肖光坤

摘 要：有效率地提供公共服務(wù)，是政府面臨的重要問(wèn)題，也是政府的法定義務(wù)；十八屆三中全會(huì)明確提出，要推廣政府購(gòu)買服務(wù)。目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)已成為我國(guó)一種不可或缺的公共服務(wù)提供模式；盡管各級(jí)各地的改革探索已取得了不少進(jìn)展，但購(gòu)買領(lǐng)域相對(duì)狹窄且項(xiàng)目數(shù)量較少、購(gòu)買規(guī)模相對(duì)偏小且資金投入不足、政府購(gòu)買裁量權(quán)濫用并出現(xiàn)執(zhí)行走樣等阻滯因素亟待破解。法律制度缺失、法治功能弱化及法治化程度低下等客觀原因，阻滯著我國(guó)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的拓展與規(guī)范；因此提高法治化水平，是拓展公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購(gòu)買；范圍拓展；法治化

政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍，是政府依法購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)容的維度，是政府向社會(huì)力量發(fā)出公共服務(wù)邀約的廣度和深度，是市場(chǎng)介入公共服務(wù)范圍的寬度，也是財(cái)政性資金使用方式發(fā)生變化的范圍。十八屆三中全會(huì)明確提出，要推廣政府購(gòu)買服務(wù)；意味著發(fā)端于英美、起始于我國(guó)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革探索已上升為國(guó)家層面的決策，并成為我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手。目前，我國(guó)公共服務(wù)政府購(gòu)買的實(shí)施，盡管項(xiàng)目不斷增加、領(lǐng)域不斷擴(kuò)張、深度不斷強(qiáng)化，但法律制度供給的缺失、法治化推行程度的低下仍是客觀存在的阻滯因素，公共服務(wù)的政府購(gòu)買因此難以快速和健康發(fā)展。要積極拓展公共服務(wù)政府購(gòu)買的范圍，必須強(qiáng)化其法治化建設(shè)。

一、艱難探索：我國(guó)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的法治化成就

依法界定購(gòu)買范圍、確定適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)等，應(yīng)由立法明確規(guī)范，這是我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的需要[1]，也是化解行政壟斷、職權(quán)濫用等“政府失靈”帶來(lái)公共服務(wù)政府購(gòu)買踐行風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措；只有依法界定購(gòu)買范圍，才能避免政府購(gòu)買行為的隨意性，才能促進(jìn)購(gòu)買工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。為推廣公共服務(wù)的政府購(gòu)買，各級(jí)各地的改革實(shí)踐從法制建設(shè)的層面進(jìn)行了積極的探索，力圖為公共服務(wù)政府購(gòu)買的推廣提供法治化支撐，其探索成就為我國(guó)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的拓展提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）法律形式：形成了以規(guī)范性文件為主、法律為輔的規(guī)制格局

（1）政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的法律規(guī)制?，F(xiàn)行的2003年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》是規(guī)范政府購(gòu)買行為的最高層次的國(guó)家法律，該法第2條界定的政府采購(gòu)范圍為貨物、工程和服務(wù)等項(xiàng)目，明確了政府購(gòu)買服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇。雖然該法設(shè)定的采購(gòu)范圍局限于政府自身的消費(fèi)項(xiàng)目，也未明確將政府購(gòu)買的“公共服務(wù)”列入其中，但對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)制作用不可輕視；其對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政性資金來(lái)源與保障、對(duì)購(gòu)買內(nèi)容編制并調(diào)整集中采購(gòu)目錄等規(guī)定，決定了政府購(gòu)買服務(wù)的廣闊空間；從政府購(gòu)買行為法律規(guī)制的角度來(lái)看，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍，應(yīng)包含在政府服務(wù)的采購(gòu)行為之中。因此，參照《政府采購(gòu)法》執(zhí)行并規(guī)制政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)，也是多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的普遍做法。

