進(jìn)入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃兩年后，《看守所法（送審稿）》（下稱草案）已于2015年1月由公安部起草完畢送交國(guó)務(wù)院法制辦，目前正處于討論、征求意見階段。

自1990年3月17日國(guó)務(wù)院頒布《看守所條例》時(shí)起，這部一共52條的行政法規(guī)迄今為止仍然是最主要的看守所執(zhí)法依據(jù)。

看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的場(chǎng)所。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律;第9條則在規(guī)定授權(quán)立法時(shí)，明確禁止對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰可以授權(quán)國(guó)務(wù)院立法。因此，《看守所條例》并非長(zhǎng)久之計(jì)，長(zhǎng)此以往存在違法之嫌。

1996年和2012年《刑事訴訟法》兩次大修，也讓《看守所法》面臨與刑訴法脫節(jié)的尷尬。這一25年前出臺(tái)的法規(guī)，在用語上大量采用“人犯”這一具有當(dāng)時(shí)時(shí)代特點(diǎn)的表述，這與如今無罪推定的法治原則相悖。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授程雷認(rèn)為，看守所立法的主要目的在于推動(dòng)看守所這一審前羈押場(chǎng)所的法治化，結(jié)束無法可依的局面，實(shí)現(xiàn)人權(quán)與安全兩項(xiàng)基本價(jià)值的協(xié)調(diào)發(fā)展。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，今番立法的指導(dǎo)思想是使《看守所法》與其他法律相銜接，明確其體制與任務(wù)，保障在押人員的合法權(quán)益，總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范管理程序，增強(qiáng)可操作性。

不過，學(xué)界呼吁多年的偵查機(jī)構(gòu)與羈押機(jī)構(gòu)相分離的體制改革仍未被采納。據(jù)悉，在草案中，看守所仍歸公安部門主管。

此外，多名參與征求意見的人士表示，草案所表達(dá)的理念較過去有所進(jìn)步，但立法仍嫌粗略，具體問題上規(guī)定過于原則，缺乏操作性。

會(huì)見、通信之難

多名參與征求意見的人士認(rèn)為，目前這一版本草案的問題之一，是留給看守所和偵查部門的裁量權(quán)過多。

以家屬會(huì)見為例，按照《看守所條例》規(guī)定，在押人員與近親屬、監(jiān)護(hù)人會(huì)見須經(jīng)案件主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。但這一規(guī)定在實(shí)踐中流于紙面，案件主管機(jī)關(guān)基本不批準(zhǔn)會(huì)見，幾乎所有的在押人員在判決生效前都不能會(huì)見、通信。

草案對(duì)審查起訴、審判階段的會(huì)見不做限制，偵查階段會(huì)見、通信仍需經(jīng)案件主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

對(duì)此，全國(guó)律協(xié)刑事委員會(huì)秘書長(zhǎng)韓嘉毅擔(dān)心，繼續(xù)賦予案件主管機(jī)關(guān)裁量權(quán)，很可能將延續(xù)原有情況，家屬在偵查階段將仍然無法會(huì)見被押人員。他認(rèn)為，如果法律有意保障會(huì)見權(quán)，則應(yīng)該明確規(guī)定會(huì)見許可的條件和程序，以及相應(yīng)的救濟(jì)手段。

會(huì)見由案件主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這一規(guī)定初衷是擔(dān)心偵查初期犯罪嫌疑人干擾取證過程，比如串供、毀滅偽造證據(jù)等。韓嘉毅認(rèn)為，大部分刑事犯罪案情簡(jiǎn)單、證據(jù)明確，家屬會(huì)見并無串供、毀滅證據(jù)之虞。況且，被羈押人員長(zhǎng)期無法與親屬接觸本就不利于其情緒穩(wěn)定。

程雷則認(rèn)為，這一顧慮完全可以通過對(duì)家屬會(huì)見錄音錄像、電子監(jiān)控等方式予以消解、制約。他表示，剝奪犯罪嫌疑人與家屬的會(huì)見權(quán)是對(duì)公民家庭生活等憲法基本權(quán)利的漠視，這一條款本身就違反憲法精神。

