后人在回望民初政局時，往往抱怨那一代人沒有利用14省獨立的大好時機，像美國國父們那樣，平心靜氣好好討論出一個新制度框架，而是匆忙返回大一統(tǒng)，而且還是沒有至上威權(quán)的大一統(tǒng)，遂使“民國不如大清”漸漸成為人們無法祛除的印象。

重建統(tǒng)一

曾經(jīng)參與民初制度構(gòu)建的章太炎，也有類似抱怨。1922年，章太炎發(fā)表《大改革議》，以為民國十年戰(zhàn)亂頻仍，主要是因為各方豪杰在武昌首義后忙中出錯，拋棄了君主專制，卻沒有構(gòu)建出一個理想制度：“往者武漢倡義，各省本自為謀，因而導之，即為聯(lián)邦之局，而現(xiàn)行約法務與此反，《天壇憲法》雖經(jīng)增訂，微使地方權(quán)力擴大，亦無聯(lián)邦之文，其為集權(quán)專制之護符，彰彰可見。逆于國情，則桀驁者生心，而寡弱者致死，勢使然也。”這個說法確實值得從制度史層面重新思索。

武昌倡義具有極強示范效應。清廷如在新軍發(fā)難后一周內(nèi)平定，后來的歷史必將改寫，湖北新軍首義不過是歷史上常見的軍人嘩變。然而，清廷此次實在無力有效處置這場危機，湖北的影響力迅即溢出。

10月22日，長沙新軍發(fā)難，巡撫余誠格潛逃，湖南軍政府成立;

23日，江西九江新軍起義，成立九江軍政府;

25日，陜西新軍、會黨在西安起事，組織軍政府;

29日，太原新軍起義，舉標統(tǒng)閻錫山為山西都督;

31日，南昌新軍起義，成立江西軍政府;

11月1日，昆明新軍起義，舉蔡鍔為都督……

不到一個月，長江流域及其以南十省已不在清廷手中，半壁江山已失。

清廷已失去整合能力，10月底的“灤州兵諫”意味著中央軍不穩(wěn)，迫使清廷大幅度后退：下詔罪己，發(fā)誓維新更始，實行憲政;組織新政府，永遠不再讓任何皇室成員進入內(nèi)閣;速開黨禁，以示寬大而固人心。

可以說，清廷此時改革力度前所未有，但一切都晚了，人們早已對清廷不改革、“偽改革”死心。嚴復不無惋惜指出：“如果一個月前做到這三條之中任何一條的話，會在清帝國發(fā)生什么樣的效果啊！歷史現(xiàn)象往往重演。這和18世紀末路易十六的所作所為如出一轍。所有這些都太遲了，沒有明顯效果?！?/p>

清帝國已成往事，南方獨立十省究竟應該怎樣做，似乎同樣沒有預定方案。流血奮斗十幾年的革命黨，沒有想到此次會如此順暢，領(lǐng)袖如孫中山也沒有及時意識到此事與自己有關(guān)，而是滯留海外，姍姍來遲;至于新軍，作為清帝國柱石，更沒有想到會有一天調(diào)轉(zhuǎn)槍口，對準自己的主子。歷史走向了一個全新道路，政治家也只是摸著石頭過河。

11月7日，鄂軍都督黎元洪致電蘇州程德全，商籌共同組建新政府：“現(xiàn)在義軍四應，大局略定，惟未建設政府，各國不能承認交戰(zhàn)團體。敝處再四籌度，如已起義各省共同組織政府，勢近于偏安，且尚多阻滯之處;若各省分建政府，外國斷不能于一國之內(nèi)，承認無數(shù)之交戰(zhàn)團。茲事關(guān)系全局甚大，如何自處，乞貴軍政府會議賜教?！豹毩⒏魇　叭绾巫蕴帯保抢柙榈睦Щ?，也是章太炎十年后反省要旨。

“仿美制憲”

