麗水市是浙江省扶貧工作的重點區(qū)域,據(jù)2013年調(diào)查認定,全市有低收入農(nóng)戶261221戶616425人,占農(nóng)村總?cè)丝诘?7.92%,占全省扶持低收入農(nóng)戶總?cè)藬?shù)的19.41%;全市扶貧重點村有1569個,占行政村總數(shù)的55.05%和全省扶貧重點村總數(shù)的31.38%。
2013年1月16日,國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組下發(fā)了《關(guān)于設立扶貧改革試驗區(qū)的意見》,明確麗水市為全國三個“扶貧改革試驗區(qū)”之一。自此,惠及216萬農(nóng)民的扶貧改革試驗正式在麗水大地拉開帷幕。近兩年來,麗水市異地搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和社會扶貧三大體制創(chuàng)新試驗取得明顯突破,以實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)利永久化、社會權(quán)利屬地化為目標的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革深入推進,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展打下了扎實的基礎(chǔ)。
異地搬遷化農(nóng)民為市民
為發(fā)展人口集聚城鎮(zhèn),麗水制定了《麗水市農(nóng)民異地搬遷規(guī)劃(2013-2017年)》,堅持“依城鎮(zhèn)建區(qū)、依村設點”原則,要求各縣(市、區(qū))在城區(qū)或中心鎮(zhèn)范圍內(nèi),安排一定規(guī)模的農(nóng)民異地搬遷安置用地,建設相對集中連片的安置小區(qū)。2013年,麗水市投入專項資金12.6億元,實現(xiàn)農(nóng)民異地搬遷6607戶21046人,其中整村搬遷2個行政村、140個自然村、2449戶7419人,取得了經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的三贏。
突出政策傾斜引導。市委“一號文件”明確了農(nóng)民異地搬遷目標任務、方法措施和優(yōu)惠政策。在省財政人均補助8400元的基礎(chǔ)上,對整村搬遷的農(nóng)戶,市級財政人均補助1000元(蓮都區(qū)3000元),并要求各級財政補助總計不少于人均1.2萬元。同時,出臺規(guī)費、土地、特別補助等政策優(yōu)惠。
創(chuàng)新搬遷安置方式。根據(jù)下山搬遷農(nóng)戶的多樣化需求,麗水市采取集中安置型、分散安置型和困難救助型三種安置方式。其中集中安置為主要方式,主要有三種模式:政府統(tǒng)建、農(nóng)戶購房模式,即由政府建成公寓式套房,在政策享受面積內(nèi)以成本價出售給異地搬遷農(nóng)戶;政府規(guī)劃、農(nóng)戶自建模式,分為間房排屋和聯(lián)建套房兩種,政府引導鼓勵群眾聯(lián)建公寓式套房;整村搬遷、整村重建模式。
促進搬遷農(nóng)民增收。麗水市各級政府部門有針對性地開展了各類職業(yè)技能培訓,讓搬遷農(nóng)民掌握一技之長,促進就業(yè)素質(zhì)和技能提高。同時,麗水市依托當?shù)剞r(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè),通過大力扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè),讓更多農(nóng)民融入當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè),參與產(chǎn)業(yè)鏈分工;依托工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)務工、從事物流商貿(mào)或直接進入城鎮(zhèn)從事二產(chǎn),帶動下山農(nóng)民增收。
改革戶籍管理制度。在改革試驗區(qū)域,麗水市取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分,統(tǒng)一登記為“居民戶口”,加快推進與戶口性質(zhì)相關(guān)的配套制度改革,使有關(guān)政策與戶口性質(zhì)相分離。通過落實和完善土地等相關(guān)配套政策,尊重農(nóng)民進城或留鄉(xiāng)的自主選擇權(quán),逐步實現(xiàn)農(nóng)民戶籍在城鄉(xiāng)之間的雙向流動。農(nóng)民進城落戶變?yōu)槭忻窈螅^續(xù)保留其原有土地(山林)承包經(jīng)營權(quán),鼓勵和引導其依法自愿有償流轉(zhuǎn);保留其原有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán),鼓勵其自愿有償退出。農(nóng)民進城后,其在原戶籍所在村經(jīng)濟合作社中的集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益保持不變,其擁有的股權(quán)可依法繼承或流轉(zhuǎn)。健全村經(jīng)濟合作社組織,明確社員身份,推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的股份量化,確權(quán)固化,保障留鄉(xiāng)或是異地搬遷安家農(nóng)民的長期權(quán)益。
創(chuàng)新社區(qū)管理服務方式。麗水市以異地搬遷進城人員為對象、以異地搬遷進城人員安置小區(qū)為重點,不斷提升社區(qū)建設、管理和服務水平,讓異地搬遷進城農(nóng)民不再“邊緣化”,真正實現(xiàn)生活方式轉(zhuǎn)變。
分權(quán)賦權(quán)化固產(chǎn)為動產(chǎn)
在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,2014年4月,麗水市以市場化改革為取向,以“確權(quán)賦能”為核心,全面啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。市委、市政府出臺了《關(guān)于加快推進麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》,成立了麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導小組,明確了市直有關(guān)部門的業(yè)務指導主體責任和縣(市、區(qū))的工作推進主體責任,形成了自上而下、分線推進的工作機制,為扶貧改革乃至全市農(nóng)村改革夯實基礎(chǔ)。
