孟慶順

摘 要：澳門公職人員財產申報制度發(fā)端于1998年，2013年確立了包含高層官員財產公示內容的新財產申報制度。澳門財產申報制度改革的核心線索是增加財產申報的透明度。首先，用保護公職人員隱私的方式作為推進財產公開的突破口，有效推進公職人員財產申報和公示的改革進程。其次，用立法的形式將公職人員財產申報的各項規(guī)定予以法制化，維護了財產申報制度的權威性。再次，將財產申報只是看做反貪防貪的一個制度措施，而不把廉政的希望都寄托在財產申報上。最后，財產申報制度在滿足法律規(guī)定的同時，避免給申報人員帶來不必要的麻煩。

關鍵詞：澳門；公職人員；財產申報

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）03-0039-05

公職人員財產申報制度是許多國家和地區(qū)用于監(jiān)控公職人員的財產狀況、防范利益沖突的重要措施，對監(jiān)督掌握公權力的官員的不軌行為，減少和防止腐敗現(xiàn)象具有重要意義。澳門在引入和完善公職人員財產申報制度方面做過多次探索，克服重重阻力實現(xiàn)了公職人員財產公示的制度化。盡管澳門的財產申報制度仍然存在不少問題，但澳門從公職人員財產申報到財產公示不斷探索的經(jīng)驗對于剛剛著手建立財產申報制度的國家或地區(qū)具有重要的借鑒價值。

一、澳門財產申報制度的設立與改革

澳門公職人員財產申報制度發(fā)端于1998年，2006年“歐文龍巨貪案”曝光后在社會各界的呼聲中開始進行改革，并于2013年確立了新的財產申報制度。作為一項重要的廉政措施，澳門財產申報制度改革的核心線索是增加財產申報的透明度。

1998年6月，澳門立法會通過了《收益及財產利益的聲明與公眾監(jiān)察法》，正式將公務人員財產申報制度引入澳門。依照該法規(guī)定，所有公務員須在入職90日內向澳門反貪公署或高等法院提交個人和配偶的財產報告。[1]設立財產申報制度的目的是為了遏制澳門猖獗的腐敗行為，改善民眾對澳門官員的印象。但由于負責廉政工作的反貪公署（全稱為“反貪污暨反行政違法性高級專員公署”）資源有限，權力不足，澳葡當局主要官員自身存在貪腐的嫌疑，澳門的腐敗問題一直未能得到有效解決。財產申報制度本身也有缺陷，法律名稱包含有“公眾監(jiān)察”的字樣，但實際上公眾無從監(jiān)察。其結果正如澳門廉政公署助理廉政專員杜慧芳后來所講，該法律“立法原意在于使公職人員的收入及財產是否與其所任職務相稱受到一定的監(jiān)督，但由于一切有關收入及財產的申報資料均只能在特定情況下方被啟閱，因此原期待發(fā)揮的監(jiān)察作用在實踐中則未見奏效”[2]。

2003年7月，澳門特區(qū)政府根據(jù)回歸后的現(xiàn)實需要，對澳葡時期制定的《財產申報法》進行了小幅修改，法律名稱由《收益及財產利益的聲明與公眾監(jiān)察》改為《財產申報》，法律名稱中去掉了“公眾監(jiān)察”的字樣，法律內容沒有實質性變動。在立法會對議案審議過程中，有議員提出應增加財產申報資料取閱的透明度，但這一意見遭到否決。以致于有人認為，“澳門陽光法的最大缺點是對政治職位據(jù)位人的財富不公開，這就欠缺了公眾有效監(jiān)察權利的行使，而政治職位據(jù)位人亦未可真正履行到接受公眾對其廉潔監(jiān)督的義務”[3]。由于新設立的澳門廉政公署權力擴大，反貪成績突出，財產申報缺乏透明度的問題當時沒有成為重大社會議題。2006年底，澳門曝出運輸工務司司長“歐文龍巨貪案”，為澳門改革公職人員財產申報制度、增加財產申報的透明度提供了新的動力。

