目前，對于無法對“一把手”進行有效權力監(jiān)督的情況，有人歸納為四個“不”管：“上級管不到，同級不好管，下級不敢管，群眾管不了”。

據(jù)報告顯示，在2000年到2014年3月底所公布的367名廳局級以上官員腐敗案例中，擔任“一把手”職務的有219名，占比約60%。

國家行政學院教授許耀桐研究認為，腐敗案中之所以“一把手”比例較高，主要是因為“一把手”權力存在盲區(qū)。要科學地配置權力，就須把決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權這“三權”分離。

“一把手”應該有什么權力

以黨政“一把手”為例，“一把手”是指在領導班子和領導成員中居于首位的領導者、負責人。例如，黨的各級黨組織首位領導者、負責人是書記;政府方面是總理、各個部長、各省省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這樣的行政首腦或行政主管。

從現(xiàn)有制度設計看，黨章和憲法對黨政部門以及黨政“一把手”的權力，可以說在其“權重”“權值”“權規(guī)”“權界”等方面，都有相應規(guī)定。

例如，對書記和黨委的權力規(guī)定是：要“總攬全局，協(xié)調各方”;“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”。

對政府各行政首腦或行政主管的權力規(guī)定是：要“加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施”，加強“宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理”;“國家機構實行民主集中制的原則”，同時強調“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”。

許耀桐表示，以上這些都只是原則性規(guī)定，造成了當前我國“一把手”權力事實上存在著模糊地帶，即權力存在盲區(qū);同時權力過分集中。為此，需要在黨章之下的黨內其他規(guī)則規(guī)制和在憲法之下的其他法律條例，作出更具體的規(guī)定。

決策參與權。十八屆三中全會提出，要“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系”。對照中央規(guī)定，要對“一把手”進行分權?？茖W決策要求實行集體領導;執(zhí)行堅決就必須落實分工負責;監(jiān)督權要做到有力監(jiān)督，就必須保證監(jiān)督權的獨立性。

分權后，“一把手”應擁有哪些權力呢？首先，應該擁有決策參與權。實施決策過程中，必須充分發(fā)揚民主，廣泛征求意見。決策是否可行，要采取會議表決的形式，票數(shù)超過半數(shù)或2/3的才能通過。

專屬執(zhí)行權。分權后，“一把手”還應擁有專屬執(zhí)行權。在各級黨的委員會集體分工、個人負責的情況下，以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務的執(zhí)行權，即首長負責制的辦事權力。

許耀桐認為，該權力是為執(zhí)行和完成任務過程中所負有的一定的用事權、指揮權、督查權、處罰權等。這樣的執(zhí)行權是專屬的，必須是有職有權、實實在在且能夠令行禁止的權力。

紀律監(jiān)督權?！耙话咽帧币蚕碛屑o律監(jiān)督權，就是對班子其他成員和黨內其他人員所具有的違紀違規(guī)違法行為的監(jiān)督權。

具體來說，“一把手”與普通人一樣，享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定所賦予的檢舉揭發(fā)權、罷免撤換權，以及控告權、申訴權、辯護權、保留意見權等。但這一系列監(jiān)督權非專屬，“一把手”自身也要受到來自他人和專門監(jiān)督機構的監(jiān)督。

建議公布“權力清單”和“權力流程”

過去，“一把手”分工主管的權力太多，諸如干部人事、財政金融、產業(yè)規(guī)劃、外資引進、工程項目等，無不經(jīng)由“一把手”，因此有必要進行限權。

一要規(guī)范“一把手”的權力清單，“一把手”能做什么，不能做什么，應當有權力的邊界。對“一把手”的權力清單，組織部門應該在“一把手”上任前就有明確的告知。二要規(guī)范“一把手”權力運行的程序。防范“一把手”違規(guī)運行權力，需要把形式化程序轉化為實質性程序，重要方法就是實行秘密的投票制度。要實行班子成員真正的一人一票，而且要在一定的范圍公布決策的過程和結果。三要淡化行政首長的高度集中的權力。淡化行政首長負責制，意味著強化集體的負責制。

最近，全國已有不少地方紛紛出臺了條例規(guī)定，對“一把手”的權力進行限權。如山西省、安徽省都要求黨政主要領導干部不直接分管人事、財務等;安徽省還要求實行做決定時“一把手”最后表態(tài)。

北京市西城區(qū)黨委常委的權力一共是116項，其中作為黨的“一把手”的區(qū)委書記只有15項，作為行政首長的區(qū)長，其行政權力為19項。

限權還要做到權力的公開透明，應曬出各政府部門的“權力清單”和“權力流程”，公布每項權力的承辦崗位、辦理時限、投訴舉報途徑和方式等，讓群眾知道哪個部門有哪些權力，可有效防止不作為和越權行為。

監(jiān)督“一把手”須實現(xiàn)“四個獨立”

許耀桐認為，目前，對于無法對“一把手”進行有效權力監(jiān)督的情況，有人歸納為四個“不”管：“上級管不到，同級不好管，下級不敢管，群眾管不了”。

為有效實行對“一把手”的權力監(jiān)督，應著手實行以下四個方面監(jiān)督的獨立性。

一是各級黨的紀檢委由同級黨的代表大會選舉產生，向其負責，作工作報告，接受同級黨的代表大會領導和上級紀律檢查委員會的直接領導。并且，各級黨的紀檢委主要受上級紀檢委直接領導。

二是各省市縣監(jiān)察廳（局）和預防腐敗局不受地方黨委、政法委和地方政府的領導，成為一個由上至下的獨立機構，接受上一級直接領導，財政撥款和人事任命也由上級決定。

三是各省市縣（至少首先市縣一級）的反貪污賄賂局不受地方黨委、政法委和地方政府的領導，成為一個由上至下的獨立機構，接受由上一級直接領導。

四是各省市縣的法院不受地方黨委、政法委和地方政府的領導，成為一個由上至下的獨立機構，接受上一級直接領導。財政撥款、人事任命都由上級領導和最高法院決定。

此外，還需要從治標與治本的結合上采取有效措施。

第一，紀委要充分運用審計機關的審計成果。如果黨的監(jiān)督機關與審計機關聯(lián)合起來查處一些重大案件，就會加大對“一把手”的查處率。第二，紀委應當充分用好檢察機構的司法權威。紀委充分運用檢察院的司法權威，把違法的官員立即送往檢察院審理，可以有效防范上級機關對案件查處的干擾。第三，紀委要充分用好社會監(jiān)督特別是網(wǎng)絡監(jiān)督的影響力。在信息化條件下，社會輿論監(jiān)督有了新的工具——互聯(lián)網(wǎng)。黨的紀委機關應當充分利用信息化網(wǎng)絡加強對“一把手”的監(jiān)督。

此外，廉政教育有助于“一把手”樹立正確的人生觀和價值觀，更有助于對“一把手”進行警示和提醒。同時，我們還要加大懲罰的力度。

（《法制晚報》2015.8.10汪紅/文、新華網(wǎng)2015.8.17）