一、PPP模式的制度涵義

（一）PPP定義

應用于城市公共服務領(lǐng)域（包括城市基礎(chǔ)設施和社會公共事務）中的特許經(jīng)營，確切地說應該是特許權(quán)經(jīng)營（concession）。所謂特許權(quán)經(jīng)營， 是指政府為項目的建設和經(jīng)營提供授權(quán)或行政特別許可，由民間公司或外國公司作為項目的投資者安排融資、承擔風險、開發(fā)建設，并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目以獲取商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)讓給政府機構(gòu)。

我國政府對特許經(jīng)營制度的定義最早見于建設部2002年和2004年頒布的兩個法規(guī)中。2002年，建設部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》第三條規(guī)定：“市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍對某項市政公用產(chǎn)品或服務進行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務”。2004年，建設部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條指出：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務的制度?！?/p>

比較這兩個法規(guī)關(guān)于特許經(jīng)營制度的定義，前后表述略有差別。2004年的定義強調(diào)了“通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者”，進一步明確了特許經(jīng)營權(quán)的授予方式，表述更加科學準確。但這兩個定義表述都強調(diào)了政府在特許經(jīng)營制度中的主導地位。因此，特許經(jīng)營制度在我國也稱之為“政府特許經(jīng)營制度”。市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍對某項市政公用產(chǎn)品或服務進行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務。它是公用事業(yè)產(chǎn)品（服務）的市場化供給模式。市政公用行業(yè)實行特許經(jīng)營的范圍一般包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。

（二）PPP的本質(zhì)特征

PPP是private public partnership（公私伙伴關(guān)系）的簡稱，即公共部門與私人部門共同提供公共物品和服務。這種模式最早源自1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”（Private Finance Initiative，PFI），是英國財政大臣肯尼斯·克拉克在1992年首次提出的。自20世紀80-90年代以來，除英國外，澳大利亞、葡萄牙、意大利、希臘、荷蘭、愛爾蘭、美國、日本、加拿大等很多國家在公共服務提供中都廣泛運用PPP模式。因此，學術(shù)界大多數(shù)學者也將特許經(jīng)營模式稱之為PPP模式。PPP模式本質(zhì)上反映的是一種公私伙伴合作關(guān)系，是一系列特許經(jīng)營具體方式、具體模式的總稱。按照特許項目公共性、市場化融資水平以及市場化經(jīng)營程度不同，至少可以把PPP模式細化為以下七種模式（見表1）。

二、PPP模式作用機制、作用路徑及在亞太經(jīng)濟體中的應用

（一）PPP模式的作用機制

特許經(jīng)營的組織形式較為復雜，既包括營利性企業(yè)，也包括非營利性組織，還有公共非營利組織（政府）等。在公私合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，合作各方之間在合作進程中會產(chǎn)生不同層次、不同類型的利益和責任，形成不同的法律關(guān)系。

PPP模式運行主要基于以下五大機制：

1.公私合作機制。PPP就是公私合作，是政府與私人營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系。雙方通過合同或協(xié)議，明確各自的權(quán)利與義務，達成伙伴關(guān)系。通過這種合作，政府與私人企業(yè)共享投資收益，分擔投資風險和責任，各方可以達到比預期單獨行動更有利的結(jié)果。

2.市場競爭機制。即主要通過競爭機制（一般采取招投標制）來選擇項目的經(jīng)營者，以達到成本最低、質(zhì)量最優(yōu)。

3.多主體供給機制。在傳統(tǒng)模式下，政府是公共服務或公共產(chǎn)品惟一的供給者。而在PPP模式下，政府與私人盈利企業(yè)、非盈利組織等合作提供公共服務或公共產(chǎn)品。

4.特許權(quán)委托機制。政府通過委托授權(quán)，與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，私人企業(yè)獲得一定期限的特許經(jīng)營權(quán)并取得商業(yè)收益。

5.政府信用保證機制。政府信用（governmental credit）是社會公眾對一個政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價，是在政治委托-代理關(guān)系中產(chǎn)生的代理人信用，反映了公眾對政府的信任度。PPP模式下公共部門與私人機構(gòu)之間的合作是建立在政府信用和政府保證基礎(chǔ)之上的，政府信用是PPP模式的基石。在PPP模式下，政府信用表現(xiàn)為政府承諾，如：項目投資的后勤保障、禁止同一地區(qū)同一類項目的競爭、利率擔保等方面。

