一、引言

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)的城市公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革不斷深化。一方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入放開(kāi)、社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)、多元產(chǎn)權(quán)主體出現(xiàn)、產(chǎn)品和服務(wù)供給增加、價(jià)格機(jī)制正在形成，特許經(jīng)營(yíng)等運(yùn)營(yíng)模式被廣泛使用，行業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)分拆和股權(quán)多元化，政府監(jiān)管逐步改善。另一方面，城市公用事業(yè)市場(chǎng)化以后出現(xiàn)價(jià)格上漲很快，服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有保障，普遍服務(wù)水平下降，特許經(jīng)營(yíng)中履約程度低等問(wèn)題。

進(jìn)一步講，目前城市公用事業(yè)中國(guó)有企業(yè)改革存在的主要問(wèn)題有：一是國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍停留在管企業(yè)為主上，亟需向管資本為主的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變；二是實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的條件下，國(guó)有企業(yè)與非公有制企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)上機(jī)會(huì)不平等，特許經(jīng)營(yíng)的合約管理有待加強(qiáng)；三是政府監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)、監(jiān)管程序等方面有待完善；四是城市公用事業(yè)中的價(jià)格改革未能在區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共資源市場(chǎng)化配置，又導(dǎo)致公共財(cái)政不堪重負(fù)。

從實(shí)踐上看，我國(guó)的城市公用事業(yè)在市場(chǎng)化改革以前，以國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的區(qū)域壟斷經(jīng)營(yíng)，企業(yè)的目標(biāo)以社會(huì)公平和社會(huì)效益為主；市場(chǎng)化改革以后，多種所有制企業(yè)進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域，企業(yè)的目標(biāo)則轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公平與經(jīng)濟(jì)效益并重。因此，圍繞著市場(chǎng)化改革，提出了三個(gè)值得深入思考的問(wèn)題：

第一，城市公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革是廠網(wǎng)分離，還是區(qū)域廠網(wǎng)一體？

第二，城市公用事業(yè)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具體形式是什么？

第三，城市公用事業(yè)進(jìn)一步深化改革中如何加強(qiáng)政府監(jiān)管？

黨的十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的決定，結(jié)合《決定》精神歸結(jié)起來(lái)看，在推進(jìn)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，需要正確處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與自然壟斷、所有制改革與運(yùn)營(yíng)模式、深化改革與完善政府監(jiān)管等三大關(guān)系，從而促進(jìn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)全面小康和諧社會(huì)的目標(biāo)。以上三個(gè)問(wèn)題和三個(gè)關(guān)系，不但關(guān)系到城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的成敗以及能否滿足城市居民日益增長(zhǎng)的利益訴求，而且關(guān)系到未來(lái)十多年（到2030年）我國(guó)城市化加速推進(jìn)對(duì)城市公用事業(yè)發(fā)展要求的實(shí)現(xiàn)。下面，就以北京排水集團(tuán)的案例來(lái)思考和分析上述問(wèn)題。

二、北京排水集團(tuán)的案例

2013年北京市政府出臺(tái)《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)方案（2013-2015）》（下稱《行動(dòng)方案》）。根據(jù)規(guī)劃，北京市主城區(qū)主要的污水處理建設(shè)項(xiàng)目，包括新建日處理規(guī)模150萬(wàn)噸的再生水設(shè)施、6128噸的污泥無(wú)害化處置設(shè)施，升級(jí)改造現(xiàn)有污水處理廠、75座雨水泵站，建設(shè)和改造355公里排水管網(wǎng)、110公里再生水管線等?！缎袆?dòng)方案》規(guī)定，在北京中心城區(qū)的污水處理市場(chǎng)中，政府將完善服務(wù)價(jià)格、按照購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式，保障排水、再生水利用設(shè)施的運(yùn)營(yíng)成本及企業(yè)合理收益。

