黨的十八屆三中全會提出建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，開啟了推廣運用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）的新時代。PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

無論是李克強總理訪歐，還是亞投行、金磚銀行及絲路基金籌建與運作都提到PPP。日前國辦轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、發(fā)改委和央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作的指導(dǎo)意見》的通知，從國家層面奠定了PPP的戰(zhàn)略意義。

迄今為止，政府已出臺有關(guān)PPP的文件數(shù)十份，國務(wù)院層面就發(fā)布了三份文件。國家推動PPP模式應(yīng)用力度之大、出臺扶植鼓勵性文件頻率之高前所未有。財政部一位負責(zé)人認為，目前PPP工作進展“實現(xiàn)了組建一個工作機制、設(shè)立一個專門機構(gòu)、搭建一個制度框架、推出一批示范項目的‘四個一’目標”。由于地方債問題仍然在施壓財政資金流動性，PPP這種撬動社會資本的投資方式開始不斷升溫。發(fā)改委設(shè)立PPP項目庫首批推出1031個項目，涉及資金1.97萬億元，但絕大多數(shù)仍停留在紙面上，PPP運作仍有一些問題亟待解決。

PPP模式的四重意義

PPP是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，打造經(jīng)濟新增長點的重要舉措。推廣PPP對于簡政放權(quán)、充分發(fā)揮市場機制作用、提升公共服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)公共利益最大化及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等具有非常重要的意義。

首先，PPP可以激發(fā)經(jīng)濟增長活力和創(chuàng)造力。PPP不僅鼓勵國有、民營、混合所有制企業(yè)參與，而且給予中小企業(yè)機會，大幅拓展了社會資本尤其是民營資本發(fā)展的空間，有利于形成多元可持續(xù)資金投入。公共服務(wù)領(lǐng)域涵蓋交通運輸、能源等領(lǐng)域，推廣PPP模式有助于拉動固定資產(chǎn)投資，打破行業(yè)準入限制，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟長期可持續(xù)性。

其次，PPP可實現(xiàn)簡政放權(quán)，有助于國家治理體系現(xiàn)代化。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，有助于政府角色和職能的轉(zhuǎn)變，使政府更加注重平等協(xié)商、公開透明，更加注重契約精神和市場觀念，更能體現(xiàn)依法治國。

再者，PPP創(chuàng)新了公共品供給方式。將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和社會資本的管理效率與技術(shù)創(chuàng)新等雙方的優(yōu)勢緊密結(jié)合和互補，有助于提高公共服務(wù)的效率和人民福祉。

最后，PPP有助于創(chuàng)新財政管理方式和融資方式。十八屆三中全會提出財政要建立跨年度預(yù)算平衡機制，PPP將推動財政管理從短期平衡向中長期平衡轉(zhuǎn)變，有助于平滑年度間財政支出，實現(xiàn)財政收支的代際公平。尤其適合投資期長、資金量大的公共服務(wù)領(lǐng)域。用PPP模式提供公共服務(wù)，不僅改變了公共品靠財政或借貸融資的模式，創(chuàng)新了投融資方式，而且可以撬動社會資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。PPP靠項目的長期現(xiàn)金流折現(xiàn)來融資，既緩解了財政支出壓力，又提高了公共服務(wù)運作效率。

PPP模式的應(yīng)用對比

PPP模式在世界許多國家都得到廣泛應(yīng)用，其最早由英國提出實施，應(yīng)用于交通領(lǐng)域，帶動歐洲成為PPP發(fā)達市場。英國、澳大利亞、美國、德國、法國等發(fā)達國家在PPP項目的規(guī)模和管理水平上處于領(lǐng)先地位。

從國際經(jīng)驗看，PPP融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場（權(quán)益融資和債券）、國際銀團貸款、租賃公司及項目其他參與方等多種。英國的PPP 項目分為特許經(jīng)營和私人融資計劃兩大類，風(fēng)險管控良好并降低了政府風(fēng)險；成本固定且運營周期長；以產(chǎn)出為基礎(chǔ)重績效后付費；領(lǐng)域集中且交通項目投資比重大；較少采用特許經(jīng)營，多采用PFI（私人融資）。

PPP早已超出優(yōu)化公共服務(wù)供給及化解政府債務(wù)的意義，涉及資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域，具體包括能源、交通運輸、水利、教育文化等16個公共服務(wù)領(lǐng)域。

相比發(fā)達國家，我國的PPP尚處在初級階段。我國PPP在推廣過程中面臨的主要問題有三個方面：

首先，缺乏對PPP理念及核心問題的正確理解。有個別地方政府把PPP當成解決地方債務(wù)及甩包袱的辦法。部分地方政府把PPP局限地理解為緩解債務(wù)壓力的一種方法，沒有認識到PPP的重要作用。目前有的PPP在利益分配、風(fēng)險分擔(dān)和政府監(jiān)督三個核心問題上并不能算是真正的PPP，真正的PPP應(yīng)有利于在公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。