（二）PPP模式的作用路徑

PPP模式作用路徑，按照特許項目的進展可以分為項目選擇、項目運作、項目移交三個階段共計七個步驟（見表2）。

1.項目劃分。項目的選擇是第一步，一般選擇可銷售性程度較高的項目作為特許項目。因此需要對擬實施特許經(jīng)營的項目可銷售性程度進行量化評估，對整體公共性較高或自然壟斷性較強的設施項目，還要進行拆分、打包和整理。

2.競爭選擇。即在經(jīng)營主體的選擇過程中，引入競爭機制。重大項目一般都是通過全球公開招標選擇經(jīng)營者。

3.政府授權(quán)。即政府針對一個特定項目、向通過競爭機制獲得項目經(jīng)營權(quán)的公司授予專營權(quán)。

4.項目運作。即以項目為基礎(chǔ)，設立項目公司，由該項目公司負責特許經(jīng)營具體事務。

5.協(xié)議約束。特許經(jīng)營主體雙方用協(xié)議的形式界定各自的權(quán)、責、利。

6.有限經(jīng)營。即項目特許專營權(quán)有明確的期限，在我國特許經(jīng)營期限一般不超過三十年。

7.移交轉(zhuǎn)讓。經(jīng)營期滿后，項目公司向政府無償移交或通過政府回購等方式轉(zhuǎn)讓特許項目。

（三）PPP模式在我國的重要作用

特許經(jīng)營制度是當前我國市政公用事業(yè)領(lǐng)域深化改革采用的一種主要模式和運營機制。實施PPP模式，徹底改變了過去市政公用事業(yè)由政府獨家投資、自己建設和自我經(jīng)營管理這樣一種政企不分、政事不分的管理體制，逐步形成了在政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理下，多元化投資、多種模式運作和社會廣泛參與的新體制。特許經(jīng)營制度打破了行政壟斷，促進了公用事業(yè)領(lǐng)域競爭經(jīng)營格局；同時，也促進了政府職能轉(zhuǎn)變，不斷提高其監(jiān)管能力。PPP模式的重要作用主要表現(xiàn)在：

一是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入了競爭機制。打破了政府或國有企業(yè)對公共事業(yè)的壟斷傳統(tǒng)，促進公用事業(yè)向社會、國外、境外和民營資本開放。

二是實現(xiàn)了政企分開。在特許經(jīng)營模式下，政府部門從公眾利益和社會效益出發(fā)，站在公眾立場上處理公共部門與私人部門之間的關(guān)系，是項目的發(fā)起人和管理者；私人部門擁有資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素，是生產(chǎn)和服務提供商。政企各盡所長，互惠互利。

三是實現(xiàn)了效率與公平的相對結(jié)合，提高了公共資源的配置效率。私人部門資本目標明確，效率是其不斷追求的目標。私人部門會通過一切手段壓縮生產(chǎn)成本，提高利潤水平，實現(xiàn)資金的最佳價值（best value for money）。在滿足公共部門服務質(zhì)量的前提下，實際上是提高了公共資源的配置效率。

四是拓寬了公用事業(yè)的融資渠道，為公共服務的融資提供了新的選擇。通過私人部門的投融資，在一定程度上可緩解政府建設資金的缺口。

五是使風險在公共部門與私人部門之間得到了合理的分擔，改變了傳統(tǒng)模式下風險集中在公共部門的狀況。合理的風險負擔可以使公共部門（政府）更好地履行其基本公共服務的職能。由于PPP項目大多由項目發(fā)起人或者項目公司自行籌集資金并承擔投資風險，一般無須政府提供融資擔保，因而不至于加大政府的債務負擔。同時，大部分的風險轉(zhuǎn)移到社會資本層面，從而起到了降低政府負債的風險、平衡收支、優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)和降低成本的作用。

