黨的十八大以來，習近平總書記對城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展作出了一系列重要指示，分析了城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。習近平總書記的重要指示，對于統一思想、凝聚共識，推進“新常態(tài)”下以民為本的城鎮(zhèn)化建設發(fā)展具有重大而深遠的意義。

城鎮(zhèn)化進程中的矛盾與問題

學習貫徹習近平總書記關于城鎮(zhèn)化建設的要求，首先必須堅持以問題為導向，分析原因，尋找解決矛盾的方法。經過改革開放30多年來快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化建設取得了很大成績。但從當前情況看，城鎮(zhèn)化如何圍繞以民為本提質增效、轉型發(fā)展等一些突出問題顯現出來，主要表現在以下幾個方面：一是缺乏科學規(guī)劃。有的地方盲目上項目，抓工程，規(guī)劃上雖有安排，但規(guī)劃深度不夠，一些地方的城鎮(zhèn)化建設一味追求拆舊房、蓋新房，忽視了傳統文化的保護，使得很多新城“沒有回憶、沒有特色”，出現“千城一面”。二是城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。在同一城區(qū)內形成很大的反差，一邊是繁榮的都市，另一邊卻是落后的農村?？臻g上缺乏層次性，各個組團之間互相聯系配合不夠，城鄉(xiāng)二元結構并存、人口資源環(huán)境發(fā)展不平衡不協調等深層次矛盾突出。三是產城分割嚴重。大量就業(yè)人員居住在城區(qū)外圍和城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，規(guī)劃設計上強調以新技術產業(yè)為主體，就業(yè)人員沒有就近安排住房，也沒有可供購買的商品房，加劇了“臥城”和“產業(yè)空心化”。四是城市土地擴張過快?；A設施建設相對滯后，城市發(fā)展過度依賴投資，投融資渠道卻比較單一，經濟結構雷同、單一，功能不全，市場化程度仍較低，衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)發(fā)展比較緩慢，缺乏吸引力。

產生這些問題的原因有很多方面，最主要的原因是把城鎮(zhèn)化作為造城運動，忽視了“人”的城鎮(zhèn)化的發(fā)展，沒有貫徹好以民為本的基本要求。在建設和發(fā)展方式上重點不突出，低水平重復建設、分散建設比較多，發(fā)展粗放；在城鎮(zhèn)管理上缺乏有效的規(guī)章制度，存在一些體制和政策障礙，同時這些障礙也構筑了城鄉(xiāng)分割的鴻溝，限制了人口的有序流動，阻礙了城市化水平的提高；就業(yè)保障覆蓋不全，大量的剩余勞動力還滯留在農村；一些干部將大部分精力投放在能體現政績的工程建設項目上，對于城鎮(zhèn)化建設和農村剩余勞動力轉移等工作重視不夠；還有一些干部沒有從農村實際出發(fā)，生搬硬套外地的經驗和模式，缺乏發(fā)展城鎮(zhèn)化的明確思路和具體措施；農村的就業(yè)質量較差，造成農業(yè)勞動生產率低下，農民收入水平較城市居民差距連續(xù)擴大。

貫徹以民為本要求，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑

習近平總書記關于城鎮(zhèn)化的一系列重要論述，進一步明確了促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產業(yè)支撐、就業(yè)轉移和人口集聚相統一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的要求，為破解城鎮(zhèn)化建設中的問題提供了“藥方”。目前我國的城鎮(zhèn)化到了通過轉型提高發(fā)展質量的新階段，隨著城鄉(xiāng)差距逐步縮小，以及勞動人口數量下降、人口老齡化程度提高，農村人口進入城鎮(zhèn)的意愿下降，這將是我國經濟新常態(tài)的特點之一。適應新要求新常態(tài)，需要著力抓好以下幾個方面工作。

一要以科學規(guī)劃為引領，優(yōu)化城鎮(zhèn)結構體系。“民以食為天”，手中有糧，心中不慌，保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。這是習近平總書記2013年11月底在山東調研面對農科部門和基層干部時多次強調的，這也將是城鎮(zhèn)化必須堅守的底線。習近平總書記強調，在我們這樣一個擁有十三億多人口的發(fā)展中大國實現城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了。在這樣一個十分關鍵的路口，必須走出一條新型城鎮(zhèn)化道路，切實把握正確的方向。城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展必然要遇到的經濟社會發(fā)展過程。推進城鎮(zhèn)化要從基本國情和不同地區(qū)的實際出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。目標規(guī)劃必須實事求是、切實可行。要因地制宜、合理布局，既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實，不要急于求成、拔苗助長，更不要去搞大躍進、大干快上、一哄而上。加強宏觀管理和規(guī)劃引導，加強重大政策統籌協調，培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，建立空間規(guī)劃體系，增強城市規(guī)劃的科學性、連續(xù)性和權威性，不斷提高城鎮(zhèn)化管理水平。通過完善城市土地利用、交通道路等一系列規(guī)劃，強化規(guī)劃在城鎮(zhèn)化建設中的先導、引領和統籌作用，有效提高城市建設效率。以完善功能為核心，促進城市功能提升?？朔擎?zhèn)化過程中的弊病，合理布局大中小城鎮(zhèn)，構建規(guī)模適當、互動良好的城鎮(zhèn)體系。做好全要素的總體規(guī)劃，提高土地利用效率，讓有限的土地資源產生更大效益。以優(yōu)化城鄉(xiāng)功能和空間布局、高水平落實區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為導向，積極推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，努力構建以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，開創(chuàng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新局面。

