田仙峪村的案例說明，在既有法律、政策框架未有根本變動(dòng)的情況下，地方政府正通過試點(diǎn)，摸索集體土地流轉(zhuǎn)的新邊界

孫正義（化名）正在考慮是否要將自己7間閑置的農(nóng)宅租出去。去年8月，村里的干部找上門來，提出一套方案：房屋的所有權(quán)不變，使用權(quán)流轉(zhuǎn)到村內(nèi)合作社，經(jīng)營(yíng)權(quán)交予曾參與奧運(yùn)村建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商國(guó)奧集團(tuán)，用作養(yǎng)老社區(qū)的開發(fā)。

7間房，租期20年，70萬元租金一次性交付，未來還能分紅——短期內(nèi)顯然可擁有不錯(cuò)的現(xiàn)金流。但孫正義盤算，房屋所在的田仙峪村位于慕田峪長(zhǎng)城腳下，在升溫的旅游業(yè)和養(yǎng)老開發(fā)的助推下，必有升值空間。

就在孫正義猶豫之際，田仙峪的30套農(nóng)宅進(jìn)入流轉(zhuǎn)程序，5月初完成裝修，名為“國(guó)奧鄉(xiāng)居”的社區(qū)已正式投入運(yùn)營(yíng)，數(shù)套長(zhǎng)租房屋簽約完畢。

盡管政府三令五申嚴(yán)禁宅基地交易，以宅基地為核心的農(nóng)房和集體產(chǎn)權(quán)住房的交易從未停止，由此引發(fā)的糾紛訴訟也屢見不鮮。由于城市具有向外擴(kuò)張、安置新增就業(yè)人口的壓力，農(nóng)村則生發(fā)提升農(nóng)民收入、一改往日凋敝的動(dòng)力，在兩股力量的交錯(cuò)下，地方政府在既有的法律、政策框架未有根本變動(dòng)的情況下，正在通過試點(diǎn)探索集體土地流轉(zhuǎn)的新邊界和新模式。

村民新生意

從北京市中心城區(qū)出發(fā)，向北約2小時(shí)車程開外，以旅游業(yè)為重心、別無其他集體產(chǎn)業(yè)的田仙峪村，坐落于一片群山環(huán)繞之地，村口豎著石碑“田仙峪是個(gè)好地方”，這是2012年時(shí)任國(guó)家主席前來慰問走訪時(shí)留下的題字。

2000年以來，田仙峪村的旅游業(yè)起步，一些村民利用自家住宅做起了民俗旅游的生意。除了掛有統(tǒng)一牌匾的農(nóng)家院，另有多處裝修精致的院落散落于村內(nèi)，保留鄉(xiāng)村的古樸感之余，混雜了一絲現(xiàn)代化氣息，不時(shí)有西裝革履者駕駛小車環(huán)繞村內(nèi)。這些外來者是國(guó)奧集團(tuán)派駐在農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)“國(guó)奧鄉(xiāng)居”的運(yùn)營(yíng)人員。

去年8月，田仙峪休閑養(yǎng)老農(nóng)宅專業(yè)合作社宣告成立，由村委會(huì)主任楊永精擔(dān)任法定代表人，至今已吸引到提供閑置農(nóng)宅的116名村民入社。合作社為每個(gè)社員設(shè)立個(gè)人賬戶，并約定日后按照出資額分紅。

國(guó)奧鄉(xiāng)居的模式規(guī)避了“小產(chǎn)權(quán)房”的困境：房屋所有權(quán)不變、使用權(quán)流轉(zhuǎn)到村內(nèi)合作社、經(jīng)營(yíng)權(quán)交予社會(huì)資本，因此，其目標(biāo)用戶也定位于中高端人群，采取會(huì)員租賃制。兩居室平均一年6萬元，三居室一年7.5萬元，還可按月或按天計(jì)費(fèi)體驗(yàn)式入住，短租的價(jià)格每套房屋每晚均超千元。

整個(gè)項(xiàng)目的分紅比例，大約是國(guó)奧集團(tuán)占50%，旗下運(yùn)營(yíng)公司占40%，田仙峪村占10%，其中90%作為村集體收入，為全村村民分享，10%為養(yǎng)老農(nóng)宅合作社所得。

2015年4月底，房屋裝修完畢，入社村民們得到一次性支付的租金。

房屋的租期為《合同法》規(guī)定的上限20年，每間正房每年租金為5000元，略高于當(dāng)?shù)氐淖夥績(jī)r(jià)格，這為30套（多間）閑置農(nóng)宅的所有者帶去近1700萬元的收入。

