國家發(fā)展改革委體管所課題組

一、國資監(jiān)管體制改革的典型設(shè)計(jì)思路

黨的十八屆三中全會(huì)后，我國各界對國資國企改革的認(rèn)識再一次集中到國資管理體制改革上。根據(jù)三中全會(huì)對國資監(jiān)管體制新的模式設(shè)計(jì)，在目前的國資委、國有企業(yè)之間，將會(huì)加入一個(gè)國有資本投資運(yùn)營公司，從而形成國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國有資本投資運(yùn)營公司——國有企業(yè)三個(gè)層級的縱向關(guān)系。圍繞以管資本為主構(gòu)建新型國資監(jiān)管體制，構(gòu)建國有資本的運(yùn)營和投資主體，成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，與國資監(jiān)管密切相關(guān)的政府部門也提出了自己的改革設(shè)計(jì)思路，并對國資監(jiān)管體制改革方案產(chǎn)生著重要影響。本文主要介紹最重要也是最典型的兩種設(shè)計(jì)思路，國資委和財(cái)政部關(guān)于新型國資監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)思路，并加以比較和評價(jià)分析。

（一）國資部門方案

對于新的國資監(jiān)管體制，國資委高層認(rèn)為，國資監(jiān)管從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，將推動(dòng)國資委簡政放權(quán)。各級國資委主要是以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，依法通過公司章程和公司治理，圍繞“管好資本”落實(shí)出資人的職責(zé)，不干預(yù)具體經(jīng)營活動(dòng)。以前國資委扮演的角色，既是“老板”又是“婆婆”。今后要著重履行好出資人的職責(zé)，改進(jìn)投資管理，減少行政審批，尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，不能再像“婆婆”一樣給企業(yè)下達(dá)具體的經(jīng)營指標(biāo)。

對于未來國資監(jiān)管框架，國資委主張采用兩層結(jié)構(gòu)，即國資委直接監(jiān)管國有企業(yè)，同時(shí)繼續(xù)對國有企業(yè)采取管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管模式。對于國有資本運(yùn)營公司的組建，國資委主張以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國有資本運(yùn)營公司，把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權(quán)這些大企業(yè)作為國有資本投資運(yùn)營公司，履行國有資本出資人代表職能。國資委則繼續(xù)對這些投資運(yùn)營公司及其最核心的成員企業(yè)實(shí)施直接監(jiān)管。因?yàn)閺默F(xiàn)在的實(shí)際情況看，多數(shù)大型中央企業(yè)集團(tuán)的總部高層與最核心成員企業(yè)高層往往是一肩挑，或者是兩塊甚至是多塊牌子一套人馬。當(dāng)然，從實(shí)際經(jīng)營來看，很多主營業(yè)務(wù)突出并相對單一的央企，其集團(tuán)總部本身既是一個(gè)管理總部，又是一個(gè)國有資本投資運(yùn)行總部，確實(shí)很難清楚地劃分開來。

之所以不采用三層次結(jié)構(gòu)，國資委還認(rèn)為深圳等地曾經(jīng)實(shí)踐的國資監(jiān)管三層結(jié)構(gòu)并不成功，運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)體制不順，矛盾和摩擦很多，企業(yè)意見非常大，最后不得不變?yōu)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)。李榮融時(shí)代的國資委也曾試圖在國資委與央企之間建立淡馬錫式的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，并先后成立了國家開發(fā)投資公司、誠通控股集團(tuán)，但效果并未達(dá)到預(yù)期。其中一個(gè)主要原因是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的管理能力相對有限，很多企業(yè)都想保留中央一級企業(yè)地位，以便獲得更大的權(quán)利和政策支持以及更多的機(jī)會(huì)和資源，都不愿意進(jìn)入國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，擔(dān)當(dāng)中央出資二級企業(yè)這一配角角色。

（二）財(cái)政部門方案

財(cái)政部主張借鑒新加坡淡馬錫模式對國有資產(chǎn)監(jiān)管模式進(jìn)行改革。這一設(shè)想與現(xiàn)行體制安排的最大不同，是國資委淡出出資人代表職責(zé)，不再管人、管事、管資產(chǎn)集于一身，由若干新組建或改組的國有資本投資運(yùn)營公司行使出資人職責(zé)，國資委只做專業(yè)監(jiān)管者。由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國有資本存量管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財(cái)務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責(zé)。

