楊德興 毛晶晶

摘 要：回顧了我國基層法律服務(wù)所的歷史沿革，以蘇州市為例，概述了基層法律服務(wù)所的運行現(xiàn)狀，分析了蘇州基層法律服務(wù)存在的主要問題，并從四個方面提出了具體的完善措施。

關(guān)鍵詞：基層法律服務(wù)所；基層法律服務(wù)；律師服務(wù)；蘇州

基層法律服務(wù)所是依法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的法律服務(wù)組織，是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。具體來說，基層法律服務(wù)所是在縣（區(qū)）一級司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)聘擔(dān)任基層法律顧問，為基層群眾代理參加民事、經(jīng)濟、行政訴訟活動，解答法律咨詢，代寫法律事務(wù)文書等業(yè)務(wù)的基層法律服務(wù)組織。經(jīng)過三十余年的發(fā)展，基層法律服務(wù)所已成為我國法律服務(wù)領(lǐng)域僅次于律師規(guī)模的一支法律服務(wù)隊伍。

一、基層法律服務(wù)所的起源與發(fā)展

基層法律服務(wù)所最早于我國改革開放初期的1980年出現(xiàn)在廣東、福建、遼寧等地。由于當(dāng)時我國律師、公證力量嚴重不足，作為一種主要面向基層農(nóng)民、開展簡單法律服務(wù)的新生事物——基層法律服務(wù)所便應(yīng)運而生。從那以后，我國基層法律服務(wù)所先后經(jīng)歷了1984年起的逐步發(fā)展階段、1987年開始的規(guī)范化管理階段、1992年以來的迅速發(fā)展階段，1999年達到顛峰狀態(tài)。

進入新世紀以來，2000年3月司法部出臺了《基層法律服務(wù)所管理辦法》（2000年司法部令第59號）、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》（2000年司法部令第60號）兩部部門規(guī)章。2000年9 月，司法部頒布的《基層法律服務(wù)機構(gòu)脫鉤改制實施意見》規(guī)定：“實行脫鉤的法律服務(wù)所，不再屬于行政掛靠機構(gòu)或事業(yè)單位，其執(zhí)業(yè)組織形式應(yīng)當(dāng)改制為合伙制的法律服務(wù)所，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制”。各地依照這些規(guī)章，對基層法律服務(wù)所進行調(diào)整整頓、檢查清理。自該年度始，全國基層法律服務(wù)所數(shù)目、從業(yè)人數(shù)均有所減少，業(yè)務(wù)量處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2002 年司法部下發(fā)了《關(guān)于加強大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作的意見》指導(dǎo)發(fā)達地區(qū)街道法律服務(wù)所嘗試逐步從訴訟代理服務(wù)領(lǐng)域中退出。截止2002年底，全國仍有基層法律服務(wù)所26889個，從業(yè)人員共98541人？？？。2004 年《中華人民共和國行政許可法》實施后，國務(wù)院取消了司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)所的審批許可權(quán)。2007年10月新修訂的《中華人民共和國律師法》規(guī)定，從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)需由法律規(guī)定。2012 年修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》第58 條明確規(guī)定了基層法律服務(wù)工作者有權(quán)代理民事訴訟活動。

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出要“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系。推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)”“發(fā)展公證員、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員隊伍”“逐步解決基層和欠發(fā)達地區(qū)法律服務(wù)資源不足和高端人才匱乏問題”。這為今后加強基層法律服務(wù)工作指明了方向。