其次，PPP制度和法制不夠健全。在一些PPP項目上存在企業(yè)、政府信息不對稱、不透明的現(xiàn)象。我國的PPP基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，還需要完善相關(guān)法律法規(guī)，解決金融體系不匹配問題，現(xiàn)行法律對于社會資本形成的資產(chǎn)權(quán)益還缺乏有效保護。目前現(xiàn)行金融體系存在諸多無法匹配項目融資需求的問題，比如缺乏項目融資支持、項目融資缺乏多樣化手段及廣泛的中長期資金來源、投資的退出渠道不暢通等。

最后，PPP參與者地位不對等。有些地方政府和項目實施單位既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項目運作經(jīng)驗，操作能力相對不足，在項目談判中甚至難以與社會資本（特別是境外資本）在一個平臺上對話。PPP投資回報機制與收入模式不健全。不少地方觀念沒有轉(zhuǎn)變造成政府與企業(yè)地位不對等，存在PPP項目投資回報不確定性高、政府付費項目缺乏穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機制、捆綁經(jīng)營項目的收益缺乏有效監(jiān)管等問題。

PPP應(yīng)對之策

中國推進PPP目前還存在政府“剃頭挑子一頭熱”的情況，項目簽約率不高，提高社會資本參與度成為推進PPP的重點和難點，需要政府、企業(yè)、金融機構(gòu)等各方共同努力。

一是要加強立法和完善PPP制度，確保PPP健康可持續(xù)發(fā)展。政府要發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置資源的能力，在推動PPP模式中加強立法，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。要在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推廣PPP模式，首先，要建立完善的法律法規(guī)體系，明確哪些事可做、由誰做及如何保障各方權(quán)益，這樣才能做到“有法可依、有章可循”，增強社會資本參與PPP的信心。其次，要構(gòu)建保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，通過建立財政管理制度、多層次監(jiān)督管理體系，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”、社會資本“盈利而不暴利”，從而實現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)。

二是打造PPP的“樣板間”。以規(guī)范實施為保障，確保PPP項目高位啟動、科學(xué)運行。從PPP成功運作的國際經(jīng)驗看，都是科學(xué)發(fā)展規(guī)范實施PPP項目。要規(guī)范推進PPP項目實施，提高項目決策的科學(xué)性，擇優(yōu)選擇項目合作伙伴，合理確定雙方權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，就需要確保形成一批可復(fù)制、可推廣、真正的PPP示范案例。對于社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目要出臺相應(yīng)政策保障措施。完善財稅支持政策、保障項目用地、簡化審核流程等。

三是PPP項目要善于發(fā)揮財政部門的主力軍作用。與傳統(tǒng)的政府投融資一次性項目審批不同，政府要對PPP項目的服務(wù)質(zhì)量和價格補貼進行全生命周期的持續(xù)監(jiān)管，并要將PPP項目的政府合同支付責(zé)任納入中期財政規(guī)劃中。為此，財政部門要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門加強政策溝通和信息交流，完善體制機制，并加強督促檢查和跟蹤分析。

四是規(guī)范完善PPP參與方。PPP項目參與方應(yīng)注重相關(guān)能力培養(yǎng)，加強規(guī)劃、招商、行業(yè)運營等方面的資源整合能力及靈活度，提高效率、節(jié)約交易成本，發(fā)揮市場主體的作用。政府與企業(yè)應(yīng)協(xié)商確定PPP項目的投資方式及范圍。要建立與PPP項目業(yè)務(wù)開展相適應(yīng)的組織機構(gòu)，同時，為應(yīng)對社會信用基礎(chǔ)薄弱問題，可建立第三方信用平臺。公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目投資期與回收期長，為保證在政府換屆的情況下也能按合同履約，有必要建立信用平臺來同時監(jiān)督政府、企業(yè)等所有PPP參與方，保證PPP項目長期運行，保障各方利益。

五是創(chuàng)新PPP融資模式，提高金融機構(gòu)的參與積極性。金融機構(gòu)既可作為社會資本直接投資PPP項目，也可作為資金提供方參與項目。金融機構(gòu)參與PPP有助于建立及完善項目的風(fēng)險防控體系，因此金融機構(gòu)的參與對PPP能否成功推廣具有舉足輕重的作用。企業(yè)應(yīng)與金融機構(gòu)建立長期穩(wěn)定的合作機制，不斷提升PPP運營實力和管理經(jīng)驗。

為此，首先要充分發(fā)揮政策性銀行的中長期融資優(yōu)勢來積極參與PPP項目，積極參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，通過國開行、絲路基金、亞投行等金融機構(gòu)為PPP項目進行投融資支持。通過貸款、債券、融資租賃等綜合金融服務(wù)，以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。

其次應(yīng)吸引商業(yè)銀行加入PPP項目的資金提供方隊伍。在PPP項目設(shè)計、建設(shè)、運營過程中，商業(yè)銀行還可提供項目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費廷、銀團貸款等服務(wù)，參與PPP項目公司中短融票據(jù)等融資工具的承銷發(fā)行，擴展中間業(yè)務(wù)，加速商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型升級。

最后，應(yīng)改革創(chuàng)新金融服務(wù)PPP的模式。要鼓勵保險、證券、信托公司參與到PPP項目中來，還要通過加速債券市場等多層次資本市場建設(shè)來加速PPP推廣和應(yīng)用。

作者王文為中國人民大學(xué)重陽金融研究院執(zhí)行院長，劉英為中國人民大學(xué)重陽金融研究院合作研究部主任