財(cái)政部也提出，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，由國有投資運(yùn)營公司履行出資人職能，以股東身份從事國有資本投資運(yùn)作，制定并實(shí)施財(cái)務(wù)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。投資運(yùn)營公司主要從事資本投資運(yùn)營，不直接干預(yù)實(shí)體企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。財(cái)政部建議，將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國有資本投資運(yùn)營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利。

在財(cái)政部企業(yè)司的設(shè)想方案中，將來國有資本投資運(yùn)營公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免;國資預(yù)算政策、預(yù)算編制和預(yù)算信息的公開由財(cái)政部負(fù)責(zé)并報(bào)國務(wù)院和人大審批，戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定，并報(bào)國務(wù)院和人大審批。財(cái)政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應(yīng)當(dāng)按照“一企一策”原則研究制定各投資運(yùn)營公司的經(jīng)營目標(biāo)、考核辦法等，國資委根據(jù)“一企一策”的要求對若干家國有投資運(yùn)營公司進(jìn)行監(jiān)督。

二、典型設(shè)計(jì)方案比較

對于未來的國資監(jiān)管體制，從兩種方案的比較來看，國資部門和財(cái)政部門設(shè)計(jì)的體制框架存在較大的差別，兩種方案區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)，也是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)主要是在國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織層次設(shè)計(jì)、國資委定位、監(jiān)管范圍、國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司設(shè)置等方面，核心還是如何在部門之間劃分監(jiān)管權(quán)力、如何解決國有企業(yè)事實(shí)存在的出資人缺位問題（見表1）。

（一）監(jiān)管組織層級結(jié)構(gòu)

國有資本監(jiān)管層次和結(jié)構(gòu)是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)的核心，對整個(gè)國有資本監(jiān)管體制、運(yùn)行模式都具有決定性影響。國資委主張采用兩層結(jié)構(gòu)，即國資委直接監(jiān)管國有企業(yè)，同時(shí)繼續(xù)對國有企業(yè)采取管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管模式。財(cái)政部則建議，組建或改組成立若干國有資本投資運(yùn)營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利，實(shí)行三層次的監(jiān)管模式。從長遠(yuǎn)來看，面對規(guī)模龐大的國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并成立一批國有資本投資運(yùn)營公司，實(shí)行三層次的監(jiān)管模式可能更有利于政資分開、政企分開，更有利于國有資產(chǎn)保值增值。

（二）國資委定位

按照國資部門的方案，國資委依然是法定的國有資本出資人代表，而國有企業(yè)或者國有資本投資經(jīng)營公司只能接受授權(quán)，成為國有資本出資人代表，國資委對授權(quán)企業(yè)甚至是其出資企業(yè)依然擁有絕對管理權(quán)力。按照這種方案，國資委將繼續(xù)集國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有資本出資人代表職能于一身，繼續(xù)保持對國有企業(yè)的全方位監(jiān)管權(quán)力。財(cái)政部的方案則建議國資委淡出出資人代表職能，由新組建的國有資本投資運(yùn)營公司來履行專業(yè)的國有資本出資人代表職能，國資監(jiān)管部門的職能重新定位，回歸到政府職能序列，從宏觀政策、戰(zhàn)略層面來履行國有資產(chǎn)的專業(yè)監(jiān)管職能，實(shí)行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能和國有資本出資人職能分開的管理體制。這種方案，國資委的監(jiān)管權(quán)力將大大削弱，不再承擔(dān)出資人代表職能，而財(cái)政部門在國資監(jiān)管方面的權(quán)力將大大提升，成為國資監(jiān)管最直接、最重要的部門。