（四）PPP模式在亞太經(jīng)濟體中發(fā)揮著越來越重要的作用

PPP模式在國際上的成功應用引起了APEC組織的高度關(guān)注。2010年，《橫濱亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導人增長戰(zhàn)略》宣布要創(chuàng)立一個平臺，幫助成員國基礎(chǔ)設施建設籌措私人資本和公有資本。2012年，符拉迪沃斯托克APEC會議上強調(diào)了私人投資基礎(chǔ)設施的重要性。2013年，在印尼APEC會議上通過了《亞太經(jīng)合組織基礎(chǔ)設施建設和投資多年期計劃》（MYPIDI），要求各經(jīng)濟體將“集體構(gòu)建有利于私營部門最大程度參與基礎(chǔ)設施建設的機制環(huán)境”。2014年，北京APEC會議關(guān)于PPP模式應用問題通過了兩個重要的文件，一個是APEC成員國財長聲明，強調(diào)通過PPP等融資方式吸引長期融資和撬動民間資本，以解決目前亞太各國面臨的基礎(chǔ)設施融資缺口問題；二是北京APEC會議通過了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設施PPP項目實施路線圖》，第一次詳細地闡述了PPP模式在亞太國家基礎(chǔ)設施建設應用中的發(fā)展方向和路徑選擇，包括實施環(huán)境、項目規(guī)劃、項目選擇、項目準備、特許協(xié)議（合同）、融資方案、風險控制、設立PPP中心等重要的內(nèi)容，使得PPP模式應用問題得以落地，從以往的規(guī)劃變成可以具體實施的行動方案。

從PPP模式得到越來越多的APEC組織成員國的高度關(guān)注這一現(xiàn)象，可以得到幾點啟示：

一是PPP模式具有成長和發(fā)展的巨大潛力。20世紀80年代西方發(fā)達國家以基礎(chǔ)設施“民營化”改革開啟了PPP模式運作的先河，給西方發(fā)達國家?guī)砹巳嗄杲?jīng)濟持續(xù)增長?，F(xiàn)在又成為亞太組織成員國特別是一些經(jīng)濟不夠發(fā)達、基礎(chǔ)設施落后國家經(jīng)濟增長的動力，充分證明了這一模式本身的發(fā)展價值。

二是PPP模式對解決亞太地區(qū)發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展方式、提升基礎(chǔ)設施建設水平、促進本國（地區(qū)）經(jīng)濟增長發(fā)揮著越來越重要的作用。亞太經(jīng)合組織內(nèi)既有發(fā)達的經(jīng)濟體，又有經(jīng)濟比較落后的發(fā)展中國家，一些發(fā)展中國家面臨著政局動蕩、政府弱勢、國內(nèi)經(jīng)濟市場化發(fā)育程度低、基礎(chǔ)設施建設投資不足等嚴重的問題，而PPP模式則對解決這些問題提供了行動方案。

三是隨著各經(jīng)濟體PPP中心的設立，將推動PPP模式在亞太地區(qū)得到更廣泛的應用，并可能開啟以PPP模式為核心內(nèi)容的雙邊或多邊活動，進一步增強亞太地區(qū)的經(jīng)濟活力。

三、PPP模式在北京市政公用事業(yè)領(lǐng)域中的創(chuàng)新實踐

特許經(jīng)營制度在北京市政公用事業(yè)建設、發(fā)展中不斷獲得創(chuàng)新和發(fā)展。在應用范圍和領(lǐng)域、模式選擇、融資方式、運營模式等方面，北京市政府根據(jù)北京市的實際情況和項目特點，創(chuàng)造性地加以運用和發(fā)展，推動PPP模式不斷創(chuàng)新。

（一）特許經(jīng)營制度在北京市政公用事業(yè)領(lǐng)域得到廣泛應用，特許經(jīng)營模式選擇多樣化

截至2014年底，北京市已有30多個市政公用事業(yè)（基礎(chǔ)設施）建設項目實施了特許經(jīng)營模式，項目分布于軌道交通、污水處理、垃圾處理、燃氣供應、自來水供應、環(huán)衛(wèi)作業(yè)、供熱、高速公路、市政設施、加油站等行業(yè)和領(lǐng)域，累計吸引境內(nèi)外各類社會資金超過150億元。在特許經(jīng)營模式選擇上，北京市堅持從項目實際情況出發(fā)，運用了BOT、TOT、BT、BOO、DBFO等多種模式，并在實踐中創(chuàng)造了許多新的具體應用模式，取得了良好的效果。

