“土地身份證”這個(gè)不起眼的“小本本”，意義非凡。以此為依托，以“三權(quán)分置”為精髓的新一輪農(nóng)村土地制度改革，開(kāi)始落向?qū)嵦帯?/p>

正在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的承包地“確權(quán)登記頒證”工作，通過(guò)給農(nóng)民頒發(fā)獨(dú)一無(wú)二的“土地身份證”，讓每戶農(nóng)民都與一塊塊空間地理位置明確的土地聯(lián)系起來(lái)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)土地權(quán)屬不清的問(wèn)題。

2009年開(kāi)始，全國(guó)先后有2215個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展了試點(diǎn)工作，涉及30.2萬(wàn)個(gè)村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。山東是全國(guó)第一批整省試點(diǎn)省份之一，2013年開(kāi)始著手，計(jì)劃到今年底基本完成。

土地承包權(quán)空前強(qiáng)化

從淄博市梁興寬家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》上可以看到，兩塊耕地的面積、“四至”標(biāo)注得清清楚楚。附帶的地塊平面圖，直觀地看出這兩塊地的空間地理位置。

上世紀(jì)70年代末，全國(guó)范圍內(nèi)以“分田到戶”為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革陸續(xù)展開(kāi)。雖然法律、政策一再要求穩(wěn)定承包關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)、換屆必重調(diào)”的現(xiàn)象普遍存在。

在很多農(nóng)民看來(lái)，這次土地確權(quán)頒證，是國(guó)家給的一顆“定心丸”。記者從多戶農(nóng)民的“土地身份證”上看到這樣的表述：國(guó)家保護(hù)承包方的土地承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯;承包期內(nèi)，不得違法調(diào)整、收回承包地。

這次確權(quán)頒證，“對(duì)每一塊四至清楚的土地，都在物理上、地理上明確給了承包農(nóng)戶，并重申‘不得調(diào)整、收回，這就使農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)得到了空前強(qiáng)化?！?/p>

德州市平原縣張華鎮(zhèn)小張村村民吳登連說(shuō)，他家有一塊地高低不平，耕種、澆水都非常麻煩。為什么不平整一下呢？“村里隔不了幾年就調(diào)一次地，萬(wàn)一我今年花錢平整了，明年調(diào)地咋辦？這塊地可能就不是我的了，我的投入豈不是白費(fèi)了？”

土地確權(quán)之后，吳登連去年專門花了2000多元錢，請(qǐng)推土機(jī)把那塊讓他“別扭了很多年”的地給推平了。

一些農(nóng)民還開(kāi)始反思過(guò)去那種掠奪式的耕種方式。菏澤市巨野縣太平鎮(zhèn)河王莊村村民王學(xué)組說(shuō)，十幾年沒(méi)有深松過(guò)地了，現(xiàn)在板結(jié)得比較厲害，既然以后土地穩(wěn)定了，肯定要定期深松，對(duì)提高地力很有好處。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化開(kāi)閘

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心是山東省省級(jí)綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，打開(kāi)它的網(wǎng)站，可以看到多宗農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成功交易的記錄。最近的一則是，濰坊市寒亭區(qū)高里街道高家朱馬村村民陳安軍，將30畝耕地流轉(zhuǎn)給了個(gè)人韓永濤，流轉(zhuǎn)期限是10年，流轉(zhuǎn)價(jià)格為每年每畝600元。

劉同理說(shuō)，在中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的最新制度設(shè)計(jì)中，過(guò)去統(tǒng)稱的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包權(quán)歸農(nóng)戶，且“長(zhǎng)久不變”，不得交易、抵押。經(jīng)營(yíng)權(quán)最初也歸承包農(nóng)戶，但可以流轉(zhuǎn)、交易、擔(dān)保、抵押、入股等。

交易中心總裁李英華說(shuō)，過(guò)去因?yàn)槌邪鼨?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的捆綁，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)常讓雙方都感到為難：轉(zhuǎn)出方擔(dān)心失地風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)入方擔(dān)心投資白費(fèi)。這次土地確權(quán)頒證，用發(fā)證形式把土地的各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了明確，土地入市交易（流轉(zhuǎn)）就有了“通行證”。