為此，北京市水務(wù)局代表市政府與北京排水集團(tuán)簽訂了30年期的《特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)框架協(xié)議》，協(xié)議中明確，特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)價(jià)格按照成本加合理收益的原則確定，其中成本包括人工費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、材料費(fèi)、維修費(fèi)、折舊及攤銷(xiāo)、制造費(fèi)用、銷(xiāo)售費(fèi)用、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、流轉(zhuǎn)稅費(fèi)，是覆蓋完全成本的概念；新建設(shè)施合理收益，按照內(nèi)部收益率8%原則確定；同時(shí)明確調(diào)價(jià)公式，服務(wù)價(jià)格每3年調(diào)整一次。這種情況下，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有者可以通過(guò)技術(shù)改進(jìn)、管理提升和降低成本，來(lái)提高生產(chǎn)效率和企業(yè)收益水平。

按照《行動(dòng)方案》，到2015年底，北京市主城區(qū)新增污水處理產(chǎn)能150萬(wàn)噸左右，這相當(dāng)于過(guò)去22年總產(chǎn)能規(guī)模的56%。加上再生水設(shè)施建設(shè)資金，北排集團(tuán)預(yù)計(jì)，包括拆遷、工程在內(nèi)的總投資額在400億元左右。

北京市政府雖然將北京市中心區(qū)域的區(qū)域性特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予北排集團(tuán)。但是，落實(shí)方案的資金問(wèn)題卻未解決。由于體制原因，北排集團(tuán)是典型的市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)，有濃重的事業(yè)單位色彩。此前北京市財(cái)政局是按照財(cái)政撥付程序，預(yù)算經(jīng)審核后撥款，集團(tuán)的收支基本持平，用自有資金新增投資可能性較低，若無(wú)自有資金，則難以通過(guò)銀行貸款實(shí)現(xiàn)融資需求。

2014年9月18日，北排集團(tuán)與國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司所屬國(guó)投創(chuàng)新公司旗下管理基金發(fā)起設(shè)立合資公司--北京北排水環(huán)境發(fā)展有限公司（下稱北排水環(huán)境），注冊(cè)資本金100億元，北排集團(tuán)以資產(chǎn)形式出資70億元、擁有該公司70%的股份，國(guó)投創(chuàng)新公司以現(xiàn)金形式出資30億元、擁有該公司30%的股份。該合資公司作為承接北排集團(tuán)在污水處理、再生水生產(chǎn)、污泥處置方面的經(jīng)營(yíng)主體和北排集團(tuán)主營(yíng)業(yè)務(wù)未來(lái)改制上市的主體，將為北京排水和再生水服務(wù)保障全力提供高品質(zhì)服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上將核心能力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)向國(guó)內(nèi)外水務(wù)市場(chǎng)輻射，不斷開(kāi)拓市場(chǎng)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)。合資公司未來(lái)的運(yùn)營(yíng)管理，必須嚴(yán)格遵循證監(jiān)會(huì)“五獨(dú)立”原則，將關(guān)聯(lián)交易限制在一定范圍之內(nèi)。北排水環(huán)境將出資30億元，與中國(guó)工商銀行和上海浦東發(fā)展銀行共同發(fā)起規(guī)模為100億元的北京國(guó)投北排水環(huán)境基金，并邀請(qǐng)全國(guó)社?；饏⑴c其中，為北排水環(huán)境未來(lái)新建和收購(gòu)污水處理廠提供資本金。

組建合資公司、成立水環(huán)境基金后，北排集團(tuán)將可搭建集團(tuán)、合資公司、水環(huán)境基金三級(jí)融資平臺(tái)，按照污水處理廠資本金30%計(jì)算，可以滿足《行動(dòng)方案》中的項(xiàng)目資金需求。在資金充裕的基礎(chǔ)上，結(jié)合技術(shù)與運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，北排集團(tuán)不僅可確保完成北京市《行動(dòng)方案》中規(guī)定的融資任務(wù)，而且可以進(jìn)一步向外阜擴(kuò)展，在國(guó)內(nèi)水務(wù)市場(chǎng)做大做強(qiáng)，成為國(guó)內(nèi)最大的環(huán)保企業(yè)之一。

三、分析與思考

（一）城市公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革是廠網(wǎng)分離，還是區(qū)域廠網(wǎng)一體？