出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件。市級陸續(xù)出臺了《關(guān)于印發(fā)麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進計劃的通知》、《麗水市農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革指導性操作意見》等8個文件,各區(qū)縣也出臺了各類推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實施方案。
穩(wěn)步推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地房屋產(chǎn)權(quán)等,其中調(diào)查登記是整個改革中最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)。
一是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革。2014年4月份以來,全市以農(nóng)村二輪土地承包工作為基礎(chǔ),對未簽訂承包合同、未頒發(fā)或未依法需要變更承包經(jīng)營權(quán)證的,查漏補缺、整改落實。依法推進新一輪土地確權(quán)登記工作,充分利用現(xiàn)代科技手段對承包地進行空間定位,實現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理系統(tǒng)。
二是開展農(nóng)村林權(quán)制度改革。加快完善林地所有權(quán)勘界,建立健全林地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)信息,規(guī)范林權(quán)變更登記、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記、林權(quán)抵押登記,推進林地流轉(zhuǎn)。
三是開展農(nóng)村水利產(chǎn)權(quán)制度改革。建立產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化、服務社會化的農(nóng)村小型水利工程建設管理體系。實現(xiàn)權(quán)責利相一致、所有權(quán)和管理權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)村水利工程運行管護機制,推動所有權(quán)、使用權(quán)以租賃、承包、拍賣、股份合作等多種形式進行流轉(zhuǎn)。
四是開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革。加快農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作,2015年年底前對符合登記條件的農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證。推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。探索創(chuàng)新農(nóng)村住房抵押處置流轉(zhuǎn)方式,采取多種途徑確保抵押權(quán)實現(xiàn)。
五是開展農(nóng)村集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革。制定農(nóng)房(宅基地)違章認定及處置辦法,歷史久遠農(nóng)房權(quán)屬認定辦法,破解農(nóng)房登記確權(quán)難,全面啟動農(nóng)房登記。
有序推進村經(jīng)濟合作社股份制改革。各縣(市、區(qū))制定出臺了村經(jīng)濟合作社股份制改革的指導意見及實施方案,正有序推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是清產(chǎn)核資、摸清家底;二是界定成員、明確股東;三是確權(quán)固化、量化股權(quán)。
建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理信息系統(tǒng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔保機構(gòu),制定出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理等相關(guān)制度和規(guī)定,開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理、評估、擔保等業(yè)務,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行,維護交易各方的合法權(quán)益。
保權(quán)活權(quán)化資源為資產(chǎn)
近年來,麗水市賦予農(nóng)村土地承包(流轉(zhuǎn))經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、水域開發(fā)利用權(quán)、村集體經(jīng)濟組織股權(quán)等貸款抵(質(zhì))押或擔保權(quán)能,積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組建互助擔保組織或資金互助會,逐步構(gòu)建低收入農(nóng)戶集中村資金互助體系,真正解決農(nóng)民融資難的問題。鼓勵地方建立風險補償基金,有效防范金融(擔保)風險。
建立研究決策機制。市委、市政府成立麗水市農(nóng)村金融改革試點工作領(lǐng)導小組,編制了《浙江省麗水市農(nóng)村金融改革試點規(guī)劃(2013-2017年)》五年規(guī)劃,并制定了《麗水市農(nóng)村金融改革試點推進三年行動方案》和14項農(nóng)村金融改革的具體實施辦法及逐年工作計劃。同時,加強金融理論研究,與浙江財經(jīng)大學共同籌建了“麗水農(nóng)村金融改革研究院”,合力推進農(nóng)村金融改革試點。
