專人打掃衛(wèi)生，專業(yè)護士到家中護理，豐富的社區(qū)活動——這不是夢境，而是未來社會化養(yǎng)老完善后每個老年人都能享受到的真實圖景。

隨著持續(xù)了數(shù)十年的養(yǎng)老金“雙軌制”宣告終結，人們對于中國養(yǎng)老金體制中存在的問題也愈發(fā)關注。一方面，大部分退休民眾的養(yǎng)老金標準較低——中國的企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率不足40%。按照國際標準，這意味著大部分企業(yè)職工的生活水平較退休前有較大幅度的下降。更不用提那些參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的老人，他們一個月只能獲得百十來元的養(yǎng)老金。另一方面，很多省份的社保和養(yǎng)老金賬戶虧空嚴重。曹遠征和馬駿團隊發(fā)布的研究報告顯示，2013年中國養(yǎng)老金的缺口達到18.3萬億元，很多省份的養(yǎng)老金發(fā)放依賴財政補貼和預支個人賬戶。

較低的養(yǎng)老金標準意味著依賴政府提供的養(yǎng)老金，老年人只能維持基本生活。而在養(yǎng)老金賬戶虧空的現(xiàn)狀下，養(yǎng)老金給付標準已難大幅度提高。

此外，計劃生育政策推行三十余年，子女數(shù)量驟減，“四二一”的人口結構使家庭養(yǎng)老負擔驟升。而許多年輕人背井離鄉(xiāng)到大城市工作，越來越多的子女不在老年人身邊，以子女為核心的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能面臨著沖擊和弱化。

在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到?jīng)_擊、政府支付的養(yǎng)老金標準又過低的現(xiàn)狀下，社會化養(yǎng)老呼之欲出。

社會化養(yǎng)老：養(yǎng)老新路徑

隨著整個社會工業(yè)化、城市化程度不斷加深，養(yǎng)老問題必然愈發(fā)社會化。社會化養(yǎng)老主要包括兩方面，除了養(yǎng)老機構養(yǎng)老以外，還有在社會化服務協(xié)助下的居家養(yǎng)老，即“社區(qū)-居家養(yǎng)老”。

和西方國家相比，中國老年人選擇在養(yǎng)老機構中養(yǎng)老的比例較低，不足2%。機構養(yǎng)老有能使老人擺脫家務煩惱、醫(yī)療服務更有保障等諸種好處，因此發(fā)展機構養(yǎng)老是推進社會化養(yǎng)老的重要方面。

不過，即使在大部分發(fā)達國家，在機構中養(yǎng)老的人也不超過10%，多數(shù)老人仍然選擇“社區(qū)-居家養(yǎng)老”。日本、歐洲諸國在上世紀80年代就已經(jīng)步入老齡化社會，經(jīng)過幾十年的探索，這些國家普遍建立了比較成熟的居家養(yǎng)老模式和相關配套體制。

在芬蘭，政府和社會福利部門會為居家養(yǎng)老的老人提供盡可能完善的家庭服務。不管住在哪座城市，都會有當?shù)厣鐣詹块T的家庭服務人員定期上門，幫助老人打掃衛(wèi)生、購物、做飯。衛(wèi)生保健站的護士每周會上門探望。此外，社會福利部門還根據(jù)老人的生活特點對住房進行維修。

在日本，社區(qū)服務周到細致，相對完善，能夠讓居家養(yǎng)老的老人發(fā)揮余熱。日本政府從2000年開始實行護理保險制度?！懊撾x醫(yī)院，讓老人回歸社區(qū)，回歸家庭”是這項保險的主要目的。國民每年繳納3000日元就可以在65歲后接受這項保險提供的服務。

對于中國而言，在養(yǎng)老院數(shù)量的嚴重不足和根深蒂固的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)之下，“居家-社區(qū)養(yǎng)老”應是大部分中國老年人選擇的養(yǎng)老方式。

中山大學社會保障與社會政策研究所所長岳經(jīng)綸教授認為：“社區(qū)、居家養(yǎng)老模式是中國今后發(fā)展的大趨勢。利用社區(qū)服務資源，在自己熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境內(nèi)養(yǎng)老，是今后95%中國人的養(yǎng)老選擇。但是這種養(yǎng)老模式實施的前提是社區(qū)各種配套服務發(fā)展的成熟和完善。目前來說，中國社區(qū)組織發(fā)育還不夠完整，資源動員不足?！?/p>

在未來，機構養(yǎng)老和居家-社區(qū)養(yǎng)老都是中國社會化養(yǎng)老服務體系中重要的組成部分，民政部副部長竇玉沛概括為“以居家為基礎，社區(qū)為依托，機構為支撐”。

在老年人基數(shù)大、老年人數(shù)量急劇增長的中國，單純依靠政府的力量很難解決社會化養(yǎng)老問題。連民政部都認為，解決社會化養(yǎng)老問題，除了加大政府的投入外，還要“擴大社會的參與，同時要以需求為導向充分發(fā)揮市場配置資源的作用”。

政府歸位，社會上位

2010年第六次全國人口普查顯示，全國65歲及以上人口為1.19億，占總人口數(shù)的8.87%，超過7%的國際標準，進入老齡化社會。按照現(xiàn)有的老齡化速度，中國很快就將進入“深度老齡社會”甚至“超級老齡社會”。