城市公用事業(yè)具有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和特征：第一，在單一產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)中具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，是指隨著產(chǎn)量的增加生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模收益遞增狀態(tài)，一家企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，比幾家較小規(guī)模的企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)更能有效利用資源。第二，在多產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)中具有成本弱增性和范圍經(jīng)濟(jì)，是指一家企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的總成本小于多家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品之和。第三，在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益明顯的產(chǎn)業(yè)中具有高投入成本和低邊際成本，是指初始投資越高，對(duì)產(chǎn)量和規(guī)模的要求越大；邊際成本越低，企業(yè)的盈利空間也越大，如電信產(chǎn)業(yè)。第四，在網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)中，由于具有較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特性，其自然壟斷性質(zhì)就較強(qiáng)。而在非網(wǎng)絡(luò)傳輸環(huán)節(jié)，具有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，但一般不具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特性，其自然壟斷性質(zhì)就較弱。

基于這種性質(zhì)和特征，自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)的城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，一般是區(qū)分具體產(chǎn)業(yè)中的壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)行廠網(wǎng)分離的改革。也就是說(shuō)，在保留各種管網(wǎng)、軌道等壟斷業(yè)務(wù)壟斷的條件下，把自來(lái)水廠、污水處理廠、軌道交通運(yùn)輸?shù)雀?jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)放開(kāi)，實(shí)行企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。因此，改革前10-20年期間的特許經(jīng)營(yíng)都是以項(xiàng)目為主體的，鮮有以區(qū)域廠網(wǎng)一體的特許經(jīng)營(yíng)。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)）中提出：“要推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資效益。推進(jìn)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)污水收集和處理、垃圾處理項(xiàng)目按行業(yè)“打包”投資和運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)實(shí)行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運(yùn)營(yíng)?！蹦敲矗覀儜?yīng)該怎樣理解北排集團(tuán)的案例呢？

首先，我們將自然壟斷產(chǎn)業(yè)分為跨區(qū)域即全國(guó)性和區(qū)域性兩種，前者包括航空、鐵路、電力、電信和郵政等產(chǎn)業(yè)；后者包括城市供水、供氣、供熱、排水（污水處理）、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理、城市軌道交通等產(chǎn)業(yè)。也就是說(shuō)，城市公用事業(yè)是指具有區(qū)域性特征的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

其次，進(jìn)一步思考全國(guó)性和區(qū)域性自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，前者的物理網(wǎng)絡(luò)性更強(qiáng)，業(yè)務(wù)的需求量在成本弱增的范圍之內(nèi)，就可以實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)；而后者雖然也存在物理網(wǎng)絡(luò)性，但其廠網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)（在供熱、排水產(chǎn)業(yè)中尤為突出），具有自然壟斷的屬性，有區(qū)域廠網(wǎng)合一的要求。

因此，通過(guò)北排集團(tuán)的案例可以得出以下判斷：全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷產(chǎn)業(yè)的深化改革，應(yīng)按照《決定》的精神，實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)；區(qū)域型自然壟斷產(chǎn)業(yè)——城市公用事業(yè)，應(yīng)在《決定》精神的基礎(chǔ)上，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域自然壟斷屬性，來(lái)探索區(qū)域廠網(wǎng)一體的經(jīng)營(yíng)模式。

（二）城市公用事業(yè)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具體形式是什么？

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，……允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股。

混合所有制經(jīng)濟(jì)是指財(cái)產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟(jì)形式。從宏觀層次來(lái)講，混合所有制經(jīng)濟(jì)是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所有制結(jié)構(gòu)的非單一性，即在所有制結(jié)構(gòu)中，既有國(guó)有、集體等公有制經(jīng)濟(jì)，也有個(gè)體、私營(yíng)、外資等非公有制經(jīng)濟(jì)，還包括擁有國(guó)有和集體成分的合資、合作經(jīng)濟(jì)；而作為微觀層次的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是指不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建的企業(yè)。本文討論的主要是微觀層次的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，城市公用事業(yè)的國(guó)有企業(yè)先后進(jìn)行了廠網(wǎng)分開(kāi)（即將運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)如污水處理特許給非國(guó)有企業(yè)）、引入戰(zhàn)略合作者（一般是新增網(wǎng)絡(luò)投資業(yè)務(wù)）和股權(quán)多元化的市場(chǎng)化改革，取得了一定成效，為進(jìn)一步深化改革特別是混合所有制改革奠定了基礎(chǔ)，但也存在一些突出問(wèn)題（如前文所述）。那么，北排集團(tuán)的案例帶來(lái)怎樣的思考呢？

