近期，國務院發(fā)布三家政策性銀行改革方案，引起社會廣泛關(guān)注。

在世界范圍內(nèi)，絕大多數(shù)國家都有“政策性銀行”，盡管名稱各異，有的叫開發(fā)類金融機構(gòu)（DFIs），有的叫政府贊助企業(yè)（GSEs）。最近國務院發(fā)布的改革方案，把國開行定位于開發(fā)類金融機構(gòu)，把另外兩家定位于政策性銀行。

其實這樣的分類仍然令人費解，因為兩者互有交叉，很難分清伯仲。它們的共同特點，是國有金融機構(gòu)（SFIs）。如果把也承擔政策性功能的商業(yè)銀行計算在內(nèi)，SFIs的數(shù)目就更多。尤其是中印兩個最大發(fā)展中國家，國有銀行的占比都超過銀行總資產(chǎn)的一半以上。據(jù)世行工作人員不完全統(tǒng)計，全世界由政府出錢主辦的開發(fā)類金融機構(gòu)，至少在500家以上。

尚無定論？

2008年金融危機前，西方各國政府和主流經(jīng)濟學文獻，普遍對國有銀行持懷疑態(tài)度。

2004年前后，世界銀行中國金融項目，曾經(jīng)策劃在上海召開一次開發(fā)類金融機構(gòu)大會，把包括國開行在內(nèi)的一些先進典型召集到一起，交流經(jīng)驗教訓。但是這一動議沒有實現(xiàn)，主要原因是當時占有壓倒性優(yōu)勢的觀點認為，政府主導的金融機構(gòu)已經(jīng)處于窮途末路，應該從市場退出，讓位于民營金融機構(gòu)。這是因為，在大多數(shù)官辦金融機構(gòu)里，普遍存在治理混亂，官僚主義，裙帶關(guān)系，人浮于事，效率低下和貪污腐敗。由于政府的保護和干預，國有銀行普遍存在道德風險和逆向選擇，結(jié)果造成信貸錯配，不良貸款高居不下，最后還要納稅人買單。

這種看法在2008年金融危機以后，發(fā)生了戲劇性的逆轉(zhuǎn)。

人們反問：闖下滔天大禍的雷曼兄弟不就是私人銀行嗎？危機過后私人銀行普遍惜貸，各國紛紛訴諸于設(shè)立國有銀行，或者將私人銀行國有化，目的在于挽救中小企業(yè)，推行逆周期的政策。中國的國有銀行成為4萬億經(jīng)濟刺激計劃的有效載體，據(jù)說也一度讓以私人銀行為主的美國眼熱。

國有銀行是否有利于維護金融穩(wěn)定和促進普惠金融？2011年世界銀行的金融專業(yè)人員，曾經(jīng)圍繞這個問題展開內(nèi)部辯論，并在結(jié)束時投票。結(jié)果不出意料：參加投票的300多位金融專家里，認為國有銀行能夠發(fā)揮積極作用的有251人，占參加討論人數(shù)的80%以上。

幾年過去了。不知道那些當時投贊成票的人，立場是否有轉(zhuǎn)變。但是一個不爭的事實是，國有銀行快速放貸的負面效應，已經(jīng)開始顯現(xiàn)。泰國設(shè)立的中小企業(yè)銀行，去年底的不良貸款比例已接近50%。

合格股東是關(guān)鍵

對國有金融機構(gòu)看法的游移不定，反映了一個基本事實：無論是理論和實證，都無法證明國有銀行注定不如私人銀行。

無論是具體國家還是在國際上，都存在不同程度的具有公共商品屬性的金融產(chǎn)品與服務，私人銀行或者不愿意或者沒有能力提供，因此需要政府介入。包括世界銀行和亞洲開發(fā)銀行在內(nèi)的多邊金融機構(gòu)，以及中國正在發(fā)起的亞投行，也都是政府投資興辦的?？梢娬k銀行不是中國獨有的現(xiàn)象。

同時也不容否認，世界上成功的私人銀行遠遠多于國有銀行。但的確可以找出一些國有銀行成功的典范，例如德國復興信貸銀行（KfW）、 南非的發(fā)展銀行、加拿大的企業(yè)發(fā)展銀行、新加坡的淡馬錫等等。中國國家開發(fā)銀行，在很多方面也可以說躋身于國際優(yōu)秀開發(fā)銀行之列。問題是，這些成功的案例，仍然是鳳毛麟角。大多數(shù)國有的銀行，無論是商業(yè)銀行，還是政策性銀行，不但沒有達到政府的初衷，反而淪為財政的負擔。

