美國進出口銀行算得上美國政府中最悲情的一個機構,再過不到兩個月,被臨時延長的美國進出口銀行的特許經營權到期,美國進出口銀行又一次面臨可能關門的命運。而與此同時,大洋彼岸中國的政策性銀行卻被賦予新的歷史使命而獲得新生。
在其長達81年的歷史上,美國進出口銀行經營權延期了數(shù)十次。其行長弗雷德·霍赫貝格(Fred Hochberg)感慨說,該行此前從未引發(fā)過如此大的爭議。
爭議始自2014年夏。在平穩(wěn)運行多年后,受益于奧巴馬的五年出口倍增計劃,美國進出口銀行一躍進入“出口內閣”機構的核心成員名單中,2012年5月,經國會批準后,奧巴馬簽署一項法令將美國進出口銀行經營權延長三年至2014年9月30日,并將其貸款能力提高400億美元至1400億美元。
然而好景不長,2014年夏美國進出口銀行要走延期的法律程序時,各種針對它的指責紛至沓來,其中有人譏稱它是企業(yè)福利的典范,也有人痛斥它是裙帶資本主義的標桿等等,不一而足。爭議使得例行的延期甚至沒拿到一年,而當6月30日再次延期大限到來之前,圍繞美國進出口銀行的紛爭并未減緩。
美國進出口銀行的主要職責是提供一般商業(yè)渠道所不能獲得的信貸支持,促進美國商品及服務的出口、增加就業(yè)。面臨存廢威脅之際,美國進出口銀行開始努力重塑自己的形象和品牌,打造成面向小企業(yè)的重要工具,淡化與巨無霸企業(yè)融資的關系。
霍赫貝格對《財經》記者強調說,美國有強大和有效的私營部門,所以大部分出口不需要靠美國進出口銀行融資。我們的角色相反是為那些商業(yè)銀行不能或不愿提供幫助的美國出口商服務,使他們能夠開拓新市場,發(fā)展壯大,增加更多收入的就業(yè)。小企業(yè)往往更不容易從當?shù)劂y行融資,因此我們的工作高度集中于小企業(yè)身上。事實上,2014財年我們完成的放貸中近90%直接服務于小企業(yè),更不用說整個供應鏈的小企業(yè)都受益于向我們融資的美國大企業(yè)。
對于自身的命運,霍赫貝格和他的同事沒有掌控權,但他們會用數(shù)字強調其存在的價值:自2009年至今,美國進出口銀行支持了美國130余萬人的就業(yè),在過去的20年中為納稅人創(chuàng)造了70億美元的盈余。而在全球背景下,大型新興經濟體出口信貸正呈現(xiàn)幾何級數(shù)字增長,改變了全球競爭的格局。在4月23日的美國進出口銀行2015年年會上,霍赫貝格說,越來越多的美國公司不只是與他們在中國、日本和其他國家的競爭對手爭奪市場,他們是被迫在與“中國公司”(China Inc)競爭。
卡托研究中心貿易政策研究中心主任丹尼爾·??松―aniel J. Ikenson)對《財經》記者說,美國國會實際上不需要任何舉措,美國進出口銀行在6月30日到期后就自動終止,完全機械行事就容易做到。然而,現(xiàn)在有一種聲音甚囂塵上,認為其他國家用信貸支持補貼其出口商,美國政府必須也同樣出牌,這一理論現(xiàn)在贏得了很多當權的共和黨人的支持,所以未來一個月左右,這些人可能會強行為重新授權而投票表決。
達美航空(Delta Airlines)送給美國進出口銀行的另一個稱呼是,“波音銀行”——航空運輸業(yè)在美國進出口銀行出口信貸業(yè)務中占超過40%的比例,波音公司飛機銷量中則有不到三分之一來自美國進出口銀行的貸款幫助。
達美航空2014年就對進出口銀行為外國航空公司購買波音飛機提供貸款支持提出了異議,認為美國政府補貼了達美的外國競爭者,降低了它們購買飛機的價格,從而降低了外國航空公司的成本,反過來對達美的運營造成了顯著的不利沖擊。
不過,3月底美國聯(lián)邦法官駁回了達美航空的指控,這讓埃克森很失望。埃克森認為,由于美國政府的補貼,那些從特定美國公司購買產品的外國公司從中受益,受益者包括美國的供應商和他們國外的客戶。同樣不可否認同時也相當明顯的是,政府的補貼對另外兩種公司造成傷害:上述受益的美國供應商的美國競爭對手,及上述受益的國外客戶的美國競爭對手。
具體到波音飛機的案例上,波音公司在美國處于實際上的壟斷地位,因而沒有競爭對手為此負擔成本。但大量的波音公司國外客戶的美國競爭對手,包括達美航空、美聯(lián)航、美國航空等卻要受到影響,處于競爭劣勢。至于聯(lián)邦法官為何駁回了達美航空的指控,??松J為,法官的裁決是基于一個量化分析,發(fā)現(xiàn)達美航空遭受的損失太小,不值得補救。但定性上看,美國進出口銀行的補貼政策對其他公司造成附帶損害的說法仍站得住腳。