首先，地方國(guó)企與央企合股是混合所有制嗎？根據(jù)《決定》精神進(jìn)行的混合所有制改革，基本上都是國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)；而在現(xiàn)實(shí)中，全國(guó)各地區(qū)率先進(jìn)行的卻是地方國(guó)企與央企合股的混合所有制改革。其實(shí)，根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)際歸屬權(quán)即國(guó)資委的設(shè)置與管轄權(quán)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)分為中央、省、市（地）三級(jí)。三級(jí)的資產(chǎn)雖然都屬于國(guó)有資產(chǎn)，卻有明確的邊界，相互之間不能隨意變動(dòng)甚至調(diào)撥。因此，北排集團(tuán)與國(guó)投創(chuàng)新的合作，即地方國(guó)企與央企合股也是一種形式的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

其次，引入股權(quán)投資基金是不是混合所有制的形式？股權(quán)投資基金（Private Equity，簡(jiǎn)稱“PE”）在中國(guó)通常稱為私募股權(quán)投資，是指通過(guò)私募形式對(duì)私有企業(yè)，即非上市企業(yè)進(jìn)行的權(quán)益性投資，在交易實(shí)施過(guò)程中附帶了將來(lái)的退出機(jī)制，即通過(guò)上市、并購(gòu)等方式，出售持股獲利。2004年6月美國(guó)新橋資本從深圳市政府手中收購(gòu)深圳發(fā)展銀行的17.89%的控股股權(quán)，成為國(guó)際股權(quán)投資基金在中國(guó)的第一起案例。2004年末，美國(guó)華平投資集團(tuán)等機(jī)構(gòu)，聯(lián)手收購(gòu)哈藥集團(tuán)55%股權(quán)，成為第一起國(guó)際股權(quán)投資基金收購(gòu)大型國(guó)企的案例。股權(quán)投資基金的資金來(lái)源廣泛，包括個(gè)人、風(fēng)險(xiǎn)基金、杠桿并購(gòu)基金、戰(zhàn)略投資者、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等，根據(jù)這一特點(diǎn)，其已經(jīng)具有了混合所有的資本性質(zhì)。

因此，通過(guò)北排集團(tuán)的案例可以得出以下判斷：城市公用事業(yè)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)混合所有制改革的方向，可以是地方國(guó)企與央企合股混合所有制?；旌纤兄频木唧w形式可以是合資公司，還可以是引入股權(quán)投資基金及成立水環(huán)境基金這種形式。

（三）城市公用事業(yè)進(jìn)一步深化改革中如何加強(qiáng)政府監(jiān)管？

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法。

以建設(shè)部頒布實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2004）、《特許經(jīng)營(yíng)示范文本》（2006）為標(biāo)志，我國(guó)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)入一個(gè)規(guī)范實(shí)施的階段。但是，非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域除了遵守《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和簽訂《特許經(jīng)營(yíng)合同》之外，還存在一些具體問(wèn)題需要深入研究。

首先，在北排集團(tuán)的案例中，遇到一個(gè)需要研究的課題是：按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，在投資環(huán)節(jié)，項(xiàng)目的所有權(quán)是歸屬于水環(huán)境基金的，由此存在項(xiàng)目在立項(xiàng)、建設(shè)、持有三個(gè)環(huán)節(jié)上主體不一致的問(wèn)題。

為解決自有資金不足問(wèn)題，在投資環(huán)節(jié)，通過(guò)一系列金融模式的創(chuàng)新，北排集團(tuán)承擔(dān)的大量建設(shè)項(xiàng)目，是由合資公司所屬水環(huán)境基金作為投資主體來(lái)具體實(shí)施，因此按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，在該環(huán)節(jié)項(xiàng)目的所有權(quán)是歸屬基金的；北排水環(huán)境發(fā)展公司是基金有限合伙人，而北排集團(tuán)作為北排水環(huán)境發(fā)展公司的控股股東，其通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)加強(qiáng)對(duì)基金管控，確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。在項(xiàng)目建設(shè)完成后，北排水環(huán)境發(fā)展公司通過(guò)回購(gòu)機(jī)制將相關(guān)的資產(chǎn)和設(shè)施進(jìn)行回購(gòu)。按照這種操作模式，在項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)及持有三個(gè)環(huán)節(jié)中，項(xiàng)目主體是在發(fā)生變化的，這與現(xiàn)行政府在項(xiàng)目審批中，三個(gè)環(huán)節(jié)主體一致的管理要求有所出入。如何協(xié)調(diào)好投資人利益訴求、政府項(xiàng)目審批和管理模式問(wèn)題是一個(gè)需要深入研究和探討的課題。

