“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?！边@是2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議的精髓之一，這幅美好的畫面為我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。城鎮(zhèn)化要遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)。城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量[1]。

一、城鎮(zhèn)化內(nèi)涵認識的轉(zhuǎn)變

城市化是指從鄉(xiāng)村到城市不斷轉(zhuǎn)化的漸進的歷史過程，城鎮(zhèn)化是中國特色的詞匯，是對城市化的發(fā)展。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化概念是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?。?jù)中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書》，2011年中國城鎮(zhèn)人口達到了6.91億，人口城鎮(zhèn)化率達到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首超農(nóng)村常住人口[2]。2012年城鎮(zhèn)化水平達到了52.57%。城市化水平在30%以下是緩慢增長階段，在30%到70%之間是快速發(fā)展過程，我國已到了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。隨著城鎮(zhèn)化的深入，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口數(shù)量不是衡量城鎮(zhèn)化的唯一指標(biāo)，單純追求人口的數(shù)量會使城鎮(zhèn)化走向極端。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一道是現(xiàn)代化的兩大引擎。人是城鎮(zhèn)化的核心，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)建設(shè)，要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

因此，我們追求的城鎮(zhèn)化應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面提升城鎮(zhèn)的文化和公共服務(wù)品質(zhì)，在有序管理中實現(xiàn)人和社會及環(huán)境的友好變遷。

二、城鎮(zhèn)化進程中“人”的突出問題

（一）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題

美國發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家劉易斯認為，剩余勞動力是指“邊際生產(chǎn)率很小，甚至為零或負數(shù)的勞動力?！笔紫?，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本矛盾是人多地少。由于我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大、比重高，人口增長速度遠遠超過農(nóng)業(yè)發(fā)展對勞動力需求的增長，我國農(nóng)村剩余勞動力平均每年以近千萬人的速度增加，所以農(nóng)村剩余勞動力的比率也隨之增長。當(dāng)前，我國可耕地面積卻在逐年減少，調(diào)查顯示，2009年全國耕地面積為13538.46萬公頃，2012年則變?yōu)?3515.85萬公頃，而2013年全國凈減少耕地面積8.02萬公頃（120.3萬畝）。與此同時，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的不斷提高也進一步催化了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的增加。

其次，城鎮(zhèn)化進程的加快也造成了城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)村剩余勞動生產(chǎn)力兩者之間突出的矛盾。城鎮(zhèn)化造成大量農(nóng)民失去土地而無法繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此閑置的農(nóng)村剩余勞動力為了自身生存不得不向城市轉(zhuǎn)移尋找新的生存方式。再次，城鎮(zhèn)人口收入高從而帶動消費水平高、收入機會多，對農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)生巨大吸引力。另外，城鄉(xiāng)教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障等方面的差距，也對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移有著巨大誘惑和吸引。這其中也產(chǎn)生了勞動力轉(zhuǎn)移的盲目性與無序性。

（二）城市務(wù)工人員社會保障欠缺

城鎮(zhèn)化既要吸聚人口，又要留住人口，而這需要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策配套以及深層次的社會認同。從1978年到2012年，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.1億，但是這其中有一大部分人是被“城鎮(zhèn)化”的。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動力被稱作“進城務(wù)工人員”，是指戶口仍在農(nóng)村但已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要在城鎮(zhèn)各類所有制企業(yè)打工的勞動者群體。進城務(wù)工人員是城市建設(shè)的主力軍，但在城市中處于邊緣地帶。他們沒有享受城市福利的權(quán)利，這是不徹底的城市化，其原因主要是：從職業(yè)上看，進城務(wù)工人員已不再是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，而是在城市從事第二三產(chǎn)業(yè)的工人；從身份上看，他們的戶口仍留在農(nóng)村；從人際交往關(guān)系上看，他們不被城市居民所認同。由此可見，進城務(wù)工人員首先是一個職業(yè)與身份不一致的群體，這種不一致，導(dǎo)致他們在工作以及工作以外的諸多方面遭受著不平等的待遇，得不到社會支持，尤其是連最基本的社會保障權(quán)益也無法獲得，享受不到各種失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障和公共服務(wù)，在住房、子女入學(xué)等方面也存在著一定的問題和困難。城鎮(zhèn)化是解決人的城鎮(zhèn)化，不是土地的城鎮(zhèn)化，不是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，不是樓房的城鎮(zhèn)化，真正的城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。如果說人口因產(chǎn)業(yè)聚集是一種外在的城鎮(zhèn)化，那么進城農(nóng)民內(nèi)心融入城市，則是內(nèi)在的城鎮(zhèn)化。

