在去年的中央財經(jīng)工作會議上，中國提出了能源安全戰(zhàn)略。會上，習近平總書記指出，堅決控制能源消費總量，有效落實節(jié)能優(yōu)先方針，改變粗放式的能源發(fā)展和利用模式，對于我國的經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)能減排工作，具有重大意義。

電力體制改革亦被重點提及。很明顯，在新一輪電改中，“低碳化發(fā)展”已成為其重要出發(fā)點。

換言之，我國未來的電改，要促進而非削弱低碳電力系統(tǒng)的建立與高效運作，不能完全“照搬”那些國外先前沒有充分考慮低碳與可持續(xù)發(fā)展的電力市場改革模式。

作為深化電力體制改革重要舉措之一的大用戶直購電，也必須以節(jié)能減排為重要出發(fā)點。去年上半年以來，大用戶直購電在全國多個地區(qū)開始試點實施。作為供需雙方直接見面的雙邊合約交易模式，大用戶直購電是比較符合我國實際情況的、具有可操作性的市場化改革措施。

但從過去的經(jīng)驗和現(xiàn)實已經(jīng)出現(xiàn)的問題來看，要大范圍推進大用戶直接交易，高耗能行業(yè)用戶作為直接交易的參與者，客觀上將享受到降低電價的優(yōu)惠，對其產(chǎn)能無疑會起到一定促進作用，從而增加能源資源消耗，這與現(xiàn)階段調(diào)整經(jīng)濟、能源發(fā)展方式、推進節(jié)能減排工作相悖。

這就需要有效規(guī)范、監(jiān)管地方政府行為，使大用戶直購電成為市場化行為，而不是成為地方高耗能、高污染企業(yè)借助行政力量獲取優(yōu)惠電價的途徑，否則大用戶直購電將難以長期為繼。

直購電突出問題

大用戶直購電模式的本質(zhì)，不是降低電價，而是賦予用戶更多的用電選擇權，其目的是促進發(fā)電側和售電側的競爭。

開展大用戶直購電，是構建多買方多賣方市場結構、實施售電側市場開放的重要過渡環(huán)節(jié)。然而，目前部分地區(qū)電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電工作中，存在重降價讓利、輕機制建設的現(xiàn)象等，市場化的交易機制還沒有建立。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一、相關政策法規(guī)尚不完備。

“立法先行，依法改革”，是國際電力改革的共同經(jīng)驗。當前，我國電改面臨的外部環(huán)境和外部條件發(fā)生了較大變化，電力系統(tǒng)節(jié)能減排的要求越來越突出，但之前電力改革及大用戶直購電的相關政策法規(guī)，并未很好地體現(xiàn)低碳化發(fā)展的要求。

一方面，現(xiàn)行的相關政策法規(guī)尚不完備，造成了國家有關部門、地方政府、電力企業(yè)和大用戶對大用戶直接交易及節(jié)能減排目標的認識和理解分歧較大，這種理解上的偏差以及主體之間的分歧，直接導致了在各個主體出臺相關政策法規(guī)時，無法統(tǒng)一意見，甚至存在相互制約和矛盾的現(xiàn)象。

另一方面，當前直購電合同管理還不夠規(guī)范，很多問題都沒有明確，無法形成實施細則或具體規(guī)定，如發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)公司及大用戶三方各自的權限職責等。

二、缺少具體明確的準入標準。

市場準入，是實施大用戶直購電最為重要的基礎和前提。當前，我國大用戶直購電模式的準入標準還不夠明確，不利于形成節(jié)能的、低碳的電力市場。

首先，之前相關部門出臺的關于直購電的要求，僅限于電壓等級等技術要求，相對現(xiàn)在治理霧霾、節(jié)能減排的大背景顯然是滯后了。

尤其是在審批權下放之后，決定哪些企業(yè)參與直購電的權力掌握在地方政府手上，使得準入門檻更加不明確，給地方高耗能甚至高污染企業(yè)借助行政力量獲取優(yōu)惠電價提供了途徑，不利于我國的節(jié)能減排工作的開展和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。

其次，相關部門出臺的直購電政策法規(guī)中，對于平均能耗水平、交易的具體實施方案、計量結算、合同管理等規(guī)定得不夠明確具體，缺少強有力的監(jiān)督措施，對地方的約束十分有限。

地方政府更看重的，可能是大用戶直購電能降低多少電價，從而拉動地方高耗能企業(yè)發(fā)展，保證地方經(jīng)濟平穩(wěn)增長。這就使得地方政府有可能為了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，而作出與節(jié)能減排目標相悖的決策。

處理市場化改革與地方政府行政干預的矛盾，將是大用戶直購電實施中的一個難點。

三、獨立的輸配電價尚未確定。

目前，我國輸配電價的制定與管理尚處于起步階段。一方面，由于電力生產(chǎn)自身的規(guī)律性，以及受地理位置和輸電線路建設成本的制約，大部分大用戶直購項目都擬采取“過網(wǎng)直購”模式。在“過網(wǎng)直購”中，發(fā)電企業(yè)與用戶的電力交易必須通過電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)所控制的電網(wǎng)來完成。