其次，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（特許經(jīng)營(yíng)）的監(jiān)管模式如何？若是多級(jí)委托代理關(guān)系，北京市水務(wù)局作為委托人，只能直接監(jiān)管一級(jí)代理人（北排集團(tuán)），那么二級(jí)代理人（北排水環(huán)境），將如何監(jiān)管？若是北京市水務(wù)局可以與北排水環(huán)境發(fā)展公司直接簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)直接監(jiān)管，是否會(huì)提升政府監(jiān)管效率和企業(yè)服務(wù)質(zhì)量？

從理論上講，在多級(jí)委托-代理關(guān)系中，由于存在著目標(biāo)不一致和信息不對(duì)稱，委托人很難越級(jí)監(jiān)管代理人，其中一級(jí)代理人同時(shí)具有二級(jí)委托人的雙重身份，它在特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)之后的行為對(duì)于委托-代理關(guān)系的結(jié)果至關(guān)重要。必須有一個(gè)好的機(jī)制設(shè)計(jì)，讓其滿足三個(gè)條件：一是激勵(lì)相容，擁有信息優(yōu)勢(shì)的代理人按照合約的委托人的意愿行動(dòng)，最終使雙方都能實(shí)現(xiàn)效用最大化；二是參與相容，即只有代理人在委托人設(shè)計(jì)的機(jī)制下得到的期望效用不小于他其它機(jī)制下得到的最大期望效用，代理人才有可能參與委托人設(shè)計(jì)的機(jī)制；三是說(shuō)真話，即如果某種機(jī)制使說(shuō)真話始終成為代理人的最優(yōu)選擇，那么該機(jī)制就一定是一個(gè)說(shuō)真話機(jī)制。這就是著名的機(jī)制設(shè)計(jì)理論，已有多位從事該理論研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，包括2014年度獲獎(jiǎng)的（法）讓·梯諾爾。

從實(shí)踐上講，在多級(jí)委托-代理關(guān)系中的特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管模式，要解決接入價(jià)格、承諾、服務(wù)質(zhì)量、第二貨源、到期資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等一系列問(wèn)題。

多級(jí)委托-代理關(guān)系中存在一定的時(shí)間成本、博弈成本和交易成本，因此還可以進(jìn)一步探索減少特許經(jīng)營(yíng)層級(jí)的機(jī)制設(shè)計(jì)，由北京市水務(wù)局直接與北排水環(huán)境發(fā)展公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議，形成一級(jí)委托-代理關(guān)系。既滿足北京市水務(wù)局作為政府部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管要求，提高政府監(jiān)管效率，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量，有效防范政府風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能極大的激勵(lì)企業(yè)不斷地提高服務(wù)水平、完善服務(wù)質(zhì)量，滿足企業(yè)“五獨(dú)立”的經(jīng)營(yíng)管理需求。

通過(guò)北排集團(tuán)的案例可以得出以下判斷：在城市公用事業(yè)進(jìn)一步深化改革中加強(qiáng)政府監(jiān)管，一是要確立城市公用事業(yè)項(xiàng)目主體的法律地位；二是要在理論和實(shí)踐的結(jié)合上，探索特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的激勵(lì)與約束問(wèn)題。使中標(biāo)在位壟斷企業(yè)在保證一定服務(wù)質(zhì)量的條件下，能夠得到一定的利潤(rùn)；或者鼓勵(lì)中標(biāo)在位壟斷企業(yè)在一定的補(bǔ)貼下，為降低虧損而努力。

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（責(zé)任編輯：黃荔）