十年后，章太炎認為獨立各省不應匆忙重建統(tǒng)一，而應靜下心來，像美國建國初獨立各州那樣，好好談出一個憲政制度。章太炎的這個想法自有理據(jù)，但揆諸史實，實在來不及，因為在那之前十幾年，國際資本加速東移，中國經(jīng)濟構(gòu)成中的外國因素越來越大，十年前曾因義和團混亂引發(fā)東南互保。又過了十年，特別是經(jīng)過自新政至憲政的政治改革，國際社會看好中國，進入中國的國際資本比例超出今日想象，中國政治在很大程度上不能不顧及這些外國資本的利益。

資本需要穩(wěn)定的投資環(huán)境。自皇族內(nèi)閣以來的政治風波，已使外國資本蒙受相當損失，各國政府之所以還能在武昌首義后宣布中立，是因為他們看到了中國走向共和的傾向勢不可擋，而清廷在過去幾年雖然贏得了政治改革的好名聲，但踏實、名副其實的政治改革，幾乎始終沒有真正起步。這也是皇族內(nèi)閣、鐵路干線國有政策引發(fā)政治動蕩的一個主要因素。

外國資本對政治不穩(wěn)定的容忍不可能無限期，獨立各省必須要找到一個新辦法。11月9日，云南都督蔡鍔通電各?。骸案`查目前各國情狀，對于各省義軍，雖已認為交戰(zhàn)團體，暫守中立，并未認為完全政府，列為國際團體。自今以后，非有集中統(tǒng)一之機關(guān)，即無對外活動之資格?，F(xiàn)在長江以南漸次光復，黃河流域當必陸續(xù)反正，統(tǒng)一機關(guān)之急宜組織，諒為數(shù)萬萬同胞所共認?！?/p>

中國沒有地方分治的傳統(tǒng)，更沒有聯(lián)邦制經(jīng)驗。自安史之亂，中央集權(quán)趨于加強，其實就是要防止分裂再現(xiàn)。武昌首義引發(fā)各省獨立給中國帶來了一片全新氣象，但也帶來了一些實際問題，即各國能否像近一個世紀后蘇聯(lián)解體那樣，迅即承認獨立各省為獨立國家？還有，獨立各省是否已有獨立建國的決心、能力？這些問題的答案無疑都是否定的，所以蔡鍔的憂慮并非個案。黎元洪同一天（11月9日）致各省都督府通電也有類似表述，以為“非組織臨時政府，內(nèi)政外交，均無主體，極為可危?！?/p>

統(tǒng)一的中央政府肯定還要建立，但在建立前，確實應該讓獨立各省模仿美國13州召開制憲會議，就相關(guān)問題進行充分討論。11月11日，江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛致電上海都督陳其美，比較詳細表達了這一想法：

自武漢事起，各省響應，共和政治已為全國輿論所公認。然事必有所取，則功乃易于觀成。美利堅合眾國之制度，當為吾國他日之模范。美之建國，其初各部頗起爭端，外揭合眾之幟，內(nèi)伏渙散之機，其所以苦戰(zhàn)八年，卒收最后之成功者，賴十三州會議總機關(guān)有統(tǒng)一進行、維持秩序之力也?？计涞谝淮巍⒌诙螘h，均僅以襄助各州議會為宗旨，至第三次會議，始能確立國會長治久安，是亦歷史上必經(jīng)之階段。吾國上海一埠，為中外耳目所寄，又為交通便利、不受兵禍之地，急宜仿照美國第一次會議方法，于上海設立臨時會議機關(guān)，磋商對內(nèi)對外妥善之方法，以期保疆域之統(tǒng)一，復人道之和平。

程德全、湯壽潛“仿美制憲”的主張反映了中國人的心聲。過去十年，不論清廷主導的憲政改革，還是革命黨鼓吹的新制度，實際上都蘊含有追慕美國的因素。為達此目的，程德全、湯壽潛在通電后附有“集議方法”四條，建議“各省舊時諮議局”與“各省現(xiàn)時都督府”各派代表一人前往上海。如果有兩省以上代表抵達，即可開議。續(xù)到者隨時加入，隨到隨議。這就很像美國獨立13州的“制憲會議”。

憲政起點

程德全、湯壽潛的通電贏得獨立各省積極響應。11月14日，滬軍都督陳其美通電獨立各省“公舉代表，定期迅赴上海，公開大會，議建臨時政府，總持一切，以立國基而定大局。”

