公路里程數(shù)的不斷增長(zhǎng)并沒有扭轉(zhuǎn)我國(guó)收費(fèi)公路連年虧損的處境，這與公眾印象里高速公路的“暴利”收費(fèi)形成了強(qiáng)烈對(duì)比。

7月21日，交通運(yùn)輸部就《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂向社會(huì)征求意見，持續(xù)已超30年的中國(guó)公路收費(fèi)政策，再次迎來改革契機(jī)?；仡?0年，在公路收費(fèi)的政策中，中國(guó)公路建設(shè)突飛猛進(jìn)，而與此同時(shí)，收費(fèi)亂象與爭(zhēng)議之聲也日漸凸顯，改革勢(shì)在必行。不收費(fèi)的那些年

在新中國(guó)成立之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，司機(jī)開車上路不必考慮“要交錢”的事情。

新中國(guó)成立以后至80年代初，中國(guó)的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金來源單一，除邊防公路外，國(guó)家?guī)缀鯖]有投入，公路的修建和養(yǎng)護(hù)主要依靠公路養(yǎng)路費(fèi)和民工建勤。

這樣的大背景下，中國(guó)的公路建設(shè)緩慢，公路交通漸漸成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

改革開放以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來了飛速發(fā)展的“春天”，民眾的出行需求日益頻繁，國(guó)內(nèi)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大。

不過，改革開放之初，中國(guó)公路建設(shè)以財(cái)政資金為主，資金嚴(yán)重短缺，路網(wǎng)發(fā)展滯后，交通供給能力不足和效率低下的問題凸顯，“行路難”成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素。

根據(jù)交通運(yùn)輸部的數(shù)據(jù)，從1978年到1984年，全國(guó)公路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量增長(zhǎng)了51%，客運(yùn)周轉(zhuǎn)量增長(zhǎng)了156%。與此不相適應(yīng)的是，公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，數(shù)量少、等級(jí)低、路網(wǎng)連通度差，從1978年到1984年，全國(guó)公路總里程僅由89.02萬公里增長(zhǎng)為92.67萬公里，6年間共增長(zhǎng)4.1%。

到1984年底，全國(guó)二級(jí)及以上公路里程只有1.9萬公里。全國(guó)37%的公路是簡(jiǎn)易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。

收費(fèi)模式的確定與效果

“要想富，先修路”。1984年12月，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議將“貸款修路、收費(fèi)還貸”確定為促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展的四項(xiàng)優(yōu)惠政策之一。

自此，收費(fèi)公路開始發(fā)展，銀行貸款、發(fā)行債券等融資方式逐漸成為了公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最為主要的資金來源。

到了1997年，當(dāng)年出臺(tái)的《公路法》對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策從法律的層面進(jìn)行了明確和規(guī)范。

《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路。還明確規(guī)定收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置均由省一級(jí)政府依照法律規(guī)定設(shè)定和批準(zhǔn)。

2004年國(guó)務(wù)院頒布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，條例明確了中國(guó)公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路；除法律規(guī)定的例外情況，二級(jí)以下（含二級(jí)）公路不得收費(fèi)。

根據(jù)這個(gè)條例，政府還貸公路最長(zhǎng)收費(fèi)不得超過15年（中西部為20年）；經(jīng)營(yíng)性公路最長(zhǎng)收費(fèi)不得超過25年（中西部為30年），而“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)”。

30年間，收費(fèi)政策對(duì)于中國(guó)公路發(fā)展的促進(jìn)作用顯而易見。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截止2014年底，全國(guó)公路總里程達(dá)到446.39萬公里，是1984年底的4.8倍。而在中國(guó)現(xiàn)有公路網(wǎng)中，超過98%的高速公路、61%的一級(jí)公路和42%的二級(jí)公路，都是依靠收費(fèi)公路政策建成的。

錢都去哪了

30年來，高速公路從無到有，非高速公路也如雨后春筍般出現(xiàn)。與公路里程的快速增長(zhǎng)相伴而生的，還有關(guān)于公路收費(fèi)的爭(zhēng)議之聲。