地鐵項目特許經(jīng)營。北京市的地鐵建設，率先在全國采用了特許經(jīng)營模式。地鐵4號線項目不僅首次采用了BOT模式，而且創(chuàng)造性對項目進行了公益性和經(jīng)營性的劃分。按照政府投資與社會投資7︰3的基礎(chǔ)比例區(qū)分為非經(jīng)營性部分和可經(jīng)營性部分。其中占投資總額70%的洞體、軌道等非經(jīng)營性部分，由政府出資建設；占投資總額30%的車輛、自動售檢票設備等可經(jīng)營性部分，采取BOT經(jīng)營模式。經(jīng)全球招標，地鐵4號線由香港地鐵公司與首都創(chuàng)業(yè)集團公司組成的聯(lián)合體作為投資運營商并與政府簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，吸引社會資金46億元。除4號線以外，北京市大力推動地鐵5號、9號和10號線、奧運支線、亦莊支線等項目的特許經(jīng)營運作，分別運用和實施了BT、TOT、DBFO、委托運營等不同具體特許形式，均取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

污水處理項目特許經(jīng)營。早在2003年，北京對總投資3.75億元的盧溝橋污水處理廠項目一期工程和總投資4700萬元的肖家河污水處理廠項目分別實施了BOT特許經(jīng)營。2005年，北京市通過集中推介招商方式，采取BOT 模式完成了總投資2.36億元的北苑等五個污水處理廠的招標工作，全部引進社會資金進行項目建設和經(jīng)營。

垃圾處理特許經(jīng)營。2003年，北京市對總投資7.5億元的高安屯生活垃圾焚燒廠項目實施特許經(jīng)營。在申請外國政府貸款和國內(nèi)銀行貸款的同時，以國有土地作價入股與國外公司和境內(nèi)民營企業(yè)組建合資公司，實施BOT模式進行項目投資建設和經(jīng)營，共引進社會資金約2億元。

燃氣特許經(jīng)營。在燃氣項目上，北京市首次采取BOT方式實行特許經(jīng)營招標。2006年，總投資額1.33億元的亦莊路東新區(qū)燃氣特許經(jīng)營項目，通過公開招標方式選擇了特許經(jīng)營者。由中標人在特許經(jīng)營期內(nèi)負責該區(qū)域天然氣設施的投資、建設和經(jīng)營管理，并通過向用戶收取燃氣使用費取得投資回報。

高速公路特許經(jīng)營。在新建高速公路項目上，北京市首次進行了市場化運作，引進了特許經(jīng)營方式。2006年，對總投資39.2億元的京承高速公路二期工程進行了合作建設招標，由中鐵建和首發(fā)公司通過組建項目公司共同投資建設。首發(fā)公司作為政府投資方，以大約4億元的資本金引導項目公司完成了其余35億元的投資，大大減輕了政府投資壓力。

加油站特許經(jīng)營。在加油站建設和經(jīng)營管理模式上，北京首次實施了特許經(jīng)營制度。2005年，對北京六環(huán)路沿線10座加油站的特許經(jīng)營權(quán)實行公開招標，中石化以6億元的投標價中標，獲得加油站30年的特許經(jīng)營權(quán)。每個加油站向政府繳納約1000萬元的特許經(jīng)營費，特許經(jīng)營費收入用于政府投資的基礎(chǔ)設施項目建設。

（二）改革公用事業(yè)的投融資體制，為特許經(jīng)營制度運用創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境

2003年，北京市政府出臺《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設施投融資體制改革的實施意見》，提出了北京市基礎(chǔ)設施投融資體制改革的基本框架。從2004年開始，政府逐步減少對經(jīng)營性項目的政府投資。從2008年起，全市經(jīng)營性項目除有規(guī)定的外全部向社會開放。北京市政府為吸引社會投資者進入軌道交通建設和經(jīng)營市場，明確政府與社會資本投資7：3的基礎(chǔ)比例，鼓勵社會資本參與市政公用事業(yè)投資。隨著北京公用事業(yè)（基礎(chǔ)設施）投融資體制改革不斷深化，市場開放、主體多元、投融資方式多樣的態(tài)勢基本形成，為特許經(jīng)營實施創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境和條件。