（2）政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的規(guī)范性文件規(guī)制。由于現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》難以滿足政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度需求，因而各級(jí)各地政府大都采用規(guī)范性文件作為購(gòu)買范圍的主要規(guī)制依據(jù)，基本實(shí)現(xiàn)了政府提供公共服務(wù)的機(jī)制與方式從臨時(shí)性、應(yīng)急性向制度化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變。一是國(guó)家層面的規(guī)范性文件：為積極支持和回應(yīng)地方興起的改革探索，2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的范圍做了框架性的設(shè)計(jì)，明確“十二五”時(shí)期要初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度；2014年4月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》，從“分類推進(jìn)、加強(qiáng)管理、靈活開(kāi)展、績(jī)效評(píng)價(jià)”等方面提出了完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)的總體要求；等等，中央和地方共同推進(jìn)的態(tài)勢(shì)業(yè)已形成。二是地方層面的規(guī)范性文件：在中央正式提出向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的理念之前，先后有北京、山東、上海、江蘇、成都、寧波、深圳、無(wú)錫等十多個(gè)省市頒布了《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)辦法》、《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》等規(guī)范性文件，并以此作為政府購(gòu)買服務(wù)在本地實(shí)施的具體操作依據(jù)，社會(huì)力量向地方政府購(gòu)買基本公共服務(wù)有了初步的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范；盡管大多數(shù)省市僅將公共服務(wù)的政府采購(gòu)納入執(zhí)行力較弱的指導(dǎo)性目錄，但江蘇、廣東等少數(shù)省市已將公共服務(wù)的政府購(gòu)買納入到執(zhí)行力較強(qiáng)的集中采購(gòu)目錄，著力推進(jìn)的態(tài)勢(shì)業(yè)已形成。

（二）購(gòu)買范圍：形成了抽象規(guī)范、動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度設(shè)計(jì)

（1）政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的抽象規(guī)范。對(duì)購(gòu)買范圍的規(guī)范，改革探索中的制度設(shè)計(jì)：一是抽象界定服務(wù)內(nèi)容。政府購(gòu)買公共服務(wù)的具體內(nèi)容，規(guī)范性文件僅作原則性規(guī)定、均未采用列舉式規(guī)范；購(gòu)買內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。二是抽象區(qū)分服務(wù)領(lǐng)域。購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域，包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。其中，基本公共服務(wù)領(lǐng)域，一般包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等；非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，一般包括社會(huì)事務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、政府履職所需的輔助性事務(wù)、勞務(wù)服務(wù)等；并要求逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買基本公共服務(wù)的力度，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的作用。三是抽象規(guī)定禁止性項(xiàng)目。購(gòu)買項(xiàng)目應(yīng)不屬于政府職責(zé)范圍的事項(xiàng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的政府職責(zé)范圍內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目，除法律法規(guī)另有規(guī)定，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買。

（2）政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整。從各級(jí)、各地的政府購(gòu)買目錄和指南來(lái)看，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度設(shè)計(jì)：一是因購(gòu)買目錄和指南沒(méi)有涵蓋所有領(lǐng)域和具體事項(xiàng)，其范圍的原則性規(guī)定為動(dòng)態(tài)調(diào)整留有余地；二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟、政府職能的轉(zhuǎn)變和履行職能方式的改革進(jìn)步，購(gòu)買內(nèi)容有進(jìn)有出；原來(lái)沒(méi)有納入的公共服務(wù)項(xiàng)目可以列入購(gòu)買對(duì)象，一些不適當(dāng)?shù)姆?wù)內(nèi)容可剔除。