第一個動力是澳門財產申報制度在“歐文龍巨貪案”中未能發(fā)揮防范作用，促使人們思考如何填補這一制度的漏洞。根據(jù)廉政公署的調查，歐文龍夫婦在港、澳和海外操控的資產折合總值為8.54億澳門元，而兩人從2000年至2006年間的合法所得和不動產估值僅為兩千萬元左右，歐文龍妻子陳明瑛在2003年申報財產時申報的夫婦兩人財產只有700萬澳門元。[4]歐文龍申報的財產與其擁有的巨額資產形成了巨大反差，但沒有人能從中察覺其以權謀私的蛛絲馬跡，因為公職人員的申報資料不對公眾公開。有人因此將澳門財產申報制度稱為“無異于虛設”的制度。民眾要求公開官員申報資料的呼聲日益高漲。第二個動力是澳門適用《聯(lián)合國反腐敗公約》后與國際慣例接軌的要求。自2006年2月12日起，《聯(lián)合國反腐敗公約》在國際上對中國生效，同時也適用于香港和澳門兩個特區(qū)。按照聯(lián)合國《反對貪污腐化實際措施手冊》的要求及國際慣例，公眾監(jiān)督是“陽光法案”的核心內容，公職人員的財產申報書內容必須向公眾公開，以便接受社會監(jiān)督。澳門學者永逸認為，澳門特區(qū)的“陽光法案”欠缺“強制公開”的原則，“就等于是有槍沒有子彈，銀樣臘槍頭，中看不中用，徒具‘財產申報形式而已”[5]。與國際慣例接軌也需要強化財產申報的公眾監(jiān)察機制。第三個動力是澳門特區(qū)政府在公眾監(jiān)察公職人員財產申報問題上采取了積極的態(tài)度。澳門特區(qū)第三任特首崔世安在2010年施政報告中公開宣布了建設陽光政府的目標，承諾特區(qū)政府要全面提升施政透明度，全力推動陽光政府建設，其中的具體措施就包括修訂《財產申報法》時引入官員財產資料適當公開的機制。建設陽光政府的設想成為促使特區(qū)政府在公職人員財產申報制度方面進行重大改革的直接動力。

經(jīng)過兩年多的討論、咨詢、修訂和辯論，2013年1月3日，澳門特別行政區(qū)立法會全票通過了新修改的《財產及利益申報法律制度》，標志著包含官員財產公示內容的澳門財產申報制度得以確立。

二、澳門財產申報制度的基本內容

澳門《財產及利益申報法律制度》全面規(guī)定了澳門公職人員財產申報書的具體內容及提交程序等，主要包括四大問題：哪些人需要申報、什么樣的財產和利益需要申報、哪些人需要適度公開財產、在財產申報中不實申報應如何處罰。

（一）申報主體

根據(jù)《財產及利益申報法律制度》的規(guī)定，澳門需要申報的公務人員包括兩類人：公共職位據(jù)位人和公共行政工作人員。前者包括行政長官及主要官員、立法會議員、司法官員、行政會成員、公共行政部門的領導及主管人員、公營企業(yè)和公共資本企業(yè)等機構的負責人等；后者包括定期或臨時委任的公務員、保安部隊文職或軍事化人員及海關人員等。公共職位據(jù)位人及廉政公署工作人員等必須在規(guī)定時間內（通常為任職或續(xù)任90日內）將申報書提交終審法院辦事處，公共行政工作人員的申報書須提交廉政公署。澳門實行所有公職人員，包括臨時委任和編制外合同制聘用人員都須申報財產的全面申報制。這種做法與俄羅斯、菲律賓的財產申報制度類似，其優(yōu)點是所有公務人員一視同仁，沒有人可以特殊；缺點是貪腐現(xiàn)象主要集中在有一定權力的官員手中，而硬性規(guī)定普通工作人員也要同樣申報會帶來社會資源的浪費，引起臨時和基層公務人員的不滿。