田仙峪村常住四五百口人中，年輕一代多在懷柔城區(qū)打工，剩下的中老年村民以種植板栗和養(yǎng)魚為生，人均年收入約2.1萬元。

村支書孫建昆算了一筆賬，一畝板栗的產(chǎn)量在200斤左右，能賣5塊錢一斤，算上農(nóng)藥和化肥等費(fèi)用，每畝地的純收入在300元至500元，而國(guó)奧給每畝地每年的價(jià)格租金為每年2500元，收入得以成倍增長(zhǎng)。

此外，閑置的村委會(huì)辦公樓被建設(shè)成為綜合服務(wù)中心，村集體可獲得155萬元的租金收入，為綜合服務(wù)中心配套和農(nóng)事活動(dòng)體驗(yàn)流轉(zhuǎn)的60余畝農(nóng)用地，每年租金也在20萬元左右。

多數(shù)擁有閑置房產(chǎn)的村民大多隨子女遷去城區(qū)，此前有過城里人來到田仙峪村租房，但數(shù)量不多。

由于國(guó)奧集團(tuán)開出的價(jià)格頗有誘惑力，有村民寧可支付違約金收回房屋，再租給國(guó)奧集團(tuán)。

如孫正義一樣，還有一批村民在觀望，村中尚有20套左右閑置房屋尚未出租。有村民把房子視為節(jié)假日從縣城返鄉(xiāng)小憩的住處，亦有人趁著鄉(xiāng)居項(xiàng)目入駐、租房?jī)r(jià)格上漲，自己把房子租給了城鎮(zhèn)居民。

盤活閑置資產(chǎn)

組成合作社，集體盤活閑置農(nóng)宅，田仙峪嘗試的背后是北京市提出的“新三起來”——“土地流轉(zhuǎn)起來、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起來、農(nóng)民組織起來”。

據(jù)懷柔區(qū)農(nóng)委人士介紹，試點(diǎn)的切入口是雙向解決城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題。為城市探尋更豐富的養(yǎng)老資源，農(nóng)村則希望借助土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民的收入。

2014年懷柔區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)年報(bào)顯示，該區(qū)農(nóng)民雖然通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提高了收入，但全區(qū)284個(gè)村中尚有183個(gè)收不抵支。在田仙峪村所在的渤海鎮(zhèn)，21個(gè)村中有20個(gè)收不抵支。

2013年起，懷柔區(qū)經(jīng)管站對(duì)全區(qū)摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)全區(qū)約有閑置民宅約9500處，閑置房屋面積約200萬平方米，平均閑置率達(dá)13.9%，具有潛在的開發(fā)空間。

為盤活閑置資產(chǎn)，懷柔區(qū)經(jīng)管站曾計(jì)劃發(fā)展一家一戶式的農(nóng)村酒店，并對(duì)運(yùn)作模式進(jìn)行研究，尋找合作企業(yè)。2014年時(shí)，恰逢北京市計(jì)劃展開農(nóng)村養(yǎng)老的試點(diǎn)，在多處調(diào)研后，試點(diǎn)的機(jī)會(huì)落到田仙峪村。

初期的進(jìn)展并不順利。孫建昆表示，村里開始不知道怎么確定租價(jià)，后來村委會(huì)先和幾戶農(nóng)民簽訂意向合約，拿出一部分閑置農(nóng)宅與國(guó)奧集團(tuán)談判，最終確定出雙方都能接受的價(jià)格。

在懷柔區(qū)農(nóng)委人士看來，試點(diǎn)的關(guān)鍵之一是把農(nóng)民的房屋流轉(zhuǎn)出來，之二則是選擇既有投資能力又有經(jīng)營(yíng)管理水平的公司?！斑x其他公司也可以，但根據(jù)我們掌握的資源，比較了解國(guó)奧，就把它引進(jìn)了?！?/p>

國(guó)奧集團(tuán)是奧運(yùn)村的投資方及運(yùn)營(yíng)商，由北京首都開發(fā)集團(tuán)、北京城建等四大國(guó)有集團(tuán)出資成立，此前曾在懷柔區(qū)開發(fā)過一個(gè)影視城項(xiàng)目。

前述懷柔農(nóng)委人士介紹，政府的初衷是可推廣、可復(fù)制，且不需直接進(jìn)行財(cái)政投入，僅提供審批程序簡(jiǎn)化以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持，比如取暖煤改電、外墻保溫改造等工程。另外，村衛(wèi)生室升級(jí)為衛(wèi)生服務(wù)中心，醫(yī)務(wù)人員由1名加派到3名。