（三）監(jiān)管范圍

監(jiān)管范圍的劃分涉及部門監(jiān)管權(quán)力的分配與調(diào)整，事關(guān)部門核心利益，同樣也是兩種方案爭議的焦點(diǎn)之一。國資部門的方案，是在國資管理框架基礎(chǔ)上的改進(jìn)，體現(xiàn)的主要是從管資產(chǎn)到管資本的監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，而監(jiān)管范圍則比現(xiàn)在更為廣泛，將全面經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。而財(cái)政部門的方案，則對現(xiàn)有國資委的職能進(jìn)行淡化，不做出資人代表，只做類似電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種模式下，財(cái)政部門將獲得更多的監(jiān)管權(quán)力，國資監(jiān)管職能和監(jiān)管范圍將大大擴(kuò)展。

（四）國有資本投資運(yùn)營公司設(shè)置

按照國資部門的方案，主要是以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國有資本運(yùn)營公司，把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權(quán)這些大企業(yè)作為國有資本投資運(yùn)營公司。國有資本投資運(yùn)行公司的職能設(shè)置與目前一些大型央企集團(tuán)母公司的職能相似，管理體制改革變化不大。財(cái)政部的方案對現(xiàn)有體制改變比較大，是將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家（其中國資委直接管理的113家）分為一般競爭類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國有資本投資運(yùn)營公司，行使國有資本出資人職責(zé)，依法行使對出資企業(yè)的股東權(quán)利。

三、典型設(shè)計(jì)方案評價(jià)

很顯然，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的國資監(jiān)管方案，具有很大的部門特征，很大程度上是從自身部門利益出發(fā)，希望在新國資監(jiān)管體制下擴(kuò)權(quán)爭利，擴(kuò)大部門權(quán)力和監(jiān)管范圍，都沒有從更高層次上把握國資國企改革對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，都有很大的進(jìn)一步研究、探索和優(yōu)化的空間。

（一）國資委方案容易實(shí)施，但改革效果可能不明顯

按照國資委的方案，國有資產(chǎn)運(yùn)營公司的組建和運(yùn)行方式在很大程度上將會(huì)基于現(xiàn)有的國企集團(tuán)公司組建而來，涉及的企業(yè)重組和利益調(diào)整相對較少，這將大大降低國資改革推進(jìn)難度。從目前國資監(jiān)管的實(shí)際運(yùn)行狀況和央企改革試點(diǎn)推進(jìn)情況來看，未來我國的新型國資監(jiān)管體制有可能更接近于國資委的方案。兩層次的監(jiān)管層次未必是國資監(jiān)管的長遠(yuǎn)目標(biāo)模式，然而在短期內(nèi)，兩層次無疑更具有合理性和可操作性。授予國資委的國有資本出資人代表地位，可能也不會(huì)有大的變化，甚至未來國資委的監(jiān)管范圍也會(huì)真的覆蓋所有經(jīng)營性國有資本。但是，正因?yàn)閲Y委方案對國資委自身和央企的改動(dòng)不大，觸及的深層次利益調(diào)整較少，這一方案尚不能從根本上解決國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)經(jīng)營中的深層次矛盾和問題，改革方案實(shí)施效果可能并不明顯，需要根據(jù)形勢發(fā)展變化持續(xù)不斷推進(jìn)和深化國資改革。

一是國資部門的方案與現(xiàn)有管理體制差別不大，不能從根本上解決國資委的職能定位不清問題。按照國資部門的方案，國資委既履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合，這是本該由政府履行的職責(zé)，又要履行國有資本出資人職能，這是本該由企業(yè)履行的職責(zé)，究竟是政府還是企業(yè)？是裁判員還是運(yùn)動(dòng)員？是婆婆還是老板？國資委職能定位仍然不明確，既有保值增值的盈利性目標(biāo)，又有調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局、維護(hù)公眾利益的社會(huì)公共目標(biāo)，兩種目標(biāo)在很多方面存在沖突，政企不分、政資不分問題比較突出，導(dǎo)致對國資委的監(jiān)管、考核和激勵(lì)等問題無法解決。國資委的方案中幾乎沒有觸及這些深層次的體制問題，方案實(shí)施后這些問題當(dāng)然也無法從根本上得以解決。