此間，2012年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》。從當(dāng)年的國(guó)慶長(zhǎng)假開始，春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)四個(gè)國(guó)家法定節(jié)假日，以及當(dāng)年國(guó)務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日中，小客車可免收通行費(fèi)。

不過，節(jié)日公路免收費(fèi)的政策并不能消弭輿論對(duì)于“買路錢”的爭(zhēng)議。

輿論中，一邊是，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“沒有收費(fèi)公路政策，就沒有中國(guó)公路交通的今天”；一邊是，民眾開始抱怨收費(fèi)站點(diǎn)太多，“買路錢”太貴，一些地區(qū)曝出公路“亂收費(fèi)”，甚至收費(fèi)腐敗等亂象。

那么，在民眾的不理解中，收費(fèi)修路的賬簿到底如何？收費(fèi)公路究竟是贏是虧？錢都去哪了？

北京交通大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師徐猛說，我國(guó)高速公路的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之所以看起來盈虧成謎，源于當(dāng)前公路管理部門和公路企業(yè)不同的統(tǒng)計(jì)方式。

首先需要明白兩個(gè)概念。目前，我國(guó)的收費(fèi)公路按屬性劃分，可以分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩種，分別占全國(guó)收費(fèi)公路里程的64.0%和36.0%。而在收費(fèi)高速公路中，政府還貸高速公路6.01萬公里，經(jīng)營(yíng)性高速公路4.66萬公里，分別占收費(fèi)高速公路里程的56.3%和43.7%。

經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目一般由國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)，從企業(yè)設(shè)立、融資、項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理等，都按市場(chǎng)化運(yùn)作。政府還貸性公路則是政府交通主管部門通過向銀行貸款，組織建設(shè)、管理，建成后通過收取車輛通行費(fèi)還貸。

由此可見，被指暴利的高速公路公司的盈利其實(shí)屬于市場(chǎng)行為，上市公司本身即以盈利為目的。由交通部及各省級(jí)交通廳公布的收費(fèi)公路公報(bào)中所涵蓋的，是政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路的總和。

收費(fèi)公路又因何虧損？通過分析《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可以發(fā)現(xiàn)，還本付息一直是收費(fèi)公路支出中的大頭。公報(bào)顯示，2014年度，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額為5487.1億元，其中，還本付息支出4207.7億元，占比高達(dá)76.7%。

徐猛指出，高速公路公司的高利潤(rùn)率主要在于其計(jì)算成本支出的方式。公路公司所計(jì)算的支出中，主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)成本即公路的養(yǎng)護(hù)、人工成本等，但其前期的投入是巨大的。這些公司在公路建設(shè)初期需要融資、借貸，成本以千億元為單位，這導(dǎo)致了高速公路負(fù)債率居高不下。

即便是2013年毛利率高達(dá)68.45%的吉林高速公路股份有限公司，目前仍背負(fù)高達(dá)7.8924L元的債務(wù)。該公司于2012年6月發(fā)行了一批為期七年的8億元的公司債券，票面年利率為5.5%，每年付息一次，到期一次還本。扣除發(fā)行費(fèi)用人民幣1080萬元，實(shí)際募集資金凈額，為人民幣7.892億元。這8億元的債券如果到期償付，均攤到這七年的利潤(rùn)上，無疑會(huì)令該公司的盈利不再那么“暴利”。

徐猛進(jìn)一步解釋，目前外界所看到的“暴利”收費(fèi)公路公司，多在我國(guó)的東部地區(qū)。這些地區(qū)對(duì)于繼續(xù)修建公路所需的前期投入壓力較小，所以利潤(rùn)率相對(duì)較高。但對(duì)中西部地區(qū)而言，新公路的發(fā)展需求仍然很大。由此可見，我國(guó)收費(fèi)公路短時(shí)間內(nèi)仍可能面臨較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還本付息壓力巨大，這也是交通部發(fā)布的公報(bào)顯示連年虧損的原因所在。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)則指出，目前我國(guó)公路的建設(shè)成本逐年上升，增加了債務(wù)規(guī)模。他舉例說，按去年的平均造價(jià)，一條四車道高速公路每公里平均7700萬元，而在2000年只有約3200萬元，有些西部山區(qū)橋隧成本甚至更高。

