而如果到期仍還不上,繼續(xù)展期,債券也賣不出去,這時(shí)候,地方政府在許善達(dá)看來,會(huì)倒逼著政府約束投資行為了。省級(jí)還不上就找市縣,市縣要是也還不上,今后再借債投資可能就無法通過審批。
6月28日,審計(jì)署發(fā)布《2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示,個(gè)別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。其中,重點(diǎn)抽查的9個(gè)省本級(jí)、9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和9個(gè)縣,2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加46%。
此消息一出,地方債的問題再次引起社會(huì)各界的疑慮和擔(dān)憂,今年已經(jīng)實(shí)施的新預(yù)算法緣何沒有遏制地方債的擴(kuò)張呢?
規(guī)范舉債流程
實(shí)際上,在預(yù)算法修訂的時(shí)候,關(guān)于要不要將地方債納入進(jìn)來,全國人大是持反對意見的。一位接近預(yù)算法修訂的核心人士說,那時(shí)候,希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā),國外唱衰中國的一個(gè)主要原因就是中國地方債規(guī)模太大。而從審計(jì)署傳來的消息,當(dāng)時(shí)中國地方債的規(guī)模在15萬億到18萬億之間。有人擔(dān)心,在地方政府舉債不合法的情況下仍有這么大規(guī)模的地方債,一旦預(yù)算法開了口子,后果更加無法想象。
直到中共十八屆三中全會(huì)決定提出,建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,這才為地方債寫入預(yù)算法提供了依據(jù)。
事實(shí)上,地方政府舉債雖然不合法,卻有一定的合理性。地方政府要建設(shè)要發(fā)展,都需要大量的資金,舉債成了籌集資金的重要來源。上述核心人士說。
因此,新預(yù)算法從發(fā)債主體、舉債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債用途和控制債務(wù)機(jī)制五個(gè)方面對地方政府舉債進(jìn)行限制,采取疏堵結(jié)合的方式,開前門堵后門,對地方政府債務(wù)怎么管、怎么發(fā)、怎么用、怎么還都進(jìn)行了明確的法律規(guī)范。
2015年1月1日起,新預(yù)算法正式實(shí)施,各省級(jí)政府也陸續(xù)按照流程規(guī)范舉債。
例如,5月18日,江蘇省在全國率先通過財(cái)政部國債發(fā)行招投標(biāo)系統(tǒng),面向27家政府一般債券承銷團(tuán)成員,成功招標(biāo)發(fā)行了522億元2015年第一批江蘇省政府一般債券,其中置換一般債券308億元,新增一般債券214億元。
此后,各省相繼發(fā)行政府債券。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的信息,截至7月3日,已有新疆、湖北、廣西等24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)先后公開發(fā)行了地方政府債券。
只是權(quán)宜之計(jì)
盡管各省級(jí)政府按照新預(yù)算規(guī)范的流程規(guī)范舉債。但無論是政策制定者,還是理論界,似乎并不是那么樂觀。
現(xiàn)在來講,這只是權(quán)宜之計(jì)。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授王大樹認(rèn)為,預(yù)算法只是對地方債開了個(gè)口子,從原來不允許發(fā)債,到現(xiàn)在允許省一級(jí)政府發(fā)債,但地方債真正的用債主體其實(shí)是市縣政府,借債主體和用債主體出現(xiàn)了脫節(jié)。這是不正常的,原則上就應(yīng)該是誰花錢誰還錢。
盡管國務(wù)院43號(hào)文明確指出,地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任,中央政府實(shí)行不救助原則,山東、四川等省隨后也提出對市縣實(shí)行不救助原則,但從地方調(diào)研情況來看,部分市縣的還債能力堪憂。