二、蘇州市基層法律服務(wù)所運行現(xiàn)狀分析

目前規(guī)范蘇州市基礎(chǔ)法律服務(wù)的主要規(guī)范性文件有：司法部兩個部門規(guī)章、《江蘇省基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)行為規(guī)范（試行）》（江蘇省司法廳2010年10月22日頒布）、《蘇州市法律工作者協(xié)會章程》。蘇州市法律工作者協(xié)會依據(jù)這些規(guī)范性文件于2012年出臺《蘇州市基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)行為規(guī)范（試行）》（蘇法協(xié)[2012]4號），對基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)行為做出具體規(guī)范。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，基層法律服務(wù)按地域設(shè)置的不同可以分為兩類：一種是設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要的服務(wù)對象是面向農(nóng)村基層社會；另一種是設(shè)置在中小城市的街道，主要的服務(wù)對象是面向城市基層社會。從總體看，基層法律服務(wù)所服務(wù)的主體、對象、內(nèi)容、要求和目的上都具有涉農(nóng)性？？？?；鶎臃煞?wù)工作者是符合規(guī)定的執(zhí)業(yè)條件，經(jīng)核準執(zhí)業(yè)登記，領(lǐng)取《法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》，在基層法律服務(wù)所中執(zhí)業(yè)，為社會提供法律服務(wù)的人員?；鶎臃煞?wù)工作者不得同時在律師事務(wù)所或者公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)，不得同時在兩個或兩個以上基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)。

蘇州基層法律服務(wù)所和基層法律工作者統(tǒng)計

截止到2015年3月，蘇州共有法律服務(wù)所84家，基層法律工作者467人，法律服務(wù)所平均法律服務(wù)工作者為5.6人/所。具體分布見下表：

蘇州市基層法律服務(wù)所的發(fā)展歷程表明，在推進“四化”同步、深化城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的今天，基層法律服務(wù)所仍然是法律援助制度的重要補充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所履行職能的得力助手，法治建設(shè)整體工程中不可或缺的一部分。

第一，蘇州基層法律服務(wù)大有可為。2009年，蘇州市有86家法律服務(wù)所，注冊法律工作者437名。2008年，共擔(dān)任法律顧問1844家，代理訴訟事務(wù)7995件，代理非訴訟事務(wù)2431件，代理法律援助案件472件，接待法律咨詢22105人次？？？。2014年，共舉辦法律咨詢6403場次，共接待群眾29602人次。全市基層法律工作者服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)民生，全年共代理案件1萬余件，為群眾避免和挽回損失5億多元。2015年，蘇州市84家基層法律服務(wù)所分別與744家村、社區(qū)簽訂結(jié)對服務(wù)協(xié)議，每月至少開展一次法律服務(wù)活動，集中宣傳婚姻、繼承、房屋買賣及租賃、借貸、侵權(quán)等居民關(guān)心的熱點問題？？？?；鶎臃煞?wù)因其公益性、基層性、便民性，成為中國特色公共法律服務(wù)體系的重要組成部分。

第二，蘇州基層法律服務(wù)不可替代。2015年江蘇省司法廳出臺的《關(guān)于加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系的意見》提出了構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的總目標：到2015年，基本形成供給充分、保障有力、管理規(guī)范、運行高效、覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系。基本建立縣（市、區(qū)）級公共法律服務(wù)實體工作平臺，初步建成城市半小時、農(nóng)村一小時公共法律服務(wù)圈，基本形成以律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定等職能為主體的共法律服務(wù)核心業(yè)務(wù)和產(chǎn)品體系；每萬人口律師、公證、基層法律服務(wù)等專業(yè)法律服務(wù)人員擁有數(shù)蘇南五市3.5名、蘇中三市2.5名、蘇北五市2.2名以上。截至2014年底，全市共有律師事務(wù)所198 家，執(zhí)業(yè)律師2442 人？？？。從以上數(shù)據(jù)可以看出，目前蘇州市執(zhí)業(yè)律師僅2442 人，律師為全市1229 個村（社區(qū)）擔(dān)任的法律顧問占全市村（社區(qū)）的比例為63%，但仍高達37%市村（社區(qū)）法律顧問由非律師擔(dān)任。由此可見，基層法律服務(wù)是律師法律服務(wù)的必要和重要補充，在保護弱勢群體的合法權(quán)益、促進社會和諧方面發(fā)揮著不可替代的作用。