推進扶貧普惠金融。以林權(quán)抵押貸款為切入點,在市縣兩級建立了以林權(quán)管理中心、森林資源收儲中心、林權(quán)交易中心、森林調(diào)查評價機構(gòu)為主要架構(gòu)的“三中心一機構(gòu)”服務平臺,創(chuàng)新設計了林農(nóng)小額循環(huán)貸款、林權(quán)直接抵押貸款和森林資源收儲中心擔保貸款等多種貸款方式。建立了從林權(quán)評估、登記、抵押擔保到發(fā)生不良貸款處置的一系列制度機制,形成了林權(quán)抵押貸款“麗水模式”。
創(chuàng)新農(nóng)村金融載體。一是扎實推進農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款。出臺土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法,先后下發(fā)《關(guān)于進一步促進農(nóng)村住房抵押貸款工作的實施意見》等文件,全面推進“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務,初步構(gòu)建了較為完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資體系。
二是加大金融產(chǎn)品集成創(chuàng)新。引導各金融機構(gòu)集群創(chuàng)新,推出以茶園、石雕抵押貸款,小水電股權(quán)、農(nóng)副產(chǎn)品倉單質(zhì)押貸款及農(nóng)民工扶持貸款。龍泉市成立了竹垟鄉(xiāng)資金互助聯(lián)合會,共有入會農(nóng)戶905戶,互助資金總量達到303.4萬元,進一步規(guī)范了村級資金互助組織活動,實現(xiàn)了村級互助資金資源共享、余缺調(diào)劑。
三是推進多層次農(nóng)村擔保體系建設。全面推進財政出資、行業(yè)協(xié)會組建、商業(yè)性運作、村級擔?;鸬人膫€層次的農(nóng)村擔保體系建設,重點推進財政性出資與村級擔保組織建設。目前,已有10家農(nóng)民擔保公司開展業(yè)務,累計為農(nóng)民擔保貸款3.8億元;建成13個村級擔?;稹?/p>
四是加大三農(nóng)政策性保險扶持力度。發(fā)揮保險服務經(jīng)濟社會發(fā)展作用,景寧縣率先創(chuàng)建成為全省首個保險服務民生示范點,通過銀政保合作模式,該縣開展了低收入農(nóng)戶扶貧貸款項目試點。同時,出臺并實施《關(guān)于推廣小額貸款保證保險試點工作的實施意見》,推廣小額貸款保證保險業(yè)務。此外,創(chuàng)新食用菌等特色險種,率先在全國實現(xiàn)森林、水稻、油菜、自然災害公眾責任險等政策性保險全覆蓋。
完善社會扶貧機制
麗水市因地制宜,努力動員社會各界主動參與扶貧,構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局。
加快完善社會救助機制。完成全市城鄉(xiāng)最低生活保障標準動態(tài)調(diào)整,城鎮(zhèn)增幅10.1-13.7%,農(nóng)村增幅17.1-21.6%,農(nóng)村低保標準達到城鎮(zhèn)標準68%以上。建立大病醫(yī)療救助自然增長機制。加強流浪乞討人員救助,開展“夏送清涼、冬送溫暖”和“接送流浪孩子回家”等專項行動。創(chuàng)新全市特困群眾二次救助制度,按季實施二次救助,及時解決部分特困群眾的生活困難。建設兒童福利院,開展孤殘兒童和棄嬰的養(yǎng)育、醫(yī)療、康復、教育等服務。
全面落實省特扶政策。承接和落實好省特扶政策,深入推進特扶項目實施。通過扶貧開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務三大類特扶項目的實施,特扶縣全面推進美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)民異地搬遷、教育、文化、衛(wèi)生、社保等民生設施建設,進一步增強了區(qū)域內(nèi)生發(fā)展功能,加快了群眾增收致富奔小康步伐。
大力推進“山海協(xié)作”工程。按照發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)扶貧結(jié)對的工作要求,圍繞建設浙江省特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、體制創(chuàng)新先行區(qū)、區(qū)域合作示范區(qū)的總目標,麗水市以“共建共管共享共贏”為原則,以“高質(zhì)量推進、高標準建設、高水平管理”為要求,推進共建體制機制建設、規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設施建設、招商引資。
深入推進社會扶貧。按照“一村一計一部門”的要求,全市1569個扶貧重點村實現(xiàn)了結(jié)對幫扶全覆蓋。結(jié)對幫扶領(lǐng)導和單位重點幫扶村子實施發(fā)展經(jīng)濟、促進增收、改善民生等項目,幫扶單位還選派優(yōu)秀干部進駐重點村,助推低收入農(nóng)戶奔小康。
探索創(chuàng)新社會扶貧新方式。部分縣市先行先試,探索創(chuàng)新社會扶貧新方式,取得了一些成效。
例如,青田縣結(jié)合僑鄉(xiāng)實際,突出特色,著重從三方面創(chuàng)新扶貧方式:一是融合華僑元素,為扶貧改革注入活力。由縣統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭,深化“百個僑團助百村,千名華僑扶千戶”系列活動,帶動低收入農(nóng)戶、扶貧重點村經(jīng)濟發(fā)展。二是把握華僑經(jīng)濟總部戰(zhàn)略脈絡,形成扶貧改革持續(xù)動力。由縣經(jīng)信局帶頭,深化“百家企業(yè)進百村”、“企業(yè)聯(lián)農(nóng)”等結(jié)對方式,發(fā)揮青商回歸資金優(yōu)勢,增加本地投資,帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。三是凝聚社會扶貧力量,形成扶貧改革合力。由縣民政局牽頭,充分發(fā)揮青田慈善力量,提高民眾慈善意識,逐步形成由政府提供社會保障資金為基礎(chǔ),社會專業(yè)團體、組織靈活、全面深入細分領(lǐng)域進行幫扶為主要模式,以農(nóng)戶需求為主導的創(chuàng)新社會救助、幫扶方式。