2015年新年伊始，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的步伐突然加快。如今，并軌一事塵埃落定，然而財(cái)政缺口的問題卻并未解決。甚至，更高的繳費(fèi)比例預(yù)計(jì)將帶來更大的財(cái)政壓力。

在此大背景下，如何提高養(yǎng)老基金管理水平，如何統(tǒng)籌賬戶收支，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的精細(xì)化改革成為無法回避的關(guān)鍵。

改革的成本

今年1月14日，國務(wù)院公布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（簡稱《決定》），機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員將同樣繳納社會(huì)保險(xiǎn)。

為了減少改革阻力，《決定》明確了“改革前與改革后待遇水平相銜接”的基本原則，保證現(xiàn)有機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的利益至少不受損失。新人新辦法，老人老辦法;對于占比最大的改革前參加工作、改革后退休的人員，實(shí)行過渡性措施，這是改革難點(diǎn)。《決定》還規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金，政府繳納部分為工資的8%。

毫無疑問，新增支出將帶來短期巨大的財(cái)政壓力。

改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金不涉及現(xiàn)收問題，僅涉及現(xiàn)付，也就是財(cái)政需要列出一筆支出給機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員發(fā)放退休金。改革后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就變成了一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付制加積累制的混合體系，單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的20%部分和職業(yè)年金8%部分成為新增財(cái)政支出，需要再列出一筆錢。

數(shù)據(jù)顯示，我國公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員總計(jì)近4000萬人。根據(jù)社科院經(jīng)濟(jì)系博士陸明濤在《中國養(yǎng)老金雙軌制并軌改革的成本測算》中的計(jì)算，如果以2010年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，“老人老辦法”需要3.9萬億元，“中人中辦法”需要補(bǔ)繳5.2萬億元，總額超過當(dāng)年的財(cái)政收入。上海金融與法律研究院研究員聶日明的測算則表明，事業(yè)單位執(zhí)行“中人中辦法”需要補(bǔ)繳3.7萬億元?！皩?shí)際上，政府不可能一次性拿出如此巨大的資金。而且，政府也沒有必要一次性把錢全部撥過來。人是逐年退休的，養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口會(huì)逐年體現(xiàn)出來?！?/p>

因此，此次改革極大地考驗(yàn)著地方財(cái)政。人社部社會(huì)保障研究所所長金維剛表示，改革以后地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)問題肯定是存在的：“肯定當(dāng)期征繳的都需要用于當(dāng)期支付，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革更多是靠財(cái)政，所以這一塊當(dāng)期肯定不會(huì)有積累的，很快就會(huì)支付掉。”

針對這一狀況，《決定》指出，建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌;暫不具備條件的，可先實(shí)行省級基金調(diào)劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。這種手段，可以一定程度上緩解省內(nèi)各級政府之間的財(cái)政失衡狀況，彌補(bǔ)地區(qū)差異。

“看城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行近20年的結(jié)果——3萬億元的個(gè)人賬戶空賬，就可想象此次并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)必定會(huì)是空賬運(yùn)行。”社科院世界社保研究中心副研究員張盈華表示，“空賬運(yùn)行并不可怕，但是從長遠(yuǎn)角度看，會(huì)留下很多問題?！?/p>

“做不實(shí)”的個(gè)人賬戶

十八屆三中全會(huì)提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革基本方針是“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶”，這也是《決定》的基本目標(biāo)。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，從做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)向完善個(gè)人賬戶制度轉(zhuǎn)型，意味著個(gè)人賬戶功能定位的重大改變。

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合模式，初衷是發(fā)揮社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的二者優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。但在昔日的執(zhí)行過程中，由于地方政府無力承擔(dān)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個(gè)人賬戶繳費(fèi)不得不用以發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，“空賬”由此而來。

中國一度試圖做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，避免空賬運(yùn)營。2001年，由遼寧省開始試點(diǎn)，此后擴(kuò)大到了吉林、黑龍江等13個(gè)省市。2008年以后，再也沒有哪個(gè)省份愿意加入到做實(shí)個(gè)人賬戶的行列之中。由于中央財(cái)政僅對少數(shù)幾省進(jìn)行有限比例的補(bǔ)貼，東部試點(diǎn)省份完全由地方財(cái)政解決，大部分地區(qū)的積極性不高。

上海市人社局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上海每年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字嚴(yán)重，財(cái)政補(bǔ)貼已是常態(tài)。2007年-2013年共計(jì)補(bǔ)貼538億元，主要用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放。其中，2007年-2008年擠出102億元做實(shí)賬戶，此后均未做實(shí)。截至2013年，做實(shí)賬戶基金僅為123億元。