（三）農(nóng)村環(huán)境遭受破壞威脅民生

環(huán)境是衡量國民經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標(biāo)。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟的快速發(fā)展使政府產(chǎn)生了短期行為，重經(jīng)濟建設(shè)、輕環(huán)境和資源保護，致使農(nóng)村區(qū)域小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，環(huán)境衛(wèi)生管理滯后。首先表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)排放的各種有害氣體、廢水及工業(yè)垃圾等已成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、威脅人民健康、影響社會穩(wěn)定的重要因素。如，2012年5月福建省霞浦縣福寧大沙工業(yè)園區(qū)部分企業(yè)偷排工業(yè)廢水，污染了灘涂，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕耩B(yǎng)殖的跳魚、白對蝦死亡，嚴(yán)重影響了村民們的生產(chǎn)和生活。其次是隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，生活污水、垃圾產(chǎn)生量迅速增長，農(nóng)村環(huán)境承受的壓力越來越大，而且大量廢物不加處理任意排放，直接進入農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，使土地、水和生物資源遭受污染和破壞。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展滯后，難以挽留人才

多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，普遍存在資金不足、技術(shù)落后、人才缺乏的困難。此外，管理不夠規(guī)范、制度不甚健全等問題，從根本上阻礙著大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的正常發(fā)展。

進入20世紀(jì)90年代以后，由于社會背景和外部環(huán)境發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收大量農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的作用逐漸弱化，其主要原因有三點：一是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，市場競爭加劇，迫使企業(yè)采用新技術(shù)新設(shè)備參與競爭，因而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資本有機構(gòu)成不斷提高，資金趨密，導(dǎo)致勞動力需求減少。二是進入90年代以后，中低檔產(chǎn)品市場逐漸飽和，加上近年來亞洲金融危機對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出口造成不利影響，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)成本的提高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，導(dǎo)致精減人員現(xiàn)象頻發(fā)。三是沒有把加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與興建中小城鎮(zhèn)結(jié)合起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)未能帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)。

三、以人為本的城鎮(zhèn)化道路探索

（一）人的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化要解決的不僅僅是農(nóng)民進入城市，成為市民，而是打破以戶籍為藩籬的嚴(yán)格界限，廢除身份等級，使中國社會從一個傳統(tǒng)社會進入現(xiàn)代社會，這是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和核心所在。打破戶籍制度的堅冰，羅爾斯說：“作為公平的正義是社會制度的首要價值?！盵3]

政府有關(guān)部門應(yīng)適時研究如何分類保障進城務(wù)工人員權(quán)益問題，在可能的條件下，嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定，一視同仁地將進城務(wù)工人員納入社會保障體系。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，制定持有居住證農(nóng)民工同等享受居住地基本公共服務(wù)的具體辦法，把進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)人口參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相關(guān)政策和經(jīng)辦服務(wù)等一系列政策措施，創(chuàng)造條件讓愿意成為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民工朋友如愿以償。