失敗的國有銀行各有各的原因，成功的國有銀行卻都有一些共同的特征。如果用一句話概括，那就是它們的公司治理、企業(yè)文化和價值觀、內(nèi)部控制和風險管理、薪酬激勵機制等等，與私人銀行并無本質(zhì)差別。世界上的銀行無論是國有還是私有，無論是合作制還是股份制，凡是成功的，都滿足了上述的前提條件。

最主要的，是銀行的股東要合格。

對于私人股東來說，這一般不是問題。雖然也有無知任性、洗錢犯罪的股東，但是絕大多數(shù)的銀行投資者，知道怎么維護自己的利益。他們會選擇能夠代表自己利益的人組成董事會，再由董事會選擇、任命、激勵、監(jiān)督管理者。私人股東及其選舉的董事會，不會賦予管理層過多互相矛盾的任務，也不會粗暴地干預其正常經(jīng)營。

如果銀行體系主要由私人銀行組成，監(jiān)管者可以和監(jiān)管對象保持距離，即所謂一胳膊長度監(jiān)管（arm’s length），因此監(jiān)管的有效性相對容易實現(xiàn)。

在這樣的體制下，監(jiān)管者既不寄希望于股東的政治背景，也不必因為嚴格執(zhí)法而承受政治上的壓力。相比之下，在國有銀行為主體的體制下，監(jiān)管者和被監(jiān)管者同屬于一個屋檐下，相互之間有扯不清的關(guān)系，要想實現(xiàn)具有獨立性、專業(yè)性、公平公正的銀行監(jiān)管，幾乎是不可能完成的使命。

跟私人所有者相比，大多數(shù)政府不是合格的股東。理論上政府是為公眾謀福利的。但現(xiàn)實證明，政府官員往往把個人的名利地位，置于公共利益之上。有研究表明，在其他國家，政府控制的銀行往往成為政治工具，為爭取選民而放松信貸紀律。不少國家的政客，往往出于政治目的，為了拉選票而強迫銀行對選民拖欠的貸款實行豁免。在中國倒是沒有為選舉而放貸的必要，但是大量的形象工程，政府項目，國企貸款，性質(zhì)并無根本不同。

所以，第一要務是，政府要學做合格的股東。這說難也難，難的是政府要管住自己，不受濫用銀行為短期和既得利益服務的誘惑。要知道，只要想把銀行變成馴服的政策工具，可以找出無數(shù)堂而皇之的理由。但是要約束自己那雙任性的手，需要有更高的水準。用當下時尚的語言，即現(xiàn)代國家治理的水平，包括長遠的戰(zhàn)略眼光和抵制短期誘惑、協(xié)調(diào)各方利益的能力。

政府要成為合格的股東，說易也易。易的是只要模仿私人所有者即可。

政府首先需要想清楚，大規(guī)模地控股銀行，包括政策性銀行，究竟要達到什么目的？如果找到商業(yè)可持續(xù)的邊界，會發(fā)現(xiàn)即使把全部的需要都包括在內(nèi)，也沒必要持有和控制那么多銀行。介入多少銀行的股份，就成倍地承擔多少風險和損失。維護金融體系的穩(wěn)定，并不需要直接持股銀行。政府手中還有宏觀經(jīng)濟政策、法律框架和司法制度、金融監(jiān)管以及征稅的權(quán)力。政府控股的銀行比例，完全沒有必要維持在當前的60%以上。一個適度的比例，極有可能是最多不超過20%。

理順所有者職能

中國目前需要梳理近年來國有金融資產(chǎn)管理體制改革的經(jīng)驗教訓，在宏觀戰(zhàn)略和具體實施兩個層面上，明確相關(guān)政府機構(gòu)的職能定位，改變政出多門，九龍治水的局面。

具體地，應該加強而不是削弱中央?yún)R金公司在金融領(lǐng)域的國家所有者代表職能，把股權(quán)管理的任務統(tǒng)一交給匯金，而不是分散在其他政府部門。這樣，財政當局則可以集中精力制定金融國有資產(chǎn)的宏觀和戰(zhàn)略政策，并督促匯金公司具體落實。