二是監(jiān)管職能層次劃分不明確，無法解決事實(shí)上存在的國有企業(yè)出資人缺位問題。國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的深層次根本性問題仍然是出資人缺位、政企不分和內(nèi)部人控制問題。國有企業(yè)出資人制度建設(shè)滯后，政企不分、產(chǎn)權(quán)制度改革滯后是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的主要障礙。一些國有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的大型和特大型國有企業(yè)，沒有進(jìn)行真正的公司制股份制改造。部分經(jīng)過股份制改造的國有企業(yè)，也普遍存在著國有股“一股獨(dú)大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的有效監(jiān)督制衡機(jī)制尚未完全建立，企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)、人事及分配制度問題多。在現(xiàn)有中央企業(yè)集團(tuán)基礎(chǔ)上組建國有資本投資運(yùn)營公司，并由國資委直接監(jiān)管施行兩層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式看，這與現(xiàn)有的監(jiān)管體制區(qū)別不大，無法有效解決出資人缺位帶來的種種問題。

（二）財(cái)政部方案具有一定合理性，但實(shí)施難度和風(fēng)險(xiǎn)大

財(cái)政部方案也具有一定的合理性，甚至在很多國家，尤其是西方發(fā)達(dá)國家，包括被反復(fù)提及的新加坡淡馬錫公司都是采用這種監(jiān)管模式，可以在很大程度上解決國資委職能定位不清、國有企業(yè)出資人缺位的問題，但其涉及政府職能機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整以及國有企業(yè)的大范圍重組，涉及的利益關(guān)系調(diào)整比較復(fù)雜，實(shí)施條件尚不成熟，實(shí)施難度較大。

一是投資運(yùn)營公司的組建難度較大。在央企之上新組建若干投資運(yùn)營公司，需要一些央企集團(tuán)母公司股權(quán)直接轉(zhuǎn)入。但如今的央企個(gè)個(gè)財(cái)大氣粗，誰都不愿跟人合并或被重組，成為投資運(yùn)營公司的下屬企業(yè)。這樣，眾多中央企業(yè)或明或暗抵制國有資本投資運(yùn)營公司的運(yùn)作，組建起三層次的組織框架也就受到極大阻力，即使中央成立高層次的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)強(qiáng)力推進(jìn)，最終實(shí)施的效果和其中的風(fēng)險(xiǎn)也很難判斷。

二是政府職能和組織結(jié)構(gòu)劃分和調(diào)整難度較大。將國資委定位為專業(yè)監(jiān)管者，而不是出資人代表，這是對當(dāng)前體制的顛覆性改革，需要國家職能機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置進(jìn)行重大調(diào)整。面對數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的巨無霸型中央企業(yè)，在現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)尚不完善，董事制度和董事會(huì)職能尚不健全的情況下，不具備較大的現(xiàn)實(shí)可能性。

三是財(cái)政部門管理能力難以企及。我國國有資產(chǎn)與世界眾多國家的國有資產(chǎn)不可同日而語，規(guī)模巨大，占國民經(jīng)濟(jì)的比例高，在推動(dòng)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作為十分重要。若將規(guī)模如此之大、戰(zhàn)略地位如何特殊的所有國有資本經(jīng)營公司都交由財(cái)政部門管理，這對財(cái)政部門的監(jiān)管能力提出了巨大挑戰(zhàn)。財(cái)政部門和國資部門合署監(jiān)管可能只適用于國資存量不大的地方政府。面對龐大而復(fù)雜的國有資本存量，必須要有專門的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

四是超大型國有資本投資運(yùn)營公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大。在現(xiàn)有央企集團(tuán)公司之上按行業(yè)和功能組建的國有資本投資運(yùn)營公司，被賦予巨大資本投資和運(yùn)營權(quán)力，在實(shí)際運(yùn)作過程中，必然要進(jìn)行相關(guān)行業(yè)和企業(yè)重組，使企業(yè)資產(chǎn)更加集中、主營業(yè)務(wù)更加突出。但是，目前很多中央企業(yè)在行業(yè)中已經(jīng)處于控制甚至是絕對控制地位，進(jìn)一步的行業(yè)重組，很容易導(dǎo)致行業(yè)過于集中甚至完全壟斷，影響企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力、行業(yè)發(fā)展活力和國際競爭力，甚至危及我國特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全，其中的長期風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

（課題組長：張林山;課題組成員：蔣同明，李曉琳，劉現(xiàn)偉）