三、蘇州基層法律服務(wù)存在的主要問題

蘇州基層法律服務(wù)取得了一定的發(fā)展成就，特別是在滿足基層法律服務(wù)需求方面、在協(xié)助基層政府和村（居）民自治組織推進依法行政和依法治理方面發(fā)揮了積極作用。但是，另一方面，我們也應(yīng)看到，由于宏觀層面上國家對基層法律服務(wù)工作的性質(zhì)和功能定位長期以來沒有統(tǒng)一的認識，實踐中存在的問題確實比較多，已經(jīng)嚴重影響了基層法律服務(wù)所的正確健康發(fā)展。

（一）基層法律服務(wù)所規(guī)模小，發(fā)展后勁不足?？傮w看來，蘇州法律服務(wù)所規(guī)模都不大，全市84家法律服務(wù)所中，擁有10人以上的法律服務(wù)所僅有6家。規(guī)模最大的為張家港市暨陽法律服務(wù)所，有從業(yè)人員21人；其次為蘇州市姑蘇區(qū)滄浪法律服務(wù)所，有17名法律工作者，擁有12名法律工作者的一共有3家。同時，從2009年到2015年基層法律服務(wù)所的數(shù)目不增反減（從2009年的86家減少到84家），注冊法律工作者從2009年的437名到2015年的466名，6年期間僅增加了29名，發(fā)展后勁明顯不足?？傮w來看，蘇州基層法律服務(wù)主體量少質(zhì)弱，不適應(yīng)農(nóng)村法律服務(wù)的需要。

（二） 基層法律服務(wù)立法層次低，法律權(quán)威性不夠。目前，由于基層法律服務(wù)所的設(shè)置僅依據(jù)兩個“部令”（屬于部門規(guī)章），基層法律服務(wù)所和法律服務(wù)工作者的地位和執(zhí)業(yè)活動在立法上缺乏足夠的支持。由于法律效力位階低，其法律的權(quán)威性和社會的認知度與法治社會對法律活動的要求明顯不相適應(yīng)，也難免與國家陸續(xù)出臺的政策措施相沖突，處境一直頗為尷尬。 另外、基層法律服務(wù)工作缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性。基層法律服務(wù)所最早是在沿海地區(qū)出現(xiàn)，由司法部在全國加以推廣，因此沒有任何立法上的依據(jù)，也沒有任何成功經(jīng)驗可以借鑒，其管理方式是靠行政命令不斷向全國推進。由于沒有現(xiàn)成的模式，基層法律服務(wù)所的工作總是根據(jù)部里政策或國務(wù)院命令不斷地變。

（三）基層法律服務(wù)所與律師等法律服務(wù)業(yè)務(wù)互有交叉，缺乏活力。根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)范性文件，基層法律服務(wù)所的主要業(yè)務(wù)有六項，一是接受公民、法人和其他組織的委托，擔(dān)任法律顧問；二是接受民事、行政訴訟當(dāng)事人的委托，擔(dān)任代理人，參加訴訟；三是接受當(dāng)事人的委托，參加非訴訟調(diào)解、仲裁活動；四是接受非訴訟法律事務(wù)當(dāng)事人的委托，提供法律服務(wù)；五是解答法律咨詢，代寫訴訟文書和其他法律文書；六是接受當(dāng)事人委托，代理申請辦理公證，協(xié)助公證處辦理有關(guān)公證事項。同時它還承擔(dān)著為弱勢群體提供法律援助職能。與律師行業(yè)相比，在業(yè)務(wù)范圍上，基層法律服務(wù)除不能辦理刑事案件及與此相關(guān)業(yè)務(wù)外，其它基本一致。從職能作用和業(yè)務(wù)范圍上看，基層法律服務(wù)所與律師等法律服務(wù)互有交叉，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛。另外，基層法律服務(wù)所政事不分，缺乏自我發(fā)展的機制和活力。由于法律服務(wù)受制于行政管理，不能完全按照市場規(guī)律運行，這是造成基層法律服務(wù)市場長期弱化、徘徊不前的根本原因。