近年來(lái)，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的推進(jìn)速度明顯加快，法律制度推進(jìn)改革的功能初現(xiàn)。一是中央和地方共同推進(jìn)的氛圍和機(jī)制已基本形成。政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，既有黨中央、國(guó)務(wù)院制度層面的頂層設(shè)計(jì)，又得到了中央財(cái)政的積極支持，意味著起始于地方試點(diǎn)的政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革已得到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視與積極回應(yīng)。二是購(gòu)買范圍日益擴(kuò)張。目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍已不局限于試點(diǎn)階段的養(yǎng)老服務(wù)、城市環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地管養(yǎng)等領(lǐng)域，并逐漸擴(kuò)大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)、計(jì)劃生育等實(shí)施難度較大的一些領(lǐng)域，其擴(kuò)張已得到規(guī)范性文件的肯定。三是財(cái)政支出不斷增加。如上海市，2010年市本級(jí)財(cái)政預(yù)算政府采購(gòu)服務(wù)類項(xiàng)目資金超過(guò)14億元；18個(gè)區(qū)（縣）2008—2010年政府購(gòu)買公共服務(wù)支出分別約為36億、46億和60億元[2]；從2012年起中央財(cái)政每年安排2億元專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)。四是公共服務(wù)的購(gòu)買在政府采購(gòu)中的占比逐年提高。如2012年江蘇全省服務(wù)采購(gòu)規(guī)模占政府采購(gòu)總規(guī)模比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%[3]。四是向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模不斷強(qiáng)化。如2008年廣州市政府向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的資金僅400萬(wàn)元，到2011年增加為8000萬(wàn)元[4]；2010年北京向社會(huì)組織投入4277萬(wàn)元安排300項(xiàng)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目后，2011年政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的金額上升至約8000萬(wàn)元，參與申報(bào)的社會(huì)組織達(dá)到748家，2012年北京市政府共購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目1629個(gè)，斥資過(guò)億元。

二、法治赤字：我國(guó)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的法治化缺陷

盡管各級(jí)各地的改革探索已取得了不少進(jìn)展，但政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的踐行仍然存在諸多亟待解決的問(wèn)題。如大部分公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、文化教育、扶貧濟(jì)困、保障性住房服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等公益活動(dòng)領(lǐng)域的基本公共服務(wù)項(xiàng)目仍由政府職能部門承擔(dān)，購(gòu)買范圍的拓展受制于政府職能轉(zhuǎn)換的緩慢；公共服務(wù)購(gòu)買支出在整個(gè)政府采購(gòu)支出中所占比例非常低，其購(gòu)買規(guī)模相對(duì)偏小且資金投入不足、財(cái)政性資金的投入也未覆蓋社會(huì)組織申報(bào)項(xiàng)目的總成本，購(gòu)買范圍的拓展受制于社會(huì)力量的弱小與參與的積極性；法治化程度偏低，個(gè)別地方和部門在公共服務(wù)政府購(gòu)買中，存在不少違法違規(guī)操作現(xiàn)象，購(gòu)買范圍的拓展受制于法律制度的缺失。法治既是國(guó)家走向現(xiàn)代文明的標(biāo)志，也是各項(xiàng)改革取得成功的關(guān)鍵；探究公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍拓展之艱難，需要考問(wèn)其法治化的缺陷。

（一）購(gòu)買范圍因法律體系尚未形成而難于拓展

到目前為止，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律體系尚未形成，“法治赤字”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，購(gòu)買范圍的拓展因此而缺少法律制度的強(qiáng)力支撐與保障，改革探索的艱難前行倒逼與呼喚法治的健全。

（1）購(gòu)買范圍因國(guó)家層面的立法蒼白而難于拓展。政府購(gòu)買公共服務(wù)的動(dòng)力不足和行為失范，社會(huì)力量的承接能力不足和積極性不高，與國(guó)家層面的立法蒼白息息相關(guān)；在我國(guó)，國(guó)家層面的立法對(duì)地方政府的傳導(dǎo)帶動(dòng)、對(duì)社會(huì)組織的扶持培育作用非常重要，國(guó)家層面的法治活動(dòng)深深影響改革的深入進(jìn)行。政府購(gòu)買國(guó)家層面立法的蒼白：一是國(guó)家層面專門性法律制度的缺失。由于我國(guó)還沒(méi)有一部成型的、專門性的關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本法律，現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》對(duì)公共服務(wù)的政府購(gòu)買欠缺專業(yè)性、全局性、政策性、制度性的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)范，凸現(xiàn)國(guó)家層面的制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐探索，表明現(xiàn)行法律制度難以適應(yīng)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍日益拓展的客觀需求，意味公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的拓展必將欠缺長(zhǎng)久發(fā)展與促進(jìn)的制度動(dòng)因和法治規(guī)范。二是政府采購(gòu)公共服務(wù)的法律含義不明?，F(xiàn)行的2003年《政府采購(gòu)法》，既未將公共服務(wù)明確納入政府采購(gòu)范圍，也未將公共服務(wù)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄；而2010年的《政府釆購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)政府購(gòu)買范圍的界定也僅限于“各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)以及維修維護(hù)服務(wù)等”，采購(gòu)范圍仍然沒(méi)有包括受益為公眾的社會(huì)公共服務(wù)。對(duì)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的界定模糊和法律含義不明，必將導(dǎo)致政府采購(gòu)重心偏離或弱化公共服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)，從而影響購(gòu)買范圍的積極拓展。