（二）申報內容

公務人員必須申報的財產與利益包含兩大類型。第一類包括申報人及其配偶（或與其有事實婚姻關系者）可供嚴格評估的屬申報范圍內的財產和收益資料，主要有以下幾項內容：一是資產，包括不動產、商業(yè)企業(yè)或工業(yè)場所、股份、船舶、飛行器或車輛、有價證券以及金額或價值超過公職薪俸表所載薪俸點500點①的對應金額的銀行賬戶、現(xiàn)金、債權、藝術品、珠寶及其它物品等；二是從工作或職業(yè)活動取得的收益，包括退休金、退役金等，從工商業(yè)活動取得的收益，從不動產、著作權、工業(yè)產權及資金運用所取得的收益；三是超過公職薪俸表所載薪俸點500點對應金額的債務；四是兼任的有酬或可獲財產利益的職位、職務或活動；五是任現(xiàn)職之前兩年內曾服務的機構的情況。第二類申報內容是申報人在過去兩年內因擔任公職而獲得的直接、間接的經(jīng)濟利益或優(yōu)惠，特別是經(jīng)濟贊助，如赴外地的交通費、招待費以及從公私部門收取的財產利益等。從申報內容來看，澳門公職人員申報的財產與利益較為全面，除物質財產外，其他相關利益也被包括在內，如要求申報任職之前工作單位的情況以及因擔任公職而獲得的經(jīng)濟好處等。這些內容的申報對防范有關人員因工作經(jīng)歷而產生利益沖突具有重要意義。

（三）財產適度公開的范圍與內容

引入官員財產適度公開機制是澳門本次財產申報改革的最重要內容。法律規(guī)定，行政長官及主要官員、立法會議員、司法官員、行政會成員、辦公室主任、公共行政部門副局長以上官員以及公營企業(yè)、公共資本企業(yè)等機構的負責人等，必須按規(guī)定填報利益申報書第四部分及公開財產。該部分只是上述第一類申報內容的簡化版，只包括相關人士擁有的不動產、商業(yè)企業(yè)或工業(yè)場所、公司股份、出資或其它的資本參與以及在非營利組織擔任的職務。公眾可通過終審法院網(wǎng)站查閱該部分內容。

（四）財產申報的監(jiān)察和責任

法律規(guī)定，申報人須以名譽承諾如實申報，依據(jù)法律要求按時申報，并將申報書郵寄或親自提交廉政公署或終審法院。凡在規(guī)定期限內未提交申報書者，可被停支薪俸的一部分或科以罰金；如拒不遵守終審法院院長或廉政專員的警告，在指定期限內仍未補交申報書，則觸犯違令罪。如同其他實行公職人員財產申報制度的國家和地區(qū)一樣，澳門對申報書僅有形式的審查而無申報內容的核查。如發(fā)現(xiàn)任何形式上的不當，尤其申報書的提交形式不當，或其個人信息部分的填寫方式不當，申報人將被通知在十日內作補充或更正。法律無設立核查申報內容是否屬實的機制，但對申報不實的兩種不同情況規(guī)定了相應的處罰措施：如申報不實是“因不可寬恕的過錯所引致”，違法者將被科相當于所擔任職位三個月至一年報酬的罰款；如“屬故意造成時”，違法者受作虛假之當事人陳述或聲明罪的處罰，如判處的刑罰為罰金時，則罰金不低于違法者所擔任職位六個月的報酬。按澳門《刑法典》第三百二十三條的規(guī)定，作虛假之當事人陳述或聲明罪處最高三年徒刑或科罰金。2013年10月18日之前，澳門相關人士依法提交了財產申報書。10月19日，特區(qū)終審法院網(wǎng)站公布了約400名特區(qū)政府官員的財產。