1.完善就業(yè)、培訓(xùn)體制

政府要發(fā)展統(tǒng)一、開放、公平的勞動力就業(yè)市場，建立規(guī)范的用工制度。規(guī)范用人單位與進城務(wù)工人員的勞動關(guān)系，是保障進城務(wù)工人員社會保障權(quán)益的前提。要加大勞動監(jiān)察力度，定期開展專項檢查，努力規(guī)范勞動力市場和單位用工制度，盡快解決同工不同酬、同工不同享問題。做好勞動者的培訓(xùn)保障工作，健全培訓(xùn)體系。如以新生勞動力為主要對象的職前培訓(xùn)，以在業(yè)人員為主要對象的在職培訓(xùn)，針對城鎮(zhèn)下崗人員的再就業(yè)培訓(xùn)以及針對農(nóng)村勞動力的職業(yè)培訓(xùn)等。加強對職業(yè)技術(shù)和技能教育培訓(xùn)的激勵。如廣州中山市小欖鎮(zhèn)鼓勵外來務(wù)工人員求學(xué)深造，并給予獎勵和資助。就業(yè)和技能培訓(xùn)體制的完善，既是對城鎮(zhèn)務(wù)工人員生存發(fā)展的可持續(xù)，也是他們對務(wù)工城市感情的可持續(xù)。這樣才能真正實現(xiàn)社會的友好和諧。

2.健全轉(zhuǎn)移人口的社會保障

2014年1月1日起施行的《深圳市社會醫(yī)療保險辦法》將農(nóng)民工納入地方補充醫(yī)療保險，參保人的醫(yī)保待遇大幅度調(diào)高，率先實現(xiàn)了讓不同群體在同一政策制度下享受同樣的待遇。目前，廣州市實行企業(yè)深戶員工、異地務(wù)工人員、農(nóng)村城市化人員、靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險制度一體化，并實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)和新老轉(zhuǎn)移辦法的平穩(wěn)過渡。符合條件的非深戶參保人退休后一樣可以在深圳領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。照目前的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工參保人個人每個月只需比原來多繳費0.9元，總計也就4.9元，即可享受地方補充醫(yī)療保險待遇。同時，農(nóng)民工醫(yī)保門診統(tǒng)籌基金的最高支付限額由原來的最高800元提高至1000元，大病門診的報銷比例由原來的80%提高到最高90%。把異地務(wù)工人員納入城市社會保障這張“安全網(wǎng)”中，增加了他們對深圳的認同感和歸屬感。各地方政府可以此為借鑒，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的社會保障問題，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

（二）環(huán)境的可持續(xù)

二戰(zhàn)后，在政府和市場的雙重推動下，德國走出了一條可持續(xù)的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化之路，城鎮(zhèn)化率甚至接近90%。德國主要是通過土地整理，把一些傳統(tǒng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槎a(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的工商城鎮(zhèn)。在此過程中，并沒有增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，工商城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)業(yè)和森林用地性質(zhì)不變，大都市區(qū)域內(nèi)的郊區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化也是我國要探索的路徑。

1.嚴(yán)守耕地紅線

第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國人均耕地0.101公頃，較1996年第一次調(diào)查時的人均耕地0.106公頃有所下降，不到世界人均水平的一半?？傮w看，我國目前人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，保護耕地面臨的壓力會更大。2014年中央1號文件提出建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效機制，促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，要讓過度開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息。把耕地保護放在更加突出的位置，從觀念、機制、措施上嚴(yán)防死守耕地紅線，確?！爸袊说娘埻肴魏螘r候都要牢牢端在自己手上”。農(nóng)業(yè)是國家的命脈，城鎮(zhèn)化過程中要守住底線。農(nóng)民要改變生活，并不一定離開土地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一定要保留。

《中華人民共和國土地管理法》第74條規(guī)定，違反土地管理法律法規(guī)，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的行為，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為是破壞耕地行為。破壞耕地行為由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2.低碳環(huán)保的城鎮(zhèn)化