四、蘇州基層法律服務(wù)的完善舉措

蘇州處在經(jīng)濟非常發(fā)達的蘇南地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化進程加快，在當(dāng)前農(nóng)村法律服務(wù)客觀需求日益增大與農(nóng)村法律服務(wù)資源較為匱乏、眾多農(nóng)民群眾對市場化的法律服務(wù)支付能力不足的矛盾十分突出的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所便成為農(nóng)村法律服務(wù)市場的主要或重要供體之一。

（一）主動參與多元化糾紛解決機制，以有為換有位，增強發(fā)展后勁。在構(gòu)建和諧社會和“四化”同步過程中，多元化糾紛解決機制進入了一個新的發(fā)展階段。蘇州市司法局于2014年6月先后出臺的《蘇州市關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)一體公共法律服務(wù)體系的實施意見》、《關(guān)于加快全市公共法律服務(wù)“兩中心一站點”建設(shè)的實施意見》提出，市（區(qū)）公共法律服務(wù)中心原則上以現(xiàn)有的市（區(qū)）社會矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心或法律援助中心為依托，進一步整合律師、公證從業(yè)人員、基層法律服務(wù)工作者、專職調(diào)解員等資源，設(shè)立法律咨詢、法律援助、人民調(diào)解、公證辦證咨詢等服務(wù)窗口，采取統(tǒng)一管理、集中辦公的模式，逐步實現(xiàn)“一個大門進來，多個窗口接待，一攬子解決問題”的目標。這就需要基層法律服務(wù)所主動與鎮(zhèn)（街道）司法所、律師事務(wù)所等開展結(jié)對共建，自覺參與以律師、基層法律服務(wù)工作者為主體的“便民法律服務(wù)團”，定期到村（社區(qū)）開展集中服務(wù)，拓展法律服務(wù)項目，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)資源有效下沉和司法行政服務(wù)關(guān)口前移。

近年來，蘇州不斷創(chuàng)新“大調(diào)解”機制，通過政府購買民間調(diào)解服務(wù)，力推“庭所共建”工作機制。目前，蘇州市現(xiàn)有基層人民法庭29 家，基層司法所96 家，庭所共建38 對，全部簽訂了共建協(xié)議？？？。這就要求基層法律服務(wù)工作者主動參與到“大調(diào)解”機制中，進一步發(fā)揮“深入基層，貼近群眾，服務(wù)便捷，作用廣泛”的職能優(yōu)勢，借助專業(yè)知識背景的優(yōu)勢，把基層法律服務(wù)所資源與人民調(diào)解工作結(jié)合起來，及時化解社區(qū)矛盾，減輕法院壓力和減少司法成本，為城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟發(fā)展、法制健全、社會和諧作出新的貢獻。

（二）提升基層法律服務(wù)立法層次，提高準入門檻?，F(xiàn)有的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》和2000 年司法部的兩部規(guī)章已經(jīng)難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要，司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)的監(jiān)管手段和懲罰措施缺乏，制度建設(shè)相對滯后、監(jiān)管乏力，導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作弱化。

要解決這一難題，一是要提高基層法律服務(wù)的立法層次。具體可分為兩步走，第一步，先將目前的部門規(guī)章通過立法程序上升為行政法規(guī)；第二步，待條件成熟時由法律對基層法律服務(wù)所作出規(guī)定。二是要提高基層法律服務(wù)的準入門檻。目前基層法律服務(wù)所從業(yè)人員只要取得專門法律服務(wù)工作者資格證書，由司法部統(tǒng)一組織考試進行資格認證；而律師事務(wù)所律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統(tǒng)一司法考試。根據(jù)司法部令第60號第二章執(zhí)業(yè)資格的規(guī)定，取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格的學(xué)歷要求為具有高中或者中等專業(yè)以上的學(xué)歷，準入門檻仍然很低。由于準入門檻低，從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊，魚龍混雜，一定程度上影響了基層法律服務(wù)者的聲譽。三是要加強基層法律服務(wù)工作者隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化、社會化建設(shè)，對此可以借鑒昆山市于2009 年在全國首創(chuàng)的人民調(diào)解員專業(yè)技術(shù)資格評審工作，推廣基層法律服務(wù)工作者職稱評聘工作，解決其后顧之憂。蘇州市司法局、市人社局和市綜治辦于2011年6月出臺下發(fā)了《蘇州市人民調(diào)解中、初級專業(yè)技術(shù)資格條件（ 試行）》，不久，便在全市范圍內(nèi)全面推行人民調(diào)解員職稱評聘工作。截至目前，全市已有4082名調(diào)解員獲評初級職稱即調(diào)解員、助理調(diào)解師，18 名調(diào)解員獲評中級職稱即調(diào)解師。