家屬會(huì)見的條款在立法中尚且被視為進(jìn)步，律師會(huì)見、通信則面臨更多問題。

在會(huì)見的時(shí)間上，根據(jù)新刑訴法要求，看守所安排會(huì)見至遲不得超過48小時(shí)。這一點(diǎn)上，草案沿襲新刑訴法表述。

不過，盡管2012年12月底，最高法院、最高檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》中明確，保證辯護(hù)律師在48小時(shí)以內(nèi)見到在押的犯罪嫌疑人、被告人，但律師界仍擔(dān)憂這一立法上的模糊會(huì)留下操作空間?！袄碚撋蠎?yīng)該是立刻安排會(huì)見，48小時(shí)的規(guī)定，反而拖長(zhǎng)了會(huì)見的時(shí)間?！表n嘉毅認(rèn)為：“這有可能導(dǎo)致四天、五天后才安排會(huì)見?！?/p>

此外，草案中提到當(dāng)事人要求會(huì)見律師的，看守所應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知案件主管機(jī)關(guān)。這一條款也被視為吊詭?！爱?dāng)事人要見律師，看守所通知律師不就行了，通知案件主管部門干什么？”中央民族大學(xué)教授熊文釗質(zhì)疑，而且草案并未提及看守所將會(huì)見要求通知案件主管機(jī)關(guān)后，是否以及如何通知律師。

韓嘉毅表示，在目前的司法實(shí)踐中，看守所內(nèi)當(dāng)事人的會(huì)見要求并無正式渠道傳達(dá)，一般為當(dāng)事人通過管教人員私下轉(zhuǎn)達(dá)。

按草案規(guī)定，辯護(hù)人在會(huì)見中違反法律或者會(huì)見規(guī)定的，看守所應(yīng)當(dāng)制止。但會(huì)見規(guī)定未見諸任何官方政策法規(guī)，實(shí)質(zhì)上成了各家看守所的自留地，“有的不讓用電腦，有的不讓帶包，甚至還有不讓帶筆的”。

在與律師通信方面，草案明確律師可以同在押人員通信、傳遞訴訟材料，并規(guī)定看守所對(duì)信件和材料可以進(jìn)行安全檢查。這一制度安排也被視為后門。

一位參與征求意見、不愿具名的律師表示，看守所很有可能以安檢為借口對(duì)信件和材料內(nèi)容進(jìn)行審查。他認(rèn)為，立法應(yīng)更為細(xì)化，可以明確參照機(jī)場(chǎng)安檢標(biāo)準(zhǔn)，不得帶入刀具等危險(xiǎn)物品，但不允許拆閱信件。

“排非”何往

看守所的任務(wù)之一是保障訴訟活動(dòng)的依法進(jìn)行，是訊問犯罪嫌疑人、被告人的場(chǎng)所，這也意味著，它往往是刑訊逼供、誘供、騙供發(fā)生的場(chǎng)所。這更意味著看守所在非法證據(jù)排除中扮演著舉足輕重的角色。

草案對(duì)訊問、提解、押解進(jìn)行了規(guī)定。這對(duì)預(yù)防刑訊逼供有一定的作用，比如超期羈押的不允許進(jìn)行訊問，訊問必須嚴(yán)格落實(shí)刑訴法對(duì)錄音錄像的要求，看守所有義務(wù)保障被訊問人的必要飲食與休息時(shí)間。

但與會(huì)見相同，其中不少制度安排仍被視為遠(yuǎn)不夠成熟。

比如，草案要求看守所安排訊問應(yīng)當(dāng)告知訊問人員，保證犯罪嫌疑人、被告人的飲食和必要的休息時(shí)間。對(duì)此，多名被征求意見者表示，僅僅告知并不能保證在押人員的權(quán)利，當(dāng)出現(xiàn)超時(shí)訊問時(shí)，看守所應(yīng)當(dāng)打斷訊問并采取強(qiáng)制措施保障其飲食和休息時(shí)間。

另外，作為非法證據(jù)排除的利器——錄音錄像，草案并未明確由訊問人員還是看守所錄制。

在實(shí)踐中，看守所內(nèi)的訊問仍然是兩套系統(tǒng)分別錄制，即訊問人員自行錄制和看守所通過監(jiān)控設(shè)備錄制，后者往往僅供內(nèi)部使用。