首先，加強環(huán)保意識。政府環(huán)境保護意識的強弱對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的環(huán)境影響有著直接的關(guān)系，要以長遠的眼光看城鎮(zhèn)化，重視城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃建設(shè)、政府職能的轉(zhuǎn)變，做到環(huán)境與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，政府要對城鎮(zhèn)化進行科學(xué)的規(guī)劃。社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，既要針對不同的城鎮(zhèn)進行合理的規(guī)劃指導(dǎo)，對土地資源配置進行合理的指導(dǎo)，體現(xiàn)出城鎮(zhèn)的功能合理化、土地利用的最大化、城鎮(zhèn)管理的方便化，又要有經(jīng)營城市的理念，強化規(guī)劃和經(jīng)營，能夠統(tǒng)籌兼顧，促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃中首先要把城鎮(zhèn)的各項基礎(chǔ)建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費和不利的環(huán)境影響，強化各項工作；其次，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化中實行功能分區(qū)，避免一些環(huán)境問題的產(chǎn)生；最后，要對農(nóng)村城鎮(zhèn)化中實行垃圾處理、污水、廢氣的處理等問題進行不斷的改善。

（三）發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

余光中的《鄉(xiāng)愁》很美，記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化也很美，然而對于那些真正離開家鄉(xiāng)的人來說，鄉(xiāng)愁不是美，而是心酸。城鎮(zhèn)化的另外一種方式應(yīng)是就地完成。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要承擔(dān)起吸納勞動力的責(zé)任。

20世紀(jì)80年代至90年代前半期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、發(fā)展迅速，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力下降，并不意味著已無發(fā)展空間，而是應(yīng)創(chuàng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的社會經(jīng)濟條件，調(diào)整其發(fā)展方向：一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工工業(yè)。農(nóng)村具有豐富的農(nóng)產(chǎn)品原料資源，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的天然優(yōu)勢。應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、儲藏、保鮮、運銷業(yè)，逐步形成種養(yǎng)加工、產(chǎn)供銷一條龍，農(nóng)工商、貿(mào)工農(nóng)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈條，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新一輪的增長，促進吸納大量的農(nóng)村勞動力。二是要大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，必須把交通、通訊、保險、金融、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等行業(yè)作為重點，積極發(fā)展，拓寬農(nóng)村勞動力的就業(yè)渠道。三是明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于形成多元化投資主體，促進生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺資金、缺人才、缺技術(shù)的“三缺”矛盾，從而完善利益機制和風(fēng)險機制，提高企業(yè)參與市場競爭的能力，使企業(yè)成為真正的市場競爭主體，從而為農(nóng)村剩余勞動力的安置創(chuàng)造良好條件。

（四）建立和完善相關(guān)立法

英國是城鎮(zhèn)化最早也是城鎮(zhèn)化程度最高的國家之一，隨著城市人口規(guī)模迅速擴張，市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進程遇到了瓶頸，城市管理和規(guī)劃成為迫切需要。20世紀(jì)初，英國首先頒布了 《住宅與規(guī)劃法》等法律法規(guī)，政府通過法律、政策和各種規(guī)劃體系對城鎮(zhèn)化進行引導(dǎo)，在發(fā)揮市場主導(dǎo)作用的同時進行必要的調(diào)控，英國城鎮(zhèn)化程度和城鎮(zhèn)化質(zhì)量都走在了世界前列[4]。

我國要完善《環(huán)境保護法》，淡化污染防治色彩，增加可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨，增加有關(guān)生態(tài)保育與資源保護的原則性規(guī)定，明確環(huán)境保護主體的權(quán)利義務(wù)和環(huán)境保護基本政策；明確農(nóng)業(yè)資源權(quán)屬，促進資源的綜合利用與集約型經(jīng)營；在環(huán)境保護基本法中增加綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境管理法律，規(guī)定環(huán)境資源管理體制，明確環(huán)境管理機構(gòu)的權(quán)責(zé)，克服農(nóng)村環(huán)境立法、執(zhí)法、守法中的薄弱因素，推進生態(tài)城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體化環(huán)境管理進程。

總之，城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，推進城鎮(zhèn)化要“順勢而為、水到渠成”，在尊重人、尊重自然、尊重市場的基礎(chǔ)上，進行合理規(guī)劃，實現(xiàn)中國社會從農(nóng)業(yè)文明到城市文明的轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：趙靜）