近日,財(cái)政部駐貴州財(cái)政監(jiān)察專員辦事處就貴州省縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況開展全面調(diào)研。截至2014年末,貴州所有縣級(jí)單位承擔(dān)的地方政府性債務(wù)規(guī)模占全省政府性債務(wù)總規(guī)模將近一半。
從貴州實(shí)地調(diào)研情況來看,盡管部分縣財(cái)政連基本支出都成問題,但由于前期沒有硬性的舉債約束,各縣(區(qū))通過顯性或隱性的方式大舉融資,各縣不同程度負(fù)擔(dān)著較重的債務(wù)壓力,債務(wù)的到期償還勢必會(huì)對各縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展增加難度。
還不上債怎么辦
曾擔(dān)任國家稅務(wù)總局副局長的許善達(dá)表示,實(shí)際上,現(xiàn)在的地方債發(fā)行并沒有完全的市場化。首先,省級(jí)政府要發(fā)債,需要有個(gè)評級(jí)機(jī)構(gòu)對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行評級(jí)。評級(jí)和利率之間有著密切聯(lián)系,如果級(jí)別高,利率就低,如果級(jí)別低,利率就高。
許善達(dá)說,全國這么多省份,總會(huì)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒那么快,財(cái)政收入不高,仍然無法還債的省份出現(xiàn),而且那時(shí)到期債務(wù)和新增債務(wù)疊加在一起,還債壓力會(huì)更大。
面對這種情況,可能會(huì)有兩種解決方式,一是繼續(xù)展期。但那時(shí)候可能對政府的評級(jí)會(huì)變得嚴(yán)格,這樣的省份評級(jí)不會(huì)太高,利率就會(huì)增加,債券就會(huì)賣不出去。二是由上一級(jí)政府承擔(dān)。政府的債務(wù)最終還得由政府還,省級(jí)政府的債務(wù)可能就由中央政府承擔(dān)。
所以,盡管現(xiàn)在地方政府還債壓力減輕了,仍要對今后的風(fēng)險(xiǎn)做個(gè)預(yù)案,應(yīng)該由專門的部門對每個(gè)政府置換的債務(wù)和新發(fā)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,從而進(jìn)行戰(zhàn)略上的考慮,否則等事到臨頭就來不及了。
而如果到期仍還不上,繼續(xù)展期,債券也賣不出去,這時(shí)候,地方政府在許善達(dá)看來,會(huì)倒逼著政府約束投資行為了。省級(jí)還不上就找市縣,市縣要是也還不上,今后再借債投資可能就無法通過審批。
要賦予地方更多財(cái)權(quán)
盡管相關(guān)部門對新預(yù)算法沒有遏制地方債擴(kuò)張給出了合理性解釋,但是,要徹底解決地方債問題遠(yuǎn)非一部預(yù)算法所能解決的。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成認(rèn)為,地方債最主要的原因是地方政府可支配收入太少,事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分沒有明確的邊界。
對此,溫來成建議重建地方稅制體系,保證地方政府有相對獨(dú)立的稅源,滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要,比如將消費(fèi)稅全部留給地方,加快房產(chǎn)稅立法等。這樣,地方政府在稅收收入寬泛的情況下,通過稅收就能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可能就會(huì)適當(dāng)減少舉債。同時(shí),通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,使中西部地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)得到保障。
目前的監(jiān)管措施很多很嚴(yán),但實(shí)際上制度安排不夠。王大樹舉例稱,市委書記、市長在離任審計(jì)時(shí)應(yīng)該把債務(wù)考慮進(jìn)去,對負(fù)債情況進(jìn)行追溯,即使提拔了,如果債務(wù)完不成也要追責(zé)。此外,要建立政府信用記錄,對于有不良信用記錄的地方政府,應(yīng)該建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制,以此約束政府不規(guī)范舉債行為。
目前的方式固然解決了地方債問題,但是雖無近憂,卻有遠(yuǎn)慮,還得立足長遠(yuǎn)建立化解地方債的長效機(jī)制。王大樹說。
(《中國新聞周刊》2015年第25期)