（2）購(gòu)買范圍因規(guī)范性文件的局限而難于拓展。鑒于國(guó)家層面法律制度的缺失，在政府購(gòu)買公共服務(wù)的探索階段，政府通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)購(gòu)買范圍及行為加以規(guī)制具有一定的合理性和可行性，但規(guī)范性文件本身的局限性同時(shí)也制約著購(gòu)買范圍的積極拓展。一是法律效力的層次較低。從法律屬性來(lái)看，頗多的規(guī)范性文件尚不能稱作嚴(yán)格意義上的“法”，而屬于一種“非正式制度”，其宣傳、指導(dǎo)和倡議較為普適而強(qiáng)勢(shì)推行職責(zé)相對(duì)不足；從法律形式來(lái)看，頗多地方采用指導(dǎo)性目錄為依托而推行公共服務(wù)的政府采購(gòu)，與強(qiáng)制性明顯的集中采購(gòu)目錄推行方式相比，指導(dǎo)性目錄推進(jìn)方式的效力明顯偏低?？梢?jiàn)，由于規(guī)范性文件的法律效力低下，公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的拓展與規(guī)制受制于執(zhí)行力不強(qiáng)而相對(duì)乏力。二是制度的設(shè)計(jì)存在明顯不足。就各級(jí)、各地政府奉行的購(gòu)買指南、購(gòu)買目錄等規(guī)范性文件來(lái)看，不僅缺少購(gòu)買范圍的明確界定，而且欠缺可操作性。如購(gòu)買指南對(duì)購(gòu)買內(nèi)容的規(guī)范，除了購(gòu)買內(nèi)容的項(xiàng)目名稱外，大都欠缺對(duì)項(xiàng)目操作與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體量化、服務(wù)內(nèi)容的具體介紹、服務(wù)覆蓋人群的具體描述，且對(duì)購(gòu)買領(lǐng)域和項(xiàng)目的分類過(guò)于粗糙、其實(shí)施辦法總體過(guò)于抽象和原則、其禁止事項(xiàng)過(guò)于簡(jiǎn)單且抽象等?？梢?jiàn)，由于規(guī)范性文件的粗和泛，公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的拓展與規(guī)制受制于操作性不強(qiáng)而相對(duì)乏力。

（二）購(gòu)買范圍因法治功能低下而難于拓展

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，只有健全法治，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍的快速與健康拓展；由于法治化程度不高，法治的功能難以充分的展現(xiàn)與發(fā)揮，我國(guó)公共服務(wù)政府購(gòu)買工作的推進(jìn)舉步維艱。

（1）購(gòu)買范圍因法制引導(dǎo)功能乏力而難于積極拓展。由于國(guó)家層面的立法極度蒼白、規(guī)范性文件效力的局限，法律制度的引導(dǎo)功能必將缺失。就公共服務(wù)的提供方式，重自身產(chǎn)出而輕多元化供給、重直接提供而輕間接購(gòu)買的認(rèn)知誤區(qū)需要法律制度和法治思維來(lái)統(tǒng)領(lǐng)；就公共服務(wù)政府購(gòu)買的推進(jìn)力度，動(dòng)力不足而進(jìn)展緩慢、“囿權(quán)”思想嚴(yán)重而阻撓改革、績(jī)效評(píng)估流于形式而監(jiān)管促進(jìn)不力等消極行為需要法治方式和法治精神來(lái)破解。