從長遠來看,這個判例對美國進出口銀行的命運無足輕重。如今對美國進出口銀行去留的爭執(zhí),拋去法律層面的細節(jié)分析,布什研究所(George W. Bush Institute)資本政策分析咨詢公司主席艾克·布蘭農(Ike Brannon)對《財經》記者說,顯然美國進出口銀行成為政治較量的一個山頭。這個實體機構一直讓共和黨覺得難堪,許多人把它描繪成政府對企業(yè)厚此薄彼、浪費政府開支、或對貿易進行管治的表現(xiàn)。
這背后直接與美國共和黨內部保守勢力的崛起相關聯(lián)。很多人認為,如果共和黨人打算和以“大政府、大花費”為立場的民主黨區(qū)別開來,那么讓美國進出口銀行退出歷史舞臺是很順手的選擇,是用立見分曉的辦法來檢驗共和黨能否回到自己小政府根基中去。
主流媒體將這場關于美國進出口銀行存廢的爭論,解讀成一種意識形態(tài)的戰(zhàn)斗。在??松磥?,戰(zhàn)斗的雙方,一方是共和黨內部的持自由市場觀點理論的人士,對抗的一邊則是在華盛頓政府內部的當權者。據(jù)此觀點,保守的共和黨人支持有限政府和自由市場,把美國進出口銀行看作是扭曲市場的怪物。
美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)繁榮與發(fā)展項目主管丹尼爾·若迪(Daniel F. Runde)對《財經》記者說,與共和黨反對美國進出口銀行的論調不同,實際上這樣一個與美國政府其他部分有很好聯(lián)系的機構可以很好地幫助企業(yè)進行風險評估,或幫助企業(yè)熟悉國外市場,尤其當商業(yè)銀行對這些稅收利潤有限的小企業(yè)并不熱衷時;而且它并不浪費納稅人的錢,反而會上繳一部分錢,除非發(fā)生違約,而這種可能性幾乎可以排除。
相當一部分人把美國進出口銀行的特許經營權重新授權的問題歸結為公平的問題——本來是私營部門的貸款決策卻由政府來作決定,把成本強加給那些無辜的企業(yè),挑選贏家和輸家不應該是政府的角色。市場由于美國進出口銀行的籌資決策而扭曲,通過補貼一家美國公司的出口,傷害了其他美國公司,這是否公平?
歸根結底,關于美國進出口銀行的存廢爭論其實更應該是一場關于經濟問題的爭論。作為官方出口信貸機構,美國進出口銀行提供低于市場利率的融資和貸款擔保,以促進美國公司和國外客戶之間的銷售往來。讓埃克森不滿的是,美國進出口銀行把利益給人了少數(shù)人,但卻從大多數(shù)人那里拿走很多——在2013年,十家大型企業(yè)瓜分了進出口銀行大約75%的融資資金。
對此,霍赫貝格向《財經》記者解釋說,我們使用小企業(yè)管理局對“小企業(yè)”的定義,也就是說,對美國進出口銀行而言,我們服務的小企業(yè)沒有任何不同。大多數(shù)美國小企業(yè)不做出口,但對那些做出口又融資無門的小企業(yè),我們隨時提供支持,現(xiàn)在越來越多的小企業(yè)開始把出口作為它們DNA的一部分。以美元計算,我們2014財年支持的出口中有40%直接來自美國小企業(yè)。
像政治經濟學中的很多問題一樣,不同的利益群體都在爭奪決策者的支持。最終勝負的取決,??松f,“可能還是看誰有更多的金錢游說?!北绕鹉切┫胍P閉美國進出口銀行的人來說,希望該機構得到再次授權的陣營花掉的錢多了幾個量級。
有資料顯示,自2012年以來達美航空花掉近1000萬美元,用以游說美國進出口銀行的消失或大大削減波音公司的海外客戶的貸款擔保;同期,波音公司花掉了超過6900萬美元以支持美國進出口銀行或相關利益。
在這個論戰(zhàn)過程中,政治和經濟語境也悄然發(fā)生著改變。過去美國總統(tǒng)在這樣的論戰(zhàn)中旗幟鮮明,但奧巴馬面臨著近半個世紀以來在任總統(tǒng)所屬黨派面臨的最糟糕局面,共和黨控制參議院和眾議院,白宮與共和黨間的不和舉世皆知,奧巴馬由此在此事上表現(xiàn)得疏離。若迪說,這使得針對該銀行去留更激烈的對立落到公司身上,而圍繞波音公司和達美航空,商業(yè)界也產生了分裂。