（三）明確分區(qū)功能定位，建立相應(yīng)的多級聯(lián)動和銜接機

制。從目前實際情況看，基層法律服務(wù)所在完全脫鉤改制后與律師事務(wù)所實質(zhì)上已經(jīng)很難區(qū)別，為了形成功能互補、各有側(cè)重的法律服務(wù)體系，應(yīng)當(dāng)厘清律師法律服務(wù)與基層法律服務(wù)的關(guān)系，明確基層法律服務(wù)的功能與執(zhí)業(yè)權(quán)限。基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)包括兩類：一類是承擔(dān)基層政府購買的基層公共法律服務(wù)，另一類是承擔(dān)營利性社會法律服務(wù)。發(fā)展基層法律服務(wù)的目的在于解決基層法律服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀。因此，對基層法律服務(wù)所的營利性法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)加以執(zhí)業(yè)地域和業(yè)務(wù)類型的限制，引導(dǎo)基層法律服務(wù)工作者扎根基層、服務(wù)基層?；鶎臃晒ぷ髡卟坏贸修k中級以上人民法院一審的案件，不得辦理涉外、海事、知識產(chǎn)權(quán)、票據(jù)、證券、公司上市、并購等疑難復(fù)雜案件7。同時，面對司法所、人民調(diào)解委員會與基層法律服務(wù)所之間“三位一體” 的模糊關(guān)系，應(yīng)在基層法律服務(wù)改革中建立相應(yīng)的多級聯(lián)動和銜接機制，完善縣、鄉(xiāng)、村三級法律服務(wù)組織。把農(nóng)村和城市作為一個有機整體，在統(tǒng)一制定基層法律服務(wù)供給資源總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)劃基層司法所、法律服務(wù)所、律師事務(wù)所、法律援助機構(gòu)、公證處、仲裁委、調(diào)解委員會等，從而使得城鄉(xiāng)基層法律服務(wù)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進。

（四）構(gòu)建法律服務(wù)工作者協(xié)會行業(yè)自律機制。蘇州市法律工作者協(xié)會是蘇州市全體法律工作者組成的全市行業(yè)性社會團體，是基層法律服務(wù)工作者的自律性組織，其職能主要是負責(zé)對會員的日常管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強對會員的職業(yè)道德與執(zhí)業(yè)紀律的教育、檢查和監(jiān)督，參與對違反職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的基層法律服務(wù)工作者的懲戒工作。法律服務(wù)工作者協(xié)會應(yīng)切實加強隊伍建設(shè)，將誠信執(zhí)業(yè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)研討、機構(gòu)規(guī)范管理等作為工作重點，建立健全行業(yè)自律機制和信用體系，切實加強隊伍職業(yè)道德建設(shè)，推進基層法律服務(wù)健康發(fā)展。充分發(fā)揮會員大會、理事會、會長辦公會議的民主管理、協(xié)商決策作用，積極組織引導(dǎo)全市基層法律服務(wù)工作者關(guān)心協(xié)會建設(shè)、熱心參與協(xié)會的各項工作，提高行業(yè)協(xié)會管理水平，充分發(fā)揮好對會員的行為導(dǎo)引、規(guī)范約束、權(quán)益維護等行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。

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