中央提出城鎮(zhèn)化要以人為本和可持續(xù)性發(fā)展，其中以人為本主要涉及的是農(nóng)民工。目前城市間的流動人口有3億多的存量，城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，直接關(guān)系到他們能不能進(jìn)入城市享受公共服務(wù)，能不能舉家在在城市里定居。雖然中央已頒布了政策，但從各個地方貫徹落實(shí)的情況看，還是遇到了相當(dāng)大的阻力。

那么，新常態(tài)下如何面對人口城鎮(zhèn)化問題、可持續(xù)發(fā)展難題，以及政府管理和城市治理方式應(yīng)該怎么轉(zhuǎn)變，是應(yīng)該重點(diǎn)討論的問題。

30年來中國的城市獲得了迅速發(fā)展，但和一些國家不一樣的是，中國的城市治理是通過行政權(quán)力剝奪農(nóng)民的土地，低價出讓，形成政府財政高收益，來換取城市的發(fā)展。我接觸過一些臺灣地產(chǎn)商，他們特別羨慕大陸的同行，說大陸的地產(chǎn)一批1000多畝，他們一批只批一棟樓。而這種由政府來推動的城市化過程，一個最大的特點(diǎn)，就是行為短視，同時對資源的浪費(fèi)非常嚴(yán)重的。所以，從表面上看，城市發(fā)展得飛快，但實(shí)際城市的問題越來越大。

今天的利益格局已經(jīng)固化，農(nóng)民只是作為打工服務(wù)者的身份進(jìn)城，企業(yè)沒有給他們繳納社保，政府也不愿意提供更多的服務(wù)。特大城市有最好的資源，最多的就業(yè)機(jī)會，反而對外來人口控制的最嚴(yán)。即使中央已經(jīng)提出了明確的城鎮(zhèn)化思路，但是一些大城市仍延續(xù)了“嚴(yán)控”的思路，不僅要嚴(yán)控人口，還嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

上行下效，特大城市怎么做，其他中小城也會加以效仿。我們最近做了一個調(diào)查，在地級市的主城區(qū)，人口進(jìn)入的速度在大幅度下降。本來我們是希望中等城市可以吸納更多的人口，但是高成本的發(fā)展方式，包括招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等模式，已經(jīng)沒有辦法讓更多的農(nóng)民進(jìn)入城市。

這樣一來，整個城市治理結(jié)構(gòu)在一種利益格局固化的前提下，對城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是排斥的。雖然近年來，很多地方也提出了戶籍制度改革和居住證方案，但卻比改革之前還要苛刻。

目前中國的城市治理模式也和整體發(fā)展軌跡和政績要求有關(guān)，一些地方雖然號稱要更多地借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)際上更希望在自己執(zhí)政期間，能夠使得城市能發(fā)生變化，甚至能趕超歐美發(fā)達(dá)國家的水平。所以，現(xiàn)實(shí)中人們能看到一個個外表豪華的城市。高昂的的城市發(fā)展成本對農(nóng)民形成了巨大的鴻溝，導(dǎo)致他們進(jìn)城越來越難。

拿中國周邊的日本和臺灣地區(qū)來作對比，它們的城市化和中國有很大的差別。臺灣的城市肯定不好看，比大陸差遠(yuǎn)了，可是生活很方便，日本也是如此。盡管看上去不光鮮，但它們的城市街道、社區(qū)的功能都很齊備，交通擁堵也不嚴(yán)重，公共交通也特別發(fā)達(dá)。由此引發(fā)思考，在城市化進(jìn)程中，我們應(yīng)該更多地注重表象，還是更多地注重實(shí)實(shí)在在的城市生活所涉及到的各方面內(nèi)容。

我們提出政府治理的改革，首先要解決的就是財政收入來源的問題。就目前來看，以土地財政支撐發(fā)展的模式已經(jīng)走到了盡頭。中央公布地方債有17萬億元，我們曾經(jīng)走訪了十幾個城市調(diào)查過地方債情況，了解到有的地方只上報總債務(wù)的10%，有的只報了20%，多的也只有30%。實(shí)際的地方債和上報的數(shù)據(jù)有如此巨大的差距，這些巨額債務(wù)該怎么去還呢？現(xiàn)實(shí)情況中，城市政府排斥農(nóng)村人口進(jìn)入的時候，卻還惦記著他們的土地，盡管拆遷很難，引起的社會矛盾越來越多，但從農(nóng)民手中低價拿地，仍然是政府預(yù)期的收入來源。

在目前的政府治理模式下，當(dāng)土地財政預(yù)期隨著房地產(chǎn)市場的下滑，財政面臨特別大壓力的時候，政府的第一反應(yīng)往往不是讓更多的人再進(jìn)來，而是減少公共支出，而其中一個最大的變量，就是減少對外來人口的公共支出。

現(xiàn)在大家都已經(jīng)認(rèn)識到，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要拉動內(nèi)需，無法回避數(shù)以億計(jì)的流動人口進(jìn)城的問題。當(dāng)然，在目前的情況下，落到實(shí)處確實(shí)是需要時間的。但落實(shí)的前提是真正意識到現(xiàn)在的問題，同時想方設(shè)法一一解決這些問題，從而破解矛盾。

所以，從舊常態(tài)向新常態(tài)轉(zhuǎn)變，不能只是停留在口頭上，而是要通過利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的現(xiàn)實(shí)下，想辦法化解巨大的財政壓力，通過建立止損機(jī)制遏制城市發(fā)展的極度擴(kuò)張，進(jìn)而調(diào)整治理結(jié)構(gòu)。

作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，本文根據(jù)作者在“三亞·財經(jīng)國際論壇”上的發(fā)言整理