有關美國進出口銀行去留的口水戰(zhàn)仍在繼續(xù),給外界以機會在放大鏡下觀察它的具體運作。 除了那些堅持要關閉美國進出口銀行的共和黨保守派,另外一些共和黨人希望貫徹改革,許多民主黨人則希望美國進出口銀行能有更長期的任務并擴張銀行的活動。
布蘭農認為在當前商業(yè)環(huán)境下,美國進出口銀行是個必需品,但它的使命需要更多地關注為美國出口商提供公平的競爭平臺,有效地運作,而非太過于偏向航空業(yè)一類的產業(yè),招致其他行業(yè)的不滿,這樣才能從政治糾纏中擺脫出來。
實際上貸款多元化的問題已然在改進之中,美國國會指令美國進出口銀行支持可再生能源、小企業(yè)的出口,以及對少數(shù)族裔和婦女類商業(yè)出口的支持。
以可再生能源為例,美國進出口銀行通過出口信用保險和流動資金擔保等途徑,為可再生能源出口提供支持。自2009年至2014年11月,該行支持可再生能源出口的金額達20億美元,但在2014年信貸額度下滑到2億美元,最高峰時是2010年達7.21億美元。2015年這一數(shù)字定會攀升,美國進出口銀行將提供10億美元的資金,支持向印度出口“美國制造”的可再生能源產品。
若迪看來,一個尚在變動中的趨勢是對石化能源融資的態(tài)度。全球能源融資正在發(fā)生位移,從2002年到2012年,美國和法國是經合組織國家中為煤炭融資的前五名。從職責角度,美國進出口銀行提供出口信貸或信貸擔保,以有關出口交易能“提供合理的還貸保證”為前提。所以在審查信貸申請時,經濟環(huán)境和項目可行性等都在考察范圍之內。美國進出口銀行決定拒絕在越南的煤炭項目,這讓人們看到,也許美國進出口銀行業(yè)務邊界的考量也在發(fā)生轉變。
布蘭農認為一個已然的改進是公司治理層面的變化,他說,美國進出口銀行過去在公司治理上的積弊重重,現(xiàn)在改善了很多。美國進出口銀行具有商業(yè)性金融機構的特點,并在此基礎上把企業(yè)化管理最大化。美國進出口銀行董事雷妙蓮(Patricia M. Loui)對《財經》記者說,我們現(xiàn)在靈活而井然有序,我們是“政府部門以企業(yè)的效率行事”,從而實現(xiàn)快捷的客戶體驗。比如,我們平均處理客戶理賠的時間在短短兩年內縮短了40%,從2012年的73天下降至2014年的44天;我們申請周轉的時間也極大地縮短——從2009財年的平均32天減少到 2015上半個財年的平均14天。
從另一個角度體現(xiàn)美國進出口銀行的企業(yè)思維的是,雷妙蓮說,“從我們貸款規(guī)模與人力資源分配的比例,可以顯示出我們的靈活和高效,在2014財年,美國進出口銀行共放貸205億美元,只靠我們行約450名全職人員就實現(xiàn)了這一點。銀行業(yè)屬于服務行業(yè),這意味著,我們必須永遠記住,生產我們的產品,需要專業(yè)而優(yōu)秀的人才隊伍,為美國納稅人勤奮工作,支持美國的出口商?!?/p>
扶持和保護小企業(yè)是維持自由競爭、防止壟斷、保持美國經濟健康和活力的法寶。扶持和保護小企業(yè)是美國的基本經濟政策,美國進出口銀行極力展現(xiàn)自己鼓勵小企業(yè)產品出口的努力,通過對小企業(yè)提供信貸支持,幫助創(chuàng)造就業(yè)?;艉肇惛裾f,在奧巴馬政府和美國私人部門的努力下,在過去的五年中增加了1200萬個就業(yè)機會,而美國進出口銀行在去年就支持了16.4萬個工作機會。
在這一過程中,美國進出口銀行更加強調風險管理。雷妙蓮說,我們在歷史低位的違約率要歸功于一個重在強調持續(xù)改進的全面風險管理框架。對投資組合的謹慎處理直接與銀行的風險管理掛鉤,以2014財年為例,美國出口銀行80%的風險敞口都有抵押品擔保或主權擔保。
美國進出口銀行有相對獨立的董事會,負責經營管理,董事會不接受任何來自行政部門的指令。為加強風險管理,2014年該行增加了一個首席風險官管理,并定期向國會通報違約率。
雷妙蓮是美國進出口銀行審計委員會的主席,她說,“每三年我們都做企業(yè)風險評估,來識別不同領域潛在的風險。”
在進行內部改革的自我努力的同時,美國國家進出口銀行寄希望于,反對者會從全球經濟競爭的角度意識到,其他國家的進出口銀行積極地為美國企業(yè)的競爭對手補貼,若迪說,“為什么要在核武器充斥的世界中一定單方面解除自己的武裝呢?”