duì)規(guī)劃實(shí)施維度的考慮不足，才導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)缺乏實(shí)施的合理性，往往難以實(shí)現(xiàn)。

2.城市總體規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)。在邏輯系統(tǒng)的分析中已表明，經(jīng)濟(jì)上的關(guān)聯(lián)是地區(qū)之間首要的關(guān)系，其他關(guān)系或多或少都伴隨著經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而產(chǎn)生?？v觀眾多的城市總體規(guī)劃案例，城市空間的拓展與并撤，城市片區(qū)間的功能劃分，都首先基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，主要是不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型與配套服務(wù)在空間上的布局。誠(chéng)然，隨著城市的發(fā)展，社會(huì)、環(huán)境等其他方面也越來(lái)越受關(guān)注；然而不得不承認(rèn)，至今沒(méi)有哪個(gè)方面能取代經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為城市總體規(guī)劃的主導(dǎo)。這里不旨在評(píng)價(jià)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)是否合理，是否應(yīng)以其他方面取代之；然而這確實(shí)是一個(gè)認(rèn)知上的范式，且成為了不少“問(wèn)題”的根源。

3.城市總體規(guī)劃主要是中心城區(qū)的規(guī)劃。從邏輯系統(tǒng)可知，某種功能布局的尺度分工與結(jié)構(gòu)等級(jí)必須相匹配，即某種重要的功能，假如它服務(wù)較大的范圍，必須布局在相應(yīng)等級(jí)的中心上以保證具有較高效率。這種匹配性就導(dǎo)致了中心城區(qū)成為最受規(guī)劃關(guān)注的對(duì)象。中心城區(qū)在眾多不同的結(jié)構(gòu)中都處于核心位置，尺度分工的匹配必然要求許多市域?qū)用娴闹匾毮苣酥脸鞘凶鳛橐粋€(gè)整體對(duì)外的職能都要落在中心城區(qū)。這種高度關(guān)注反過(guò)來(lái)又促使了中心城區(qū)成為最能落實(shí)規(guī)劃意圖的地方，甚至可能吸引一些不相匹配的職能。雖然規(guī)劃的區(qū)域性正越來(lái)越受關(guān)注，然而上述范式在體制上、認(rèn)知上、操作上都具有千絲萬(wàn)縷、根深蒂固的關(guān)聯(lián)，非輕易能扭轉(zhuǎn)，至今未在城市總體規(guī)劃層面有根本突破亦是一個(gè)必須承認(rèn)的事實(shí)。

4.城市總體規(guī)劃是全局指引。且不論城市總體規(guī)劃是否應(yīng)該是一個(gè)全局指引，然而現(xiàn)實(shí)就是如此。邏輯系統(tǒng)的分析表面，城市總體規(guī)劃不僅包含我們一般能覺(jué)察的各種具體功能方面，還就不同的尺度分工范圍在不同的結(jié)構(gòu)等級(jí)分別做出安排，可謂涵蓋了城市物質(zhì)空間建設(shè)的所有方面。宏觀方面自不必多例；微觀方面，如市政工程規(guī)劃等，常細(xì)致到管網(wǎng)的布局與技術(shù)要求、站點(diǎn)的布局與容量等等。這是一個(gè)最易發(fā)現(xiàn)又一直未能突破的范式，是城市總體規(guī)劃內(nèi)容龐雜、戰(zhàn)略性不足等一系列“問(wèn)題”的認(rèn)知根源，亦是規(guī)劃編制周期較長(zhǎng)的重要原因。

5.城市總體規(guī)劃有一套固有的框架。上述邏輯系統(tǒng)從本質(zhì)上還原了城市總體規(guī)劃的根本框架。雖然從具體案例看內(nèi)容的陳述組織形式可能各有不同，但從更深層次看仍是邏輯系統(tǒng)所述的范疇；假如放眼更長(zhǎng)的時(shí)間看更是始終在邏輯系統(tǒng)的框架內(nèi)。并非說(shuō)不同的總規(guī)方案之間沒(méi)有區(qū)別，而是其思考問(wèn)題與闡述內(nèi)容的方式本質(zhì)上都沒(méi)有跳脫本文所總結(jié)的邏輯系統(tǒng)的框架。尤其2000年以后各地筍顯的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃就是對(duì)這種范式存在的一個(gè)佐證。正是由于這種框架的禁錮，才使得一些必須解決的重大問(wèn)題難以有效地進(jìn)行探討，因而才出現(xiàn)了戰(zhàn)略規(guī)劃這種跳脫原有框架思路的規(guī)劃形式；但最終回到城市總體規(guī)劃上，依然沒(méi)有走出這種框架范疇。這也是當(dāng)前城市總體規(guī)劃模式僵硬、編制標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一等“問(wèn)題”的一個(gè)重要認(rèn)知根源。

三、結(jié)語(yǔ)

本文旨在從認(rèn)識(shí)論層面客觀認(rèn)知當(dāng)前我國(guó)城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀是什么，還原構(gòu)建了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市總體規(guī)劃的邏輯系統(tǒng)，以此指出與目前研究所總結(jié)的現(xiàn)狀問(wèn)題相關(guān)的五點(diǎn)認(rèn)識(shí)論上的范式根源。筆者能力所限，本文只能試圖客觀還原對(duì)我國(guó)城市總體規(guī)劃的認(rèn)知，尋找現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的根源，未能涉及對(duì)這種客觀事實(shí)的評(píng)價(jià)與原因的探索。但作為一種基礎(chǔ)認(rèn)知構(gòu)建，希望以此為后續(xù)研究提供有用的基礎(chǔ)，共同促進(jìn)我國(guó)城市總體規(guī)劃的改革。

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（責(zé)任編輯：趙靜）