平邑縣樓山溝村村民黃友朋有5畝承包地不想自己種，同村的表親想流轉(zhuǎn)過(guò)去種煙葉。一方怕流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)了出變故，地收不回來(lái)，另一方嫌流轉(zhuǎn)時(shí)間短了“沒(méi)意思”。因?yàn)槌邪晗逈](méi)談攏，地不僅沒(méi)流轉(zhuǎn)成，兩家還鬧了別扭。

這次確權(quán)之后，黃友朋主動(dòng)找到表親，表示流轉(zhuǎn)多少年都行。他說(shuō)：“有了證之后，流轉(zhuǎn)多少年我都不怕，轉(zhuǎn)給他的只是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)說(shuō)到根上還是我的。”

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化開(kāi)閘

資金短缺一直是制約我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。最近，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心風(fēng)險(xiǎn)控制部負(fù)責(zé)人解延春說(shuō)，在這一輪土地確權(quán)頒證之前，大量土地沒(méi)有合法的憑據(jù)，這樣就不能用于抵押，銀行不會(huì)認(rèn)可;還有的土地存在權(quán)屬糾紛，也不能用于抵押。

淄博市淄川區(qū)農(nóng)商行業(yè)務(wù)部經(jīng)理韓斐說(shuō)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，一旦出現(xiàn)貸款人無(wú)力償還，銀行如何對(duì)抵押物進(jìn)行處置、變現(xiàn)，一直是難以解決的問(wèn)題?！耙词峭恋匮涸谑种谐蔀榘ぃ粗荒茉俎D(zhuǎn)讓給其他專業(yè)單位經(jīng)營(yíng)?！蓖恋卮_權(quán)頒證的大規(guī)模推進(jìn)，以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)的形成，有效破解了這個(gè)難題。

滕州市西崗鎮(zhèn)半閣村村民宋致帥前幾年流轉(zhuǎn)了580畝土地，創(chuàng)辦了一個(gè)糧食種植專業(yè)合作社。盡管經(jīng)營(yíng)效益很好，但擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模很難，主要是缺錢。2014年，得益于滕州市探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，宋致帥利用流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行拿到50萬(wàn)元貸款，成功跨過(guò)資金“坎”。他說(shuō)，現(xiàn)在合作社又流轉(zhuǎn)了附近村莊的近千畝土地，每年種糧收入20多萬(wàn)元。

劃清政府與市場(chǎng)邊界是關(guān)鍵

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易、抵押過(guò)程中，各地碰到了一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

淄川區(qū)農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)戰(zhàn)振慶說(shuō)，不論是交易還是抵押，之前都要先做評(píng)估。然而，他們找遍了整個(gè)淄博市，也沒(méi)有找到能夠做這種業(yè)務(wù)的專業(yè)公司。無(wú)奈之下，淄川區(qū)進(jìn)行了變通。他們從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門抽調(diào)了一些專家，臨時(shí)組成“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估專家組”，對(duì)抵押貸款的土地進(jìn)行價(jià)值估算。

“這只能算權(quán)宜之計(jì)，不可能長(zhǎng)久。這些專家都是公職人員，總不能讓他們一直做應(yīng)該由市場(chǎng)做的事情，最終還得交給專業(yè)評(píng)估公司來(lái)做?！睉?zhàn)振慶說(shuō)。

做土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，銀行希望能有擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入，幫助他們分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但如此一來(lái)，貸款方的融資成本會(huì)明顯上升。這對(duì)農(nóng)戶或合作社來(lái)說(shuō)，很難承受。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易環(huán)節(jié)，除了同樣面臨中介組織欠缺的困難之外，還面臨政府與市場(chǎng)邊界不清的問(wèn)題。

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心性質(zhì)是企業(yè)法人，但在區(qū)縣級(jí)建立分公司時(shí)，大多是在經(jīng)管部門加掛一塊牌子，部分具體業(yè)務(wù)也由經(jīng)管干部操辦。很多地方的經(jīng)管站和交易所實(shí)際上是“一套人馬、兩塊牌子”。

李英華說(shuō)，從長(zhǎng)期來(lái)看，政府與市場(chǎng)的邊界應(yīng)該劃清，不然仍將面臨“二次改革”問(wèn)題。

（《瞭望》新聞周刊第31期 徐金鵬、婁辰等/文）