由于偵查辦案部門自行錄制往往公信力不足，面臨“選擇性錄制”的質(zhì)疑，要求看守所提供錄音錄像的聲音強(qiáng)烈。韓嘉毅建議，立法能否要求看守所協(xié)助律師調(diào)取其內(nèi)部錄音錄像作為非法取證的證據(jù)材料。

此外，由于2012年刑訴法修訂后，各地看守所都應(yīng)要求對(duì)訊問室進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)訊問人員和犯罪嫌疑人的物理隔離，在看守所內(nèi)刑訊逼供的現(xiàn)象大大減少，刑訊轉(zhuǎn)而多發(fā)生在將人提解出所期間。程雷建議，立法應(yīng)詳細(xì)規(guī)定提解的時(shí)間限制，并實(shí)現(xiàn)全程同步錄像錄音。

值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件時(shí)，看守所對(duì)此約束較少。程雷透露，個(gè)別看守所還違規(guī)為當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)開設(shè)專門的訊問室，稱為“特審室”，室內(nèi)不實(shí)行物理隔離，不裝設(shè)電子監(jiān)控，鑰匙由檢察機(jī)關(guān)自行掌握，基本上處于脫管狀態(tài)，隱患巨大。

對(duì)此，程雷認(rèn)為，根據(jù)2006年《公安部監(jiān)所管理局關(guān)于在看守所設(shè)置職務(wù)犯罪專門訊問室問題的批復(fù)》的規(guī)定，職務(wù)犯罪案件訊問完全可以使用看守所現(xiàn)有的訊問室，沒有必要單獨(dú)設(shè)置專門的訊問室。

據(jù)悉，對(duì)于這一問題，目前草案未有涉及。

“偵羈合一”問題

前述律師會(huì)見難、部分看守所對(duì)偵查活動(dòng)配合過度、律師取證限制較多等問題與偵羈合一、看守所不夠獨(dú)立這一體制設(shè)置不無關(guān)系。不過，對(duì)于看守所脫離公安管理的議題，在學(xué)界與公安部門間爭(zhēng)論多年無果。

據(jù)了解目前的草案中，看守所仍歸公安部門管理。

2015年4月1日，中國(guó)法學(xué)會(huì)受國(guó)務(wù)院委托召開立法咨詢會(huì)研討草案。多名與會(huì)學(xué)者告訴《財(cái)經(jīng)》記者，會(huì)上爭(zhēng)論最多的仍然是看守所誰管的問題。

與會(huì)學(xué)者稱，對(duì)于偵羈分離的觀點(diǎn)，公安部人士強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的分離，稱監(jiān)所管理部門并非偵查部門，其職能相對(duì)獨(dú)立。此前，公安部監(jiān)所管理局局長(zhǎng)趙春光也在多個(gè)場(chǎng)合表示，并不認(rèn)同看守所脫離公安部門。他表示，看守所已經(jīng)從過去注重辦案轉(zhuǎn)為向公檢法司提供服務(wù)，平等保障刑事訴訟中各個(gè)主體的權(quán)利。

這一回應(yīng)并不服眾。反對(duì)者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，“內(nèi)部再怎么分離，也架不住領(lǐng)導(dǎo)的壓力”。

對(duì)于看守所中立改革，程雷表示學(xué)界目前有三種觀點(diǎn)：一是交司法行政機(jī)關(guān)，這一方式符合理論預(yù)期與國(guó)際慣例。但中國(guó)當(dāng)下司法行政機(jī)關(guān)無論是力量還是地位都較薄弱，能否承擔(dān)起這一重任，仍然需要進(jìn)一步審慎論證，并重建若干配套制度;二是成立單獨(dú)的羈押管理總局，將監(jiān)獄與看守所等所有羈押場(chǎng)所的管理職能合并;三是縣市兩級(jí)看守所由省公安廳統(tǒng)管。他認(rèn)為，第三種方式有檢法兩院司改模式可供參考，這也是調(diào)和目前理論與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的一個(gè)途徑。

熊文釗則建議，在體制內(nèi)外尚無共識(shí)的時(shí)候，不急著以立法形式進(jìn)行確定，不妨對(duì)這一條款進(jìn)行模糊化處理，為今后改革留下空間。