三、澳門財產申報制度改革的經(jīng)驗

澳門在公職人員財產申報制度的改革中面臨著和內地相同的問題，澳門推進財產公開的經(jīng)驗對內地建立有效的財產申報制度具有重要的啟示作用。

首先，在公眾知情權與公職人員的個人隱私權的矛盾中，用保護公職人員隱私的方式作為推進財產適度公開的突破口，有效推進公職人員財產申報和公示的改革進程。澳門多年來一直存在要求官員公布財產的呼聲，但鑒于治安、隱私的問題，公職人員中也存在強烈的反對聲音。如果不能找到雙方認可的妥協(xié)方式，官員的財產公示就無法走上正軌。澳門特區(qū)政府的破解之道就是既要公布官員的財產，也要適當考慮官員的正當要求，只有公共職位據(jù)位人和副局長以上的官員才需要公示財產；他們也不是要公布所有財產，而只是法律要求的其中一部分。澳門《財產申報法》將“嚴格尊重私人生活隱私原則”與“遵守透明原則”并列，特別注重保護申報人的隱私權。除本人外，他人不得取閱財產申報書，只有司法當局、廉政專員和刑事警察機關出于調查案件的需要在嚴格的條件下才能取閱整份申報書。即使是這些機構也要提供申請取閱相關申請書確有必要的證據(jù)，還要經(jīng)過終審法院院長或廉政專員的許可，并且要知會申報人。如果申報人本人反對，還需經(jīng)過終審法院的裁決。凡未通過法律規(guī)定的程序取得申報書的資料，不構成針對申報人的證據(jù)，而以此取得的證據(jù)視為無效。這些規(guī)定保障了公職人員的隱私權，減少了他們對財產申報與公示的抵觸情緒。

其次，用立法的形式將公職人員財產申報的各項規(guī)定予以法制化，具體規(guī)定了違法行為的制裁措施，維護了財產申報制度的權威性。內地有關干部財產申報的規(guī)定多由中共中央有關部門與政府部門聯(lián)合制定，沒有上升到國家法律的層面，雖然有關規(guī)定內容較為全面，相關的文件數(shù)量也較多，但對財產申報中的不軌行為無法發(fā)揮有效的威懾力。以2010年5月印發(fā)的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》為例，如果出現(xiàn)不如實申報財產或隱瞞不報的情況，受到的處分只是“根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調整工作崗位、免職等處理；構成違紀的，依照有關規(guī)定給予紀律處分”，而無法對其實施法律制裁。澳門《財產申報法》詳細規(guī)定了對各種違規(guī)行為的法律懲罰措施，從拖延提交財產申報書的扣發(fā)薪金到虛假或不實申報最高判三年徒刑或科罰金等，任何違反財產申報法的行為都足以構成法律制裁的充分理由。2008年1月，澳門終審法院對“歐文龍巨貪案”作出的終局判決中，歐的罪名中就有兩項與財產申報有關①，其中財產申報資料不正確罪被判處1年6個月徒刑，財產來源不明罪被判處2年徒刑和240日罰金，每日1000元。[6]

再次，將財產申報只是看做反貪防貪的一個制度措施，而不把廉政的希望都寄托在財產申報上。從世界各地施行公職人員財產申報與公示制度的實踐情況看，財產申報和公示固然有助于提升公職人員的道德責任感，很多實行該制度的國家也擁有較好的廉政記錄，但財產申報制度的完備程度與其廉政效果并無必然聯(lián)系。俄羅斯、越南等一些發(fā)展中國家或所謂“轉型國家”比較追求財產申報與公示制度的完備性、法律的周密性，腐敗問題反倒較為嚴重，新加坡對于公務員申報財產嚴格保密，不做主動公開，反而是世界上最廉潔的國家之一。[7]這種情況表明，整體的廉政建設是否完善、是否形成健康的廉政文化比單項的財產申報制度是否嚴密更加重要。澳門廉政公署充分認識到這一點，因此在有關財產申報制度改革的咨詢報告中指出：“‘公署深明這項措施并非靈丹妙藥，需在整個行政體系建設方面著手及作出配套，為此，‘公署稍后還會向特區(qū)政府建議多項政策或措施，希望對貪腐的風險點對癥下藥，以堵塞貪腐的源頭，促進廉政制度的建設?！盵8]廉署后來在改進批地制度、加強公共工程監(jiān)管方面都推出了新的措施，進一步完善了澳門的防貪措施。

最后，財產申報制度的推行也要考慮相關人員的方便，盡量創(chuàng)造便于申報的條件，在滿足法律規(guī)定的同時，避免給申報人員帶來不必要的麻煩。為提高效率、簡化不必要的程序，澳門財產申報法案規(guī)定只有薪俸點增幅超過八十五點才需申報（或距離上次申報達五年的時間），原則上公務人員在職程里的橫向晉階（即平級調動）無需再作申報。申報表格不再使用專門印制的表格，可直接從互聯(lián)網(wǎng)下載，填寫后以影印方式制作副本，借以節(jié)省行政成本，同時也避免了填寫申報書時表格太小無法容納所有內容的問題。