發(fā)電企業(yè)“直供”與電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)售電形成了競爭，從規(guī)則上講，必須防范電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)利用其自然壟斷優(yōu)勢設置過網(wǎng)壁壘，妨礙發(fā)電企業(yè)的正當競爭。

對輸配電價應有明確的標準。輸配電價的制定標準既要保障電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)擁有合理利潤，又要防止電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)利用其壟斷優(yōu)勢獲取超額利潤，妨礙公平競爭。

另一方面，由于當前輸配電價機制及其成本核算機制沒有形成，零售電價與購電價之間的差價，就構成了電網(wǎng)公司的收入。

然而，推行大用戶直購電模式后，若輸配電價未及時出臺，主體之間的利益分配將無法得到保障。

因此，目前亟須探討直購電輸配電價的形成機制及費用分攤方法，在發(fā)電商和大用戶之間合理分攤輸配電成本的同時，也要保證電網(wǎng)在回收成本的基礎上獲取合理的利潤，以保證三方直接參與交易的積極性，進而穩(wěn)步推進電力改革。

如何兼顧節(jié)能減排

大用戶直購電對電網(wǎng)的影響、直購電市場主體的準入、輸配電價的確定等，一直是開展大用戶直購電的關鍵問題。下一步，低碳化發(fā)展更是其重要出發(fā)點，也是進一步深化電改所要研究解決的難題。

一、 完善相關政策法規(guī)，體現(xiàn)節(jié)能減排的目標。

大用戶直購電不是電力改革中的一個孤立事件，而是觸及電力行業(yè)運行機制、電價等深層次問題的重大變革，必須有一套系統(tǒng)的電力法律法規(guī)來保障。

首先，應完善大用戶直購電的法律框架。通過部門文件規(guī)定大用戶直購電試點的基本規(guī)則和實施細則，規(guī)范開展直購電試點，對主要耗電行業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、技術水平、節(jié)能減排等指標進行考核，選擇指標優(yōu)良的企業(yè)首先參與大用戶直購電。

其次，應建立健全大用戶直購電合同管理制度，并制定一套權威系統(tǒng)的政策體系，從法律層面對大用戶直接交易的相關問題進行明確，從而消除各個主體之間的分歧，維護市場的公平公正。

最后，建立監(jiān)管機制。通過監(jiān)管機制有效規(guī)范監(jiān)督地方政府行為，使其不過多地介入電力供需雙方的交易中，真正使大用戶直購電成為市場化行為，而不是成為地方高耗能、甚至高污染企業(yè)借助行政力量獲取優(yōu)惠電價的途徑，否則大用戶直購電將難以為繼。

二、嚴格設定市場準入標準，促進節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調(diào)整。

首先，要設定合理的發(fā)電側準入標準。

發(fā)電企業(yè)的準入，應綜合考慮國家的環(huán)保要求與能耗標準，優(yōu)先開放水電企業(yè)參與直購電，鼓勵煤耗低、排放少、節(jié)水型火電機組參與直購電，限制能耗高、污染大的機組，已到關停期限或違反國家有關規(guī)定的機組，不得開放。

從目前情況來看，傳統(tǒng)燃煤發(fā)電在大用戶直購中的優(yōu)勢明顯，風電、光伏發(fā)電等低碳化電源的先天劣勢在短期內(nèi)無法彌補。

這就需要設立碳減排標準，通過行政手段強制發(fā)電企業(yè)提高發(fā)電低碳化水平，確保大用戶直購的電是符合國家要求的、低碳的電。

其次，要設定合理的用戶側準入標準。

直接交易的電力用戶，必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策且環(huán)保排放達標，從機組類型、環(huán)保要求、能耗要求等方面設定準入標準。對于不符合產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能指標未完成、高耗能高污染企業(yè)要堅決排除在外。鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和能效標桿企業(yè)，以及實施工業(yè)領域電力需求側管理，實現(xiàn)用電科學、有序、節(jié)約、高效的企業(yè)參與直接交易。

但是，不能籠統(tǒng)地說，在節(jié)能減排的政策下，高耗能企業(yè)不能成為直購電用戶。對于客觀存在的高耗能行業(yè)，只要能效高，達到國家產(chǎn)業(yè)標準，也可以成為直購電的用戶。

三、建立合理的輸配電價及其成本核算機制，促進大用戶直購電模式在全國推廣實施。

合理的輸配電價及成本核算機制，是保證大用戶直購電模式能夠順利推行的重要前提。實現(xiàn)大用戶直購電交易公平性的關鍵，在于如何分攤交易成本，建議根據(jù)不同地點、不同時期的直接交易對電網(wǎng)資源的利用程度和產(chǎn)生的外在成本（網(wǎng)損）的大小，分攤電網(wǎng)的投資與運行成本，避免“搭便車”現(xiàn)象。

另外，不能為了盡快推進市場，而以計劃的方式解決市場的難題，以簡單化的方式處理事關市場成員利益的問題。輸配電價及成本核算機制建立的原則是，既要保障電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)擁有合理利潤，又要防止電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)利用其壟斷優(yōu)勢獲取超額利潤而妨礙公平競爭。

因此，要對輸配電價成本核算方法、輸配電價收費方式、制定監(jiān)管政策等方面進行重點研究。

為促進高新技術企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵其參與大用戶直供電，建議國家盡快明確低電壓等級的輸配電價和線損確定原則。