構(gòu)建了北京市基礎(chǔ)設施投融資平臺，創(chuàng)新了軌道交通投融資市場化的模式。2003年，北京市在原地鐵集團的基礎(chǔ)上組建了北京市基礎(chǔ)設施投資有限公司，該公司先后成功運作了北京地鐵四號線BOT項目、奧運支線BT等項目，創(chuàng)新了人民幣貸款利率期權(quán)、出口信貸、銀行貸款招標、融資租賃、保險債權(quán)計劃、股權(quán)信托融資等融資方式。

積極利用債券為特許經(jīng)營項目融資。北京市積極推動企業(yè)拓寬融資渠道，利用債券市場籌集基礎(chǔ)設施所需的建設資金。2002年，首都公路發(fā)展有限公司發(fā)行了15億元企業(yè)債券；2004、2006、2008年，北京基礎(chǔ)設施投資公司分三次總計發(fā)行了60億元企業(yè)債券。債券發(fā)行拓寬了北京市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的融資渠道，降低了融資成本。

（三）向民營資本開放市政公用事業(yè)的市場，為特許經(jīng)營制度實施創(chuàng)造了公平競爭的市場條件

為促進特許經(jīng)營制度的進一步發(fā)展，為境內(nèi)外的社會企業(yè)進入北京市政公用事業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造更加公平的市場環(huán)境和條件，必須擴大基礎(chǔ)設施建設和運營市場開放。2011年2月，北京市政府發(fā)布了《北京市關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的實施意見》（京政發(fā)〔2011〕9號），《實施意見》針對北京市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點，重點強調(diào)了鼓勵民間資本進入社會事業(yè)、市政基礎(chǔ)設施和建筑工程、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。其中，市政基礎(chǔ)設施和建筑工程領(lǐng)域重點包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設施、市政公用設施、政策性住房建設、房地產(chǎn)開發(fā)等?！秾嵤┮庖姟穼Σ煌顿Y主體按照“非禁即入、平等待遇”的原則，對相關(guān)優(yōu)惠政策、政府支持措施進行合理移植，擴大各項優(yōu)惠政策的覆蓋范圍。2013年5月，北京市政府發(fā)布《引進社會資本推動市政基礎(chǔ)設施領(lǐng)域建設試點項目實施方案》。根據(jù)該《方案》，“十二五”期間，北京市將在6大領(lǐng)域127項市政基礎(chǔ)設施建設投資3380億元，其中1300億將通過引進社會資本完成。

（四）積極推進地方性立法，為北京市政公用事業(yè)特許經(jīng)營創(chuàng)造法制環(huán)境

北京市政府重視市政公用事業(yè)（基礎(chǔ)設施）特許經(jīng)營的立法工作，加強特許經(jīng)營制度化和規(guī)范化建設。早在2003年，北京市政府就制定了《北京市城市基礎(chǔ)設施特許經(jīng)營辦法》。2005年，北京市人大制定、頒布了《北京市城市基礎(chǔ)設施特許經(jīng)營條例》，第一次以地方立法的方式對特許經(jīng)營進行規(guī)范。該《條例》是全國范圍內(nèi)較早對特許經(jīng)營進行立法的地方性規(guī)章，在全國產(chǎn)生了較好的影響。此外，北京市還制定了《關(guān)于開展北京市城市基礎(chǔ)設施項目招標選擇貸款銀行試點工作的指導意見》（2005年）、《北京市城市基礎(chǔ)設施特許經(jīng)營者招投標程序性規(guī)定》（2006年）、《北京市工程建設項目施工招標資格預審辦法》（2006年）、《北京市工程建設項目施工招標標底編制和使用的若干規(guī)定》（2007年）等行政性規(guī)范文件，對特許經(jīng)營中的招投標程序、招投標行為、貸款銀行選擇等進行規(guī)范。

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（責任編輯：黃荔）