然而，正是在西部地區(qū)，公路建設(shè)迫在眉睫。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通是基礎(chǔ)與先導(dǎo)。在中央和地方政府的要求下，各省高速公路國(guó)有企業(yè)不得不“硬著頭皮開32”。如藏區(qū)高速公路建設(shè)，據(jù)四川高速概算，其成本高達(dá)1.3億到1.5億元每公里，在2011年銀行貸款不到位的情況下，中央三令五申催促四川開工?！斑@樣的公路，哪怕中央給60%的資本金，還是照虧，路修好后收的錢，連收費(fèi)員都養(yǎng)不起！”一位四川高速公路的內(nèi)部人士說。

成本居高不下的同時(shí)，高速公路的運(yùn)營(yíng)管理支出逐年擴(kuò)大，今年比去年增加77億元。

管理支出包括的科目眾多，如信息工程、設(shè)備維護(hù)、人員工資保險(xiǎn)、車輛維修燃油、水電取暖、事故救援等。

信息公開刻不容緩

面對(duì)收費(fèi)公路逐年虧損的數(shù)據(jù)，不少民眾都在網(wǎng)上發(fā)問：為什么外國(guó)的高速公路很少收費(fèi)，而中國(guó)的普遍收費(fèi)？收回投資后，中國(guó)高速公路為何仍然繼續(xù)收費(fèi)多年？

但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上共有70多個(gè)國(guó)家采取收費(fèi)公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費(fèi)公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實(shí)施收費(fèi)公路政策的國(guó)家數(shù)量不斷增加，收費(fèi)公路規(guī)模也不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家保持了相對(duì)平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)出收費(fèi)公路數(shù)量增多、增速快等特點(diǎn)。在東亞、拉美和非洲的一些國(guó)家，收費(fèi)公路政策成為支撐高等級(jí)公路建設(shè)的主要政策，盡管收費(fèi)公路建設(shè)引入時(shí)間不長(zhǎng)，但收費(fèi)公路里程增長(zhǎng)較快。

既然公路收費(fèi)世界范圍通用，為何我國(guó)的收費(fèi)公路卻屢屢遭受非議與不解？信息不夠透明是主要原因之一。

在收費(fèi)公路信息公開方面，或許可以借鑒日本的做法。盡管日本的高速公路全部收費(fèi)，但收費(fèi)公路政策仍然得到了社會(huì)公眾的理解和支持，這主要得益于其完整、及時(shí)的信息公開。

2005年，日本道路公團(tuán)民營(yíng)化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)（JEHDRA）。高速公路公司收取的通行費(fèi)收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出后，全部交由債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款。高速公路管理公司的利潤(rùn)基本與通行費(fèi)收入無關(guān)，而主要來自于服務(wù)區(qū)、停車場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施收入。

日本國(guó)土交通省聯(lián)合JEHDRA對(duì)每年的通行費(fèi)收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測(cè)，推算出2050年可以償還貸款后，將高速公路的收費(fèi)年限定為45年。同時(shí)，整個(gè)詳細(xì)的測(cè)算過程向社會(huì)公布。每年的通行費(fèi)收入、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等也都向社會(huì)公布。

徐猛認(rèn)為，雖然信息公開是政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)的，但是對(duì)于高速公路公司而言，當(dāng)前要真正做到運(yùn)營(yíng)過程中的所有信息公開還是很難的。高速公路公司都有信用評(píng)級(jí)，如果將財(cái)務(wù)信息真正透明化，可能會(huì)對(duì)公司的信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生影響，甚至面臨破產(chǎn)的壓力。但是徐猛也指出，信息透明公開是大勢(shì)所趨，當(dāng)管理運(yùn)營(yíng)達(dá)到規(guī)范化時(shí)，信息透明公開將水到渠成。

綜合摘編自中國(guó)新聞網(wǎng)、《時(shí)代周報(bào)》