從不公開公職人員的財產狀況到有限度公示官員的部分財產，澳門公職人員財產申報制度邁出了重要的一步，但這不意味著澳門的財產申報制度已經(jīng)十分完善。澳門終審法院網(wǎng)站正式公示特區(qū)政府官員的財產后，澳門媒體發(fā)現(xiàn)，有的官員巨細無遺連所持墓穴、電單車車位也詳細申報，有些身家豐厚的官員居然連一處住房也沒有；而官員不必公開與配偶或子女或透過商業(yè)機構股份共同持有的資產內容，即使申報物業(yè)單位也毋需填寫資產估值，給民眾監(jiān)督官員增加了難度。盡管媒體肯定財產公示具有開創(chuàng)意義[9]，但不少人認為這一法案不夠陽光，有人甚至認為“陽光只照到五成，照到有多少數(shù)量，但不知里面是什么，都不知官員決策時會否有利益沖突”[10]。透明度不足導致對官員的監(jiān)督作用有限，人們希望特區(qū)政府在法律運作一段時間后，檢討不足之處，予以改進。[11]我國內地正在討論公務員財產申報立法的問題，澳門的經(jīng)驗和不足都可以為我們所用，取其所長，棄其所短。澳門特區(qū)政府克服阻力實現(xiàn)公職人員財產公示的做法值得我們借鑒，而澳門對官員申報資料缺乏有效地核實、監(jiān)察這一局限則需要加以克服。只有廣泛借鑒各地先進經(jīng)驗，才能將我國公職人員財產申報制度建立在堅實的基礎上。

參考文獻：

[1] 澳門廉政公署.廉透清風：澳門廉政十載紀念特刊[M].澳門：澳門廉政公署，2002：36.

[2] 杜慧芳.澳門廉政公署的肅貪倡廉角色[J].行政，2003（1）：7-18.

[3] 高官財產無公眾監(jiān)察機制 本澳廉政工作仍有待改進[N].華僑報，2003-07-02.

[4] 歐文龍夫婦財產三年暴漲八億[N].市民日報，2008-04-02.

[5] 永逸.有必要修改財產申報法律 增強廉政透明度[N].新華澳報，2007-08-15.

[6] 澳門廉政公署.廉政公署年報2007[M].澳門：澳門廉政公署，2008：25.

[7] 中國社會科學院“政治發(fā)展比較研究”課題組.國外公職人員財產申報與公示制度[M].北京：中國社會科學出版社，2013：7-9.

[8] 修改7月28日第11/2003號法律《財產及利益申報法律制度》簡介[EB/OL].（2010-12-30）[2015-03-02]. http：//www.ccac.gov.mo/gb/news/docP1_cn.pdf.

[9] 官員財產公開體現(xiàn)陽光政府好形象[N].新華澳報，2013-10-23.

[10] 學者倡披露官員更多財產信息[N].澳門日報，2014-10-03.

[11] 財產申報走過場 應公開配偶資產詳列估值[N].市民日報，2013-10-23.

責任編校 陳 瑤

Abstract： Civil servants property declaration system was originally introduced into Macau in 1998. The new property declaration system which includes public disclosure of senior officials property was established in 2013. The core clue of the reform in Macau is to increase transparency of the property declaration system. Firstly， it depends on protecting the privacy of public officials as a breakthrough so as to stimulate the spread of property declaration system and effectively promote the reform process of declaration and publicity. Secondly， the contents of property declaration system are transformed into specific legal provisions， and violators will be severely punished by law， maintaining the authority of the system. Thirdly， the property declaration system is only regarded as one of anti-corruption measures. They dont place all the hopes for building a clean society upon it. Finally， while meeting the basic needs of the law， the property declaration system tries to avoid unnecessary trouble to civil servants.

Key words： Macau； civil servants； property declaration