二要堅持以民為本，提高農村公共服務水平。習近平總書記在湖北省考察工作時強調，即使將來城鎮(zhèn)化達到70%以上，還有四五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農業(yè)現代化和新農村建設也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要通過推進基本公共服務均等化，發(fā)展現代農業(yè)，積極推進新農村建設，讓農村成為農民幸福生活的美好家園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農業(yè)現代化和新農村建設也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。引進社會資本參與城鎮(zhèn)化建設，打造資金來源多元化、農村機制市場化、農村主體多元化的新型投融資機制。一方面，快速推進高效便捷的交通網絡和市政基礎設施建設，實現城鎮(zhèn)功能升級；另一方面，完善教育、衛(wèi)生、文化等公共服務體系建設，健全城鎮(zhèn)管理，實現城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境的精細化、智能化、高效化和法治化，提升城鎮(zhèn)對居民的吸引力，積極回應群眾關切，共解民生難題。堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，有序引導增量人口流向，解決已經轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮(zhèn)的素質和能力，提高基本公共服務水平。大力實施城鄉(xiāng)居民收入倍增計劃，通過產業(yè)富民、就業(yè)富民、創(chuàng)業(yè)富民、幫扶富民等措施，促使城鄉(xiāng)居民收入大幅增長。加快社會保險擴面征繳，擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面，破解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重大問題、深層次問題，以及農村城市化進程中沉淀的歷史遺留問題。

三要打造優(yōu)勢產業(yè)，實現產城融合發(fā)展。產業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設的基礎。堅持新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化齊頭并進，投資建設文化商務區(qū)、新興產業(yè)集聚區(qū)、科教園區(qū)等主題園區(qū)，提升城市生活服務功能和經濟發(fā)展功能，建成產業(yè)融合發(fā)展的城市經濟產業(yè)平臺。注重提高質量效益，著力構建優(yōu)質化、多元化、集群化、創(chuàng)新型的現代產業(yè)體系，精心打造經濟的升級版。加快發(fā)展現代農業(yè)，以良種提品質、以科技增效益、以加工促轉化，促進農業(yè)經營由家庭經營向專業(yè)園區(qū)、家庭農場轉變，農業(yè)功能由以農產品生產為主向提供產品、休閑觀光、生態(tài)改善并重轉變。實施振興服務業(yè)行動計劃，提升文化、旅游、物流等服務業(yè)質量，擴大金融、科技、養(yǎng)老保健等服務業(yè)規(guī)模。

四要抓好環(huán)境治理，建設宜居城鎮(zhèn)。習近平總書記強調，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，合理調節(jié)各類城市人口規(guī)模，提高中小城市對人口的吸引能力，始終節(jié)約用地，保護生態(tài)環(huán)境，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。要抓好村莊環(huán)境治理，加強用地功能管理，打好治理“城市病”攻堅戰(zhàn)，珍惜自然稟賦，積極傳承鄉(xiāng)土文明，加快形成都市農田、城市森林、生態(tài)水系、綠色廊道、山區(qū)生態(tài)屏障相融通的格局，保護生物多樣性，增強農林水對生態(tài)平衡的貢獻率。全面推進農村地區(qū)新能源改造工程，嚴格落實工地和道路的揚塵污染控制措施，努力調整低端業(yè)態(tài)。繼續(xù)開展“減煤換煤、清潔空氣”行動，通過城市化改造上樓、炊事氣化、城市管網輻射、優(yōu)質燃煤替代等方式，完成減煤換煤。加強農業(yè)面源污染防治，探索實施土壤有機質提升項目和污染耕地修復項目。新建和改造綠地林，推進生態(tài)文明建設，著力提高公共環(huán)境的整體水平，打造水林相依、功能齊全、可賞可游、生態(tài)良好的居住環(huán)境。

五要注重文化保護，凸顯城鎮(zhèn)特色。習近平總書記說，實現城鄉(xiāng)一體化，建設美麗鄉(xiāng)村，是要給鄉(xiāng)親們造福，不要把錢花在不必要的事情上，比如說“涂脂抹粉”，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護好。推進新型城鎮(zhèn)化，尤其要注意文化保護，留住“鄉(xiāng)愁”。體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，保護和弘揚傳統優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。文化決定著一座城市的定位，在城鎮(zhèn)化進程中，要明確城市的文化定位，保留住具有文化特色的建筑、景觀。要以區(qū)位優(yōu)勢為依托，以建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標，把生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念貫穿到城鎮(zhèn)發(fā)展全過程。從建設一個個美麗社區(qū)、美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)做起，城鄉(xiāng)聯動，標本兼治，讓綠色成為城鎮(zhèn)主色調。加大生態(tài)治理力度。加快河流綜合治理，讓人民群眾既能安居、樂業(yè)、增收，又能共享山青、水秀、天藍的“綠色福利”，努力傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。

六要加強制度創(chuàng)新，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供制度保障。積極推進關鍵領域制度創(chuàng)新，使技術、資本、資源進一步融合。要從戶籍、就業(yè)、社保、土地、財稅、產權等方面進行制度創(chuàng)新，全面構建推進我國城鎮(zhèn)化進程的制度體系。有序推進符合條件的農村轉移人口進城落戶，并納入社會保障、住房保障等公共服務體系。要建立嚴格的土地權益保障制度，使土地成為可以產生財富的生產生活資料，讓農民能夠帶著財產、有組織地進入城市社會。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標準，借鑒國際經驗，針對中國國情，通過行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設松綁。要理順財政體制，完善金融制度，支持民營金融機構發(fā)展，鼓勵和引導社會加大對城鎮(zhèn)化建設的投入力度，增強低等級特別是一批特大型的小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市。要針對新近出現的城市密集區(qū)現象、“城市縣”現象，“鎮(zhèn)級市”現象、村莊自主城市化現象，進行專門研究，形成新的城鎮(zhèn)體系理念與方案設計。

（作者：中共海淀區(qū)委黨校常務副校長）

責任編輯：高 斌