陳其美、程德全、湯壽潛等人的呼吁，體現(xiàn)了最富庶的東南諸省的利益，也迅即贏得了山東、廣東、福建、吉林、直隸等省都督府，或諮議局贊同，相繼派代表前往上海，就未來中國的政治發(fā)展制定一套制度，并為臨時政府、臨時國會做準備。

15日，江蘇都督府代表雷奮、滬軍都督府代表袁希洛、俞寰澄、朱葆康，福建都督府代表林長民、潘祖彝，在上海江蘇教育總會舉行會議，定名“各省都督府代表聯(lián)合會”，議定會所設上海，認定武昌為民國中央政府，以鄂軍都督執(zhí)行中央政務。11月28日，以湖北軍政府堅請，各代表集體趕往武昌，每省留一人在滬以為聯(lián)絡。

在武昌，各省都督府代表聯(lián)合會規(guī)模續(xù)有擴大。12月2日，議決先制定《臨時政府組織大綱》，并推雷奮、馬君武、王正廷為起草員。第二天，各省都督府代表聯(lián)合會舉行會議，譚人鳳、潘祖彝、謝鴻燾、雷光宇、時象晉、王正廷、孫發(fā)緒、胡瑛、鄒代藩、趙彬、王竹懷、許冠堯、張其、谷鐘秀、黃可權(quán)、陳毅、黃群、湯爾和、陳時夏、馬君武、雷奮、陳陶遺到會，議決《中華民國臨時政府組織大綱》，制憲會議以超乎想象的速度完成了一個歷史性任務。

《臨時政府組織大綱》經(jīng)獨立十省共22名都督府代表簽字確認，是中華民國第一部憲法性文件，也是后來民國政治發(fā)展原點，當然也是民國政爭的起點。

這部文件共四章21條，簡明扼要，要言不煩。末章“附則”規(guī)定六個月內(nèi)由臨時大總統(tǒng)召集國民會議，其余三章分為“臨時大總統(tǒng)”“參議院”“行政各部”，分別規(guī)定了各自權(quán)限、產(chǎn)生辦法。

臨時大總統(tǒng)由各省代表選舉產(chǎn)生，投票權(quán)每省一票;臨時大總統(tǒng)有統(tǒng)治全國、統(tǒng)帥海陸軍的權(quán)力;經(jīng)參議院同意，有宣戰(zhàn)、媾和、締約，任用各部部長、派遣外交使節(jié)，以及設立臨時中央裁判所的權(quán)力。

參議院由各省都督府所派三名參議員組成，其職權(quán)為議決宣戰(zhàn)、媾和、締約，通過對行政各部首長的任命，議決政府預算、稅法、幣制、公債發(fā)行，議決各暫行法律、臨時大總統(tǒng)交議事件，以及答復臨時大總統(tǒng)咨詢事件。

對于參議院所議事項，臨時大總統(tǒng)如不以為然，可在十天內(nèi)交參議院復議。如復議三分之二以上參議員仍持前議，大總統(tǒng)應發(fā)交行政各部執(zhí)行。

行政各部規(guī)定中央政府設外交、內(nèi)務、財政、軍務、交通五部。

《臨時政府組織大綱》立法傾向非常明顯，就是仿照美國總統(tǒng)制，將國家元首、政府行政首腦合一，各部部長對總統(tǒng)負責;總統(tǒng)對國民負責;議會與行政分離，各自獨立行使職權(quán)。

大綱還有許多不嚴密地方，如大總統(tǒng)由每省一票產(chǎn)生;每省參議員由都督府所派。那每省都督如何產(chǎn)生？按照程德全、湯壽潛提議，制憲會議應首先“襄助”獨立各省議會，始能確立國會長治久安。這些都是制憲會議應注意并逐步解決的問題。

就總體而言，《臨時政府組織大綱》是一個不錯的文件，此后如能在這個基礎上修正，而不是根本顛覆，民國政治或許不會那樣反復，權(quán)力也不至于那樣失衡。