（2）購(gòu)買范圍因法治規(guī)范功能缺失而難于健康拓展。由于法律制度的缺失，誤讀和曲解政府購(gòu)買公共服務(wù)、模糊行政職權(quán)等在所難免；探索實(shí)踐中，把政府購(gòu)買當(dāng)做“應(yīng)急之策”、“拾遺補(bǔ)漏”等誤知阻滯的消除需要法治來(lái)領(lǐng)引，將群眾反映意見(jiàn)大、提供難度大的公共服務(wù)項(xiàng)目誤推社會(huì)的做法需要法治來(lái)規(guī)范，將行政執(zhí)法權(quán)等禁止事項(xiàng)誤包社會(huì)力量的改革創(chuàng)舉需要法治來(lái)禁止。

（3）購(gòu)買范圍因法治保障功能不足而難于快速拓展。政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的快速拓展，購(gòu)買規(guī)模偏小和購(gòu)買領(lǐng)域偏窄等問(wèn)題的破解，不僅需要加大財(cái)政投入，而且急需加大社會(huì)組織的培育。公共服務(wù)政府購(gòu)買的財(cái)政性資金投入不足，既需法治的完善以確保財(cái)政性資金的規(guī)模到位和運(yùn)行效率，又需法治的保障以擴(kuò)大社會(huì)力量參與的積極性；民間社會(huì)組織的承接能力不足，既需法治的健全以扶持與培育，又需法治的保障以調(diào)動(dòng)其參與積極性。

三、健全法制：積極破解購(gòu)買范圍拓展的法治化瓶頸

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提；由于政府購(gòu)買公共服務(wù)是新生事物，其法治化的實(shí)現(xiàn)，既要建立一個(gè)包括法律、行政法規(guī)、各部門規(guī)章、地方法規(guī)等一系列法律文件的法律體系[8]，又要明確、科學(xué)地界定購(gòu)買范圍以解決政府“購(gòu)買什么”之難題；既要通過(guò)法制的健全以破解購(gòu)買范圍拓展的法治化瓶頸，又要通過(guò)其法治化建設(shè)以推進(jìn)政府購(gòu)買并促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、培育社會(huì)組織等改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是法律體系不能一夜而就，必須在執(zhí)行過(guò)程中不斷完善；對(duì)此：

（一）要建構(gòu)較為完善的公共服務(wù)政府購(gòu)買之法律體系

（1）要改變以規(guī)范性文件為主、法律為輔的法治格局。全國(guó)人大應(yīng)盡快修訂《政府采購(gòu)法》或出臺(tái)《政府購(gòu)買公共服務(wù)法》，并確立其作為政府購(gòu)買公共服務(wù)基本法的地位，承擔(dān)起基本法應(yīng)盡的職能和作用的發(fā)揮；應(yīng)明確界定公共服務(wù)的法律含義，把面向公眾的“公共服務(wù)”納入法律規(guī)范，為購(gòu)買范圍的拓展提供高層次、高地位和高效力的法律支撐；應(yīng)盡量擴(kuò)大公共服務(wù)政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的范圍，通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定以強(qiáng)化政府采購(gòu)的義務(wù)與責(zé)任并擴(kuò)張其實(shí)施力度。

（2）要強(qiáng)化國(guó)家層面行政法規(guī)與行政規(guī)章的建設(shè)。國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快依法出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》或《政府購(gòu)買公共服務(wù)條例》，并確立其作為政府購(gòu)買服務(wù)基本法的配套實(shí)施要求，從根本上解決購(gòu)買范圍拓展與規(guī)制行政法規(guī)短缺問(wèn)題；依照相關(guān)的法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委應(yīng)盡快出臺(tái)《政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施細(xì)則》，并以此明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的具體實(shí)施辦法和操作要求，從操作層面解決購(gòu)買范圍拓展與規(guī)制具體運(yùn)行的部門規(guī)章缺失問(wèn)題。