最具有宏觀和戰(zhàn)略含義的任務，是盡快為三家政策性銀行啟動立法，確立其法律地位，明確其使命，規(guī)定其權(quán)利和任務，以及為其建立有針對性的業(yè)績評價標準和監(jiān)管框架。這些戰(zhàn)略和政策的制定過程，應該廣泛磋商和征求意見，避免造成新的扭曲。所有這些一旦確立，應及時向社會公布，形成全社會共同監(jiān)督的局面，同時可以為政策性銀行贏得相對穩(wěn)定的良性經(jīng)營環(huán)境。否則，時隔不久，政策性銀行還會陷入無所適從、惶惶不可終日的境地。

但是觀察最近一輪的政策性銀行改革和注資的來源方式，在理順金融領(lǐng)域國家所有者職能上，尚需進一步明確愿景和戰(zhàn)略。

政府要成為合格的銀行所有者，必須致力于為銀行建立有效的公司治理。這也是所有成功銀行的主要特征。經(jīng)過多年的改革開放，包括國有銀行在內(nèi)的所有銀行，都建立了公司治理的形式。但實質(zhì)上，則離有效的公司治理相差很遠。其中一大難題是，在公司治理的框架內(nèi)，如何妥善處理好黨委領(lǐng)導與董事會職責的關(guān)系，這涉及銀行高管任免、重大決策機制以及內(nèi)部制衡等多個方面。

按黨管干部的原則，國有銀行和主要股份制銀行的核心高管，通常由組織部門提名。但是，一些銀行高管一只眼睛看著銀行的資產(chǎn)負債表，另一只眼睛盯著下一步的政治升遷，怎么可能心無旁騖地管理銀行？

在國有和股份制銀行的一些重大決策上，多年來往往是由黨委會先作出決定，再交由董事會通過。有的機構(gòu)索性把黨委會、董事會、監(jiān)事會聚在一起，以黨委聯(lián)席會議的名義，決定重大事務。這種做法動搖了董事會的有效性，也打破了公司治理框架內(nèi)的制約平衡。

黨委和董事會的決策關(guān)系尚待厘清，這有其特定的歷史淵源。事實上，黨政分開，政企分開，是十八屆三中全會和四中全會關(guān)于建立現(xiàn)代國家治理、實現(xiàn)法治社會的一個重要內(nèi)涵。具體到中國的銀行業(yè)改革，如何改善黨在金融機構(gòu)治理框架中的作用，建立真正意義上的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，仍然是一個繞不過去的坎兒。

對于政策性銀行而言，由于政府是控股股東，由組織部門提名任命其高管似乎再自然不過。需要解決的問題是，如何把提名任命的權(quán)力和政策性銀行經(jīng)營效果的責任統(tǒng)一起來。避免提名任命的主體，不必為銀行風險和損失承擔責任的現(xiàn)狀。

一個可行的辦法是，把提名任命的權(quán)力歸還給國有銀行的董事會，而組織部門從政治審查的角度，出具無反對意見。

另外一個辦法是，把提名任命的權(quán)力和對經(jīng)營結(jié)果的責任統(tǒng)一起來。這樣，如果銀行發(fā)生重大風險和損失，或者不得不關(guān)門倒閉，提名任命高管的部門要為此承擔責任，檢討政策程序中的不足，并且相應地作出改進。

此外，還可以考慮，在組織部門繼續(xù)掌握提名任命權(quán)力的情況下，在董事會和管理層之間形成政治隔離。具體做法是政治任命的高管僅局限在董事會層面，取消銀行行長等高管的行政級別，徹底斷掉其從政的后路，消除亦官亦商造成的官商文化。這樣的銀行高管可以在全社會招聘，對其不再實行限薪，而是按照市場化的原則予以薪酬激勵，并由金融監(jiān)管當局對其準入施加嚴格的人品與能力測試。

只有確立了以董事會為核心的有效公司治理，才有可能在此基礎(chǔ)上建立先進的企業(yè)文化，價值觀念，有效的內(nèi)部控制，以及基于市場化的薪酬激勵制度。但是在所有這些環(huán)節(jié)和因素當中，最重要的還是公司治理。

如上所述，如果這些條件都達成，則政策性銀行與私人銀行的差異已微乎其微。屆時，政策性銀行的使命也就完成了。

如果上述改革得以實現(xiàn)，中國銀行業(yè)監(jiān)管者既充當裁判員，又時不時的擔任教練員的局面就可改變。銀行業(yè)監(jiān)管當局也將擺脫事實上承擔的所有者功能。如此，銀行監(jiān)管的有效性也就指日可待。