而從全國來看，直至2013年，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”已達(dá)3.1萬億元。

不僅地方政府“做實(shí)”積極性不高，中央的積極性也在消退。鄭秉文解釋道，各級政府都意識(shí)到將財(cái)政資金存在個(gè)人賬戶，將變成永遠(yuǎn)都不可能收回的“沉沒成本”。擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模，等于將更多的財(cái)政資金置于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。

宣告做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)失敗的標(biāo)志性事件，是2010年以來中央財(cái)政對遼寧試點(diǎn)補(bǔ)貼處的暫時(shí)中止，當(dāng)期發(fā)放的缺口全由遼寧省閑置的個(gè)人賬戶資金補(bǔ)足。

此次，中央不提“做實(shí)”而提“完善”，為個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶制提供了改革的空間，財(cái)政部部長樓繼偉說道：“名義賬戶制并不等于是欠賬，并不等于空賬運(yùn)行，它是一種可選擇的模式?！?/p>

名義賬戶制度的全稱為“名義繳費(fèi)確定型”，本質(zhì)是在融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費(fèi)確定型。簡而言之，就是個(gè)人賬戶中雖然沒有真實(shí)資金，但是會(huì)記錄個(gè)人繳費(fèi)和收益賬單，作為未來發(fā)放養(yǎng)老金的依據(jù)。

鄭秉文認(rèn)為，在目前統(tǒng)賬結(jié)合框架內(nèi)，個(gè)人賬戶部分從做實(shí)賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶，不僅僅是簡單的個(gè)人賬戶從實(shí)賬到空賬的轉(zhuǎn)變。“這輪改革是制度升級，是結(jié)構(gòu)調(diào)整，目的是增強(qiáng)多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化精算中性因素。”

分?jǐn)偢母锍杀?，分到百姓頭上？

對于改革帶來的財(cái)政壓力，中央曾多次公開表態(tài)以安撫人心。人社部副部長胡曉義曾表示：“實(shí)際上，現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本制度模式是現(xiàn)收現(xiàn)付，部分積累，主要是代際贍養(yǎng)的模式，工作的一代繳費(fèi)來供養(yǎng)已經(jīng)退休的一代。所以實(shí)際上不完全是看上去那樣同時(shí)籌措兩筆巨額資金，而是可以做財(cái)務(wù)上的轉(zhuǎn)化。目前，財(cái)務(wù)安排上不存在問題?！?/p>

然而地方財(cái)政的拮據(jù)顯而易見，這會(huì)影響他們推行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主動(dòng)性與積極性，如此，中央轉(zhuǎn)移支付就成為了解決改革成本問題的關(guān)鍵。中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長兼薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長蘇海南指出，養(yǎng)老金雙軌制改革的思路很明確，“全國范圍同步”意味著不會(huì)由地方財(cái)力負(fù)擔(dān)全部改革成本。

金維剛也表示，解決這些問題，會(huì)通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。另外，在職業(yè)年金方面，如果是機(jī)關(guān)事業(yè)單位，單位繳費(fèi)的8%是屬于記賬式的，并非直接繳費(fèi)，而是到退休時(shí)才兌現(xiàn)，“這也是考慮到地方財(cái)政的壓力，所以當(dāng)期繳費(fèi)的時(shí)候，盡可能減少這方面當(dāng)期的預(yù)算和支出?！?/p>

同時(shí)，在養(yǎng)老金并軌方案被全國人大常委會(huì)審議之后，清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障中心提出了一套延遲退休方案：自2018年起實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休改革，最終使男女退休年齡統(tǒng)一調(diào)整到65歲。

有研究顯示，退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增加40億元，減支160億元，總計(jì)減緩基金缺口200億元。但是，民眾的反對之聲可想而知，新華網(wǎng)一項(xiàng)2萬多人次參與的調(diào)查顯示，超過92%的人反對從2018年起實(shí)施延遲退休。

經(jīng)過精算，如果60歲退休，領(lǐng)養(yǎng)老金139個(gè)月，就是約11年半之后，才算拿的和交的一樣多。如果65歲退休，“回本”的年齡則會(huì)超過國人的預(yù)期平均壽命。

除了延遲退休方案之外，還有一些關(guān)于彈性退休、國企多繳的改革建議，都是出于分?jǐn)偢母锍杀?，彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的目的?！稕Q定》相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，不確定性還有很多。但可以確定的是，許多地方財(cái)政壓力巨大，只等著并軌與全國統(tǒng)籌來“接盤”。