（3）要完善各規(guī)范性文件。鑒于目前法律法規(guī)直接界定政府購(gòu)買范圍存有不少困難，可繼續(xù)堅(jiān)持“目錄”、“指導(dǎo)”或“通知”等規(guī)范性文件的踐行做法，但一定要注重各規(guī)范性文件的完善。規(guī)范性文件的完善：既要堅(jiān)持法律保留原則，規(guī)范性文件內(nèi)容不僅要與黨中央、國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)保持一致，而且不能與上位法沖突；又要堅(jiān)持實(shí)踐和理論的結(jié)合，購(gòu)買范圍不僅不能盲從冒進(jìn)、而且不能墨守成規(guī)，不僅要注重質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、而且要突出操作要求；還要遵循立法程序，不斷強(qiáng)化規(guī)范性文件的科學(xué)立法、民主立法、備案審查、信息發(fā)布等立法要求，注重規(guī)范性文件的法律效力；更要強(qiáng)化責(zé)任追究制度，通過(guò)公開(kāi)公平、評(píng)估、問(wèn)責(zé)、倒查等機(jī)制，有效防范公共服務(wù)政府購(gòu)買職能的異化。

（二）要科學(xué)界定政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍

（1）要明確公共服務(wù)的購(gòu)買內(nèi)容。購(gòu)買內(nèi)容的明確：一是要突出購(gòu)買內(nèi)容的公共性和公益性，堅(jiān)持靈活性推進(jìn)。始終強(qiáng)調(diào)以民為本、以公共利益為導(dǎo)向，通過(guò)公共性和公益性的突出，科學(xué)界定市場(chǎng)失靈的購(gòu)買領(lǐng)域以遏制公共服務(wù)政府不適當(dāng)?shù)闹苯犹峁?，厘清公共服?wù)與非公共服務(wù)的區(qū)別以擴(kuò)大公共服務(wù)政府購(gòu)買范圍。二是要嚴(yán)格購(gòu)買內(nèi)容的禁止性規(guī)定，堅(jiān)持常態(tài)化推進(jìn)。通過(guò)科學(xué)界定政府失靈的購(gòu)買領(lǐng)域和范疇，將涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)及行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法與行政強(qiáng)制等行政管理職能具體列入禁止事項(xiàng)；通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)施邊界的厘清，既要避免出現(xiàn)“政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁社會(huì)”的懶政現(xiàn)象，又要杜絕出現(xiàn)“政府分內(nèi)工作向外包”的亂政行為，堅(jiān)決遏制政府根本性職能的違法違規(guī)購(gòu)買。三是要強(qiáng)化購(gòu)買項(xiàng)目的實(shí)施程序和操作流程，堅(jiān)持規(guī)范化推進(jìn)。特別要堅(jiān)持公開(kāi)公正原則，通過(guò)法律規(guī)定完善有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，像政府權(quán)力清單公示一樣公示購(gòu)買范圍、具體項(xiàng)目及實(shí)施的情況并接受社會(huì)監(jiān)督；堅(jiān)持公開(kāi)透明的信息披露，通過(guò)法律規(guī)定構(gòu)筑一個(gè)信息披露框架和信息技術(shù)充分利用，確保公眾對(duì)購(gòu)買過(guò)程的監(jiān)督效能以有效遏制政府購(gòu)買服務(wù)的“暗箱”操作；堅(jiān)持以有效評(píng)估促購(gòu)買改革的推進(jìn)，引入包含專家評(píng)審委員會(huì)、專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的第三方評(píng)估機(jī)制，把百姓對(duì)公共服務(wù)有效供給的評(píng)價(jià)真正反映到政府和官員的評(píng)價(jià)中，充分體現(xiàn)評(píng)估的公信力，積極防范行政化檢查或監(jiān)督制度對(duì)公共服務(wù)政府購(gòu)買監(jiān)管和評(píng)價(jià)不力的局限性。

（2）要對(duì)購(gòu)買領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)分類。劃分購(gòu)買領(lǐng)域、堅(jiān)持分類推進(jìn)：一是可堅(jiān)持改革探索中抽象分類標(biāo)準(zhǔn)。建立在政府職能部門行政職責(zé)基礎(chǔ)上的分類標(biāo)準(zhǔn)，其堅(jiān)持有利于購(gòu)買項(xiàng)目的具體落實(shí)和拓展，但踐行中要防止政府相關(guān)部門職能交錯(cuò)而相互推諉或共同抵制。二是要進(jìn)一步細(xì)化基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的分類。在區(qū)分的基礎(chǔ)上細(xì)化各具體項(xiàng)目，確?；竟卜?wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的重點(diǎn)購(gòu)買，努力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和受益群體大眾化。三是要嚴(yán)格區(qū)分項(xiàng)目的“應(yīng)當(dāng)購(gòu)買”、“可以購(gòu)買”和“禁止購(gòu)買”。通過(guò)“應(yīng)當(dāng)購(gòu)買”以強(qiáng)化政府的購(gòu)買義務(wù)，通過(guò)“可以購(gòu)買” 以依法規(guī)范政府購(gòu)買的自由裁量權(quán)；通過(guò)“禁止購(gòu)買”以依法杜絕政府購(gòu)買的亂用和濫用。