此外，懷柔區(qū)期待試點(diǎn)能釋放更多效益，比如，村里的剩余勞動(dòng)力能在社區(qū)就業(yè)，目前，已有19名農(nóng)村婦女從事保姆、保潔、餐飲等工作，每人每月工資都在2500元左右。

多名村民表示，田仙峪村本處旅游區(qū)，引入鄉(xiāng)居項(xiàng)目后，房?jī)r(jià)又迎來一輪上漲?！捌甙四暌郧?，租一個(gè)院子就幾千塊，現(xiàn)在租一個(gè)院子就兩三萬，物價(jià)、房?jī)r(jià)都在漲?！币晃粍⑿沾迕癖硎尽?/p>

試點(diǎn)的價(jià)值

在“可推廣，可復(fù)制”目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，以試點(diǎn)方式興起、被政府寄予厚望的農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)試點(diǎn)存在特殊之處，同時(shí)背負(fù)著一些不確定性。

定位于中高端市場(chǎng)，“國(guó)奧鄉(xiāng)居”采用會(huì)員租賃制，接收55歲至70歲的健康老人，收費(fèi)根據(jù)環(huán)境和服務(wù)，長(zhǎng)租每人每年付費(fèi)6萬至12萬元不等，短租價(jià)格更高。但周邊的配套設(shè)施并不完善，運(yùn)動(dòng)、娛樂、會(huì)議等居多，對(duì)老人而言醫(yī)療服務(wù)中心所能提供的服務(wù)相對(duì)不足。

養(yǎng)老地產(chǎn)本身具有投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)。一般項(xiàng)目需要十年才能回本，有時(shí)候30年才能進(jìn)入穩(wěn)定收益期。

基于農(nóng)宅開發(fā)的養(yǎng)老項(xiàng)目還有另外的風(fēng)險(xiǎn)。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副教授李力行指出，集體土地一般無法抵押，企業(yè)因而不能貸款和使用金融杠桿，前期的巨額投入必須有當(dāng)?shù)卣谋硶鸥@穩(wěn)妥。

國(guó)奧集團(tuán)卻頗為樂觀，其內(nèi)部人士稱，該公司預(yù)計(jì)5年到8年內(nèi)收回投資。他們還計(jì)劃在順義、門頭溝等北京遠(yuǎn)郊地區(qū)探索項(xiàng)目復(fù)制的可能性。

需要看到，田仙峪的此次嘗試全程在政府指導(dǎo)下推進(jìn)，已接近現(xiàn)有的法律框架邊緣。在現(xiàn)行法律體制下，農(nóng)民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)均受到限制。

根據(jù)對(duì)《土地管理法》第62條關(guān)于宅基地規(guī)定的理解，農(nóng)民可以對(duì)外出賣、出租住房，對(duì)于如何具體實(shí)施，法律并無規(guī)定，且這種流轉(zhuǎn)行為只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行。

在國(guó)務(wù)院和國(guó)土部下發(fā)的政策文件中，多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋和宅基地，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用集體土地建住宅。因此，農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)，無法在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。

十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

決定力度空前，囿于目前的法律規(guī)定制約，地方接下來的實(shí)踐和操作仍然謹(jǐn)慎。

多名受訪的土地學(xué)者表示，盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)具有積極意義。一些法律界人士也認(rèn)為，需要對(duì)當(dāng)前制約農(nóng)村房屋及宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的法律條款進(jìn)行適度修改，并針對(duì)農(nóng)村房屋及宅基地的流轉(zhuǎn)、征地拆遷補(bǔ)償制定專門性法律進(jìn)行調(diào)整。

比如，可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，制定法規(guī)對(duì)農(nóng)村房屋征收的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估辦法、監(jiān)管機(jī)制、法律責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定。

曾到田仙峪村調(diào)研的北京市農(nóng)研中心研究員張英洪認(rèn)為，農(nóng)村住宅在法律上不能用于直接經(jīng)營(yíng)，這一制度已經(jīng)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，利用宅基地發(fā)展的農(nóng)家樂，以及城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)房出租都已普遍化，政府應(yīng)打開準(zhǔn)入，并加以規(guī)范。

張英洪表示，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民自愿的原則十分重要，相較于傳統(tǒng)的征地開發(fā)模式，田仙峪允許農(nóng)民自由選擇，有利于維護(hù)農(nóng)民的利益。