隨著“銀發(fā)中國”時代的到來，養(yǎng)老將成為今后中國一個非常重要的產(chǎn)業(yè)。社會化養(yǎng)老作為現(xiàn)代社會養(yǎng)老的關鍵一環(huán)，孕育著巨大的商機。政府和與養(yǎng)老相關的企業(yè)、非政府組織也都在社會化養(yǎng)老方面做了一定的努力。

然而，由于存在政策、行業(yè)等壁壘，社會化養(yǎng)老機構的發(fā)展并沒有想象的迅速，為老人提供的資源依舊相對不足。

在機構養(yǎng)老方面，為了解決養(yǎng)老機構不足的問題，政府一方面建設公辦養(yǎng)老院，另一方面以“公建民營”的模式吸引社會力量彌補市場缺口。

公辦養(yǎng)老院條件較好且收費低廉，是大部分老年人養(yǎng)老的第一選擇，然而卻普遍遭遇“一床難求”的境況。北京市第一社會福利院現(xiàn)在有近萬名老人排隊，每年能夠新入住者不足百人，也就是說有些人要100年后才能入住，被網(wǎng)友戲稱為“最牛的養(yǎng)老院”。同時，質優(yōu)價低的公辦養(yǎng)老院吸引了不少“特權老人”入住，托關系、批條子是常事，很多真正有需求的老人反倒被拒之門外。

而由政府興建養(yǎng)老設施、引入民間力量運營的“公建民營”養(yǎng)老院，運營效果也并不理想，企業(yè)缺乏參與的動力。

位于北京市昌平區(qū)的匯晨老年公寓是全國較早的一家“公建民營”養(yǎng)老機構。這家養(yǎng)老院的服務對象主要是高收入的健康老人——每個房間的定價在4000-6000元左右;而在510名入住公寓的老人當中，僅有56名失能和半失能的老人，占比剛剛超過十分之一——這與“公建民營”養(yǎng)老院保障弱勢老人的要求不符。

然而，企業(yè)也有自己的苦衷。匯晨老年公寓董事長馬劍表示，“盡管政府對我們定價沒有什么限制，只要保證這個設施是為老年人服務的就可以了，然而過去四年間匯晨一直是虧損運營，直到最近才開始盈利。政府要求受托機構按照‘民辦非企業(yè)單位’注冊，即便產(chǎn)生利潤也要受到約束。而民非的特點就是，錢投進來就不是你的。但是現(xiàn)在，我不要這個政策，我馬上現(xiàn)在今年的盈利又變成虧損?！?/p>

馬劍接著分析道：“你永遠也不能做分紅。這個實際上是社會資本進來的一個障礙?！?/p>

在“居家-社區(qū)養(yǎng)老”方面，位于北京市西城區(qū)的月壇街道有較強的代表性。2007年，街道辦將社區(qū)養(yǎng)老院委托給民間非營利組織天津鶴童老年福利機構。經(jīng)過五年的探索，月壇街道決定不再經(jīng)手財務，但規(guī)定鶴同每年要給街道辦上交34萬的管理費。對此，鶴童老年福利協(xié)會秘書長韓淑燕表示：“原先沒有財政自主權，換一臺洗衣機都要打報告，很不自在?，F(xiàn)在雖然有了財政自主權，但每年高昂的管理費用讓我們的負擔很重。員工工資偏低，而我們又沒有足夠的資金給員工漲工資，一度遇到了員工集體停工抗議的事件?！?/p>

對鶴同遭遇的困難，全國老齡工作委員會辦公室副主任閻青春憤慨地評論道：“你政府辦的時候，一分錢都沒往外拿，每年還要往里投入事業(yè)費，結果現(xiàn)在委托社會力量辦了，人家同樣給你養(yǎng)著老人，養(yǎng)得很好，結果你還要讓人家給你交錢。你想想這合理嗎？”

在一些專家看來，政府在社會化養(yǎng)老中能否起到合理的、正面的作用是破解中國社會化養(yǎng)老問題的關鍵。政府該落實的落實、該監(jiān)管的監(jiān)管、該退出的退出，方能在激勵社會力量參與社會化養(yǎng)老的同時保證養(yǎng)老資源用于最需要的老人。

比如，從2011年開始，民政部主導出臺了大量對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠、扶持政策，如提供運營補貼、為養(yǎng)老機構低價劃撥土地、水電氣價格商改民等。然而，在樂成養(yǎng)老投資總經(jīng)理高峻松看來，政策都挺好，但是要把這些政策實惠落實，實在是太難了。無論是水電暖的居民同價、土地的供應還是稅收的減免，由于政出多門，機構要花大量的時間成本去溝通，甚至連注冊都會遭遇困難。

而對于像匯晨老年公寓這種從理念到服務對象主要是高收入健康老人的“公建民營”養(yǎng)老機構，閻青春認為：“其根本指導思想就是瞄著高端老年人，而不是真正從政府“?；尽甭毮艹霭l(fā)，面向中低收入老人服務。這種能市場調(diào)節(jié)的東西，為什么還需要政府去出大量的資金去建呢？”

北京市人大代表郭鳴建議，嚴格政府主辦和公建民營養(yǎng)老機構的入住評估管理制度，加強對這些機構的監(jiān)督檢查，讓其發(fā)揮“托底”保障作用。

其實，社會化養(yǎng)老中政府參與的本意既不是“甩包袱”，也不是刷存在感，更不是與民爭利，而是通過政府財力與民間管理能力優(yōu)勢互補，將節(jié)省下的資源反哺社區(qū)和機構，用在更多需要資助的老人身上——這大概是社會化養(yǎng)老中政府職能的真正所在。