（3）要健全購(gòu)買內(nèi)容的常態(tài)調(diào)整機(jī)制。開(kāi)展政府購(gòu)買公共服務(wù)，科學(xué)決策應(yīng)優(yōu)先于購(gòu)買次序，購(gòu)買內(nèi)容應(yīng)隨市場(chǎng)變化而適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。購(gòu)買內(nèi)容的科學(xué)決策與動(dòng)態(tài)調(diào)整：一是要堅(jiān)持以民為本。公共服務(wù)采購(gòu)目錄的確定不能固化和一成不變，要不斷適應(yīng)并滿足群眾生存和發(fā)展不斷變化的基本需求；其購(gòu)買項(xiàng)目與投入的確定不能與社會(huì)公眾需求脫節(jié)，應(yīng)依群眾所需適時(shí)增減。二是要突出購(gòu)買改革的價(jià)值取向。政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的拓展，要與政府不斷推動(dòng)的行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的促進(jìn)相結(jié)合，并以此促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)目的的實(shí)現(xiàn)；三是要遵循積極穩(wěn)妥、循需漸進(jìn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的拓展，既要與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相匹配，降低財(cái)政能力承受不足風(fēng)險(xiǎn)；也要考慮社會(huì)力量的發(fā)展水平和承接能力、服務(wù)項(xiàng)目可操作的難易程度等，堅(jiān)決杜絕調(diào)整的隨意性。

（三）要健全與完善法律的保障機(jī)制

（1）要健全財(cái)政保障機(jī)制。財(cái)政性資金的保障直接影響購(gòu)買范圍與規(guī)模的拓展。各級(jí)各地政府：要建立與完善公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，將服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)聚焦于公共服務(wù)職能的履行；要按國(guó)家預(yù)算法的要求健全財(cái)政預(yù)算制度，將公共服務(wù)的購(gòu)買范圍明晰為具體預(yù)算科目框架，確保公共財(cái)政資金切實(shí)用于公眾受益項(xiàng)目；要將購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排并確保購(gòu)買資金及時(shí)到位，強(qiáng)化財(cái)政性資金的監(jiān)管以確保購(gòu)買資金的使用效率；要逐步加大財(cái)政投入力度，資金投入應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配；還要探索多元化資金籌集機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域，為購(gòu)買提供更科學(xué)、更穩(wěn)定的財(cái)力保障。

（2）要健全扶持發(fā)展機(jī)制。社會(huì)組織的承接能力與政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)息息相關(guān)。鑒于社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界不清，要通過(guò)法律制度合理明確社會(huì)組織的公共服務(wù)供給范圍，嚴(yán)格區(qū)分政府和非營(yíng)利組織在社會(huì)公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界，推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)向深度和廣度發(fā)展。鑒于社會(huì)組織真正“接盤”公共服務(wù)政府購(gòu)買的能力有限，要通過(guò)降低準(zhǔn)入門檻、簡(jiǎn)化登記手續(xù)等制度大力拓展社會(huì)組織發(fā)展空間，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)模發(fā)展，不斷壯大承接主體的規(guī)模，努力擴(kuò)大承接對(duì)象以確保政府的選擇范圍；在滿足質(zhì)量的情況下，要通過(guò)資金支持、稅收減免、人才培訓(xùn)、環(huán)境優(yōu)惠等政策傾斜加大對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)與扶持力度，要通過(guò)建設(shè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)孵化園、開(kāi)展專業(yè)輔導(dǎo)、組織公益創(chuàng)投等形式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育扶持，要完善評(píng)估機(jī)制并通過(guò)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，努力提高社會(huì)組織的承接能力。

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