秦朝明

摘 要：對國有土地上房屋進(jìn)行征收時，應(yīng)根據(jù)征收的性質(zhì)、原土地使用權(quán)取得的方式等情形對其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，要堅持實(shí)事求是的原則，從制度上規(guī)定一個合理的土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：房屋征收；土地使用權(quán)；補(bǔ)償

一、征收國有土地上房屋應(yīng)對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

國務(wù)院2011年通過的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條規(guī)定：房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。但該《條例》未對征收中的土地使用權(quán)補(bǔ)償作出明確規(guī)定，這使得實(shí)踐中土地使用權(quán)人得不到應(yīng)有的補(bǔ)償?！秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》第十一條規(guī)定：被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。另外，國務(wù)院法制辦《關(guān)于2001年1月1日以后實(shí)施的拆遷，貨幣補(bǔ)償款中包括對土地使用權(quán)的補(bǔ)償》文件中，雖然指出貨幣補(bǔ)償中包括對土地使用權(quán)的補(bǔ)償，卻因?yàn)檫^于抽象和籠統(tǒng)，仍然得不到被征收人的認(rèn)可。有的時候被征收人從城市中心的繁華地段遷移到郊區(qū)邊遠(yuǎn)地段，喪失了周圍的市場、學(xué)校、醫(yī)院等良好生活環(huán)境，卻得不到相應(yīng)的地段差價補(bǔ)償，致使被征收人往往拿到補(bǔ)償款卻買不起房子，因此心懷不滿，糾紛不斷，嚴(yán)重影響到社會的和諧穩(wěn)定。

從征收的目的來看，應(yīng)對國有土地上房屋占用的土地使用權(quán)給予補(bǔ)償。房屋征收多是國家因城市建設(shè)發(fā)展的需要，在使用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)已經(jīng)建有房屋及地上建筑物的土地時，經(jīng)人民政府依法批準(zhǔn)，由房屋征收部門對現(xiàn)有房屋及地上建筑物進(jìn)行拆除，并依法對其所有權(quán)人及使用權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)男袨椤ｏ@然，房屋征收的目的多數(shù)情況下在于取得其占用范圍內(nèi)的相應(yīng)土地使用權(quán)。不難得出，如不對權(quán)利人的土地使用權(quán)給予補(bǔ)償，是十分不合情理的。并且在實(shí)踐中，雖然很多征收是為了公共利益，但也有不少的房屋征收所獲取的土地使用權(quán)最終是由房地產(chǎn)開發(fā)商取得并進(jìn)行開發(fā)營利。當(dāng)由開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)營利的情形下，不對土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償顯得尤為不合理。土地使用權(quán)的根本性質(zhì)是一種用益物權(quán)，是私有財產(chǎn)權(quán)，具有一定的經(jīng)濟(jì)價值。因此，土地使用權(quán)不予補(bǔ)償顯然是對權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)的侵犯，也不利于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)所需要的公平與合理的競爭秩序。另外，有權(quán)利就要有救濟(jì)，有損失就應(yīng)有補(bǔ)償，這是最基本的一條法律原則。既然法律賦予公民和組織享有土地使用權(quán)，就應(yīng)對這種權(quán)利的行使提供充分的保障與救濟(jì)，當(dāng)土地使用權(quán)受到侵害時，法律應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償與保障。

二、對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計原則

首先應(yīng)在制度上區(qū)分房屋及其附屬物下的土地使用權(quán)征收開發(fā)的性質(zhì)，是屬于公益性的還是商業(yè)性的。因?yàn)樯虡I(yè)性征收開發(fā)的目的主要是基于經(jīng)濟(jì)利益和考慮，在性質(zhì)上屬于民事行為，就要按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律辦理，要遵循公平、自愿和等價有償?shù)拿袷禄驹瓌t，實(shí)行公平交易與轉(zhuǎn)讓，要通過合同法和房地產(chǎn)法進(jìn)行調(diào)整。對于教育與慈善事業(yè)、市政建設(shè)與環(huán)境綠化用地等社會公益事業(yè)建設(shè)而進(jìn)行的征收，因其一方面此類建設(shè)多是國家發(fā)展公益事業(yè)，目的是為公眾謀福利而進(jìn)行，客觀上也提高了城鎮(zhèn)居民的生活水平與質(zhì)量，使城鎮(zhèn)居民從中受益，因此作為受益方的被征收人理應(yīng)為此負(fù)擔(dān)一定成本；另一方面也是因?yàn)檎呢斄τ邢?，無力提供與開發(fā)商同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此對開發(fā)的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分在當(dāng)前是十分必要的。二是要看土地使用權(quán)取得的方式，區(qū)分劃撥、出讓與轉(zhuǎn)讓。權(quán)利人取得的土地使用權(quán)是由所有權(quán)衍生而來的，土地使用權(quán)的權(quán)益大小，主要決定于土地使用權(quán)取得的方式、土地使用權(quán)的面積、土地使用權(quán)的年限、土地的區(qū)位等各種因素。征收國有土地上房屋的行為實(shí)質(zhì)就是政府收回土地使用權(quán)重新調(diào)整使用，而在上述因素中，土地使用權(quán)的取得方式才是決定因素。

在通過出讓方式取得土地使用權(quán)時，土地使用權(quán)人向國家支付了相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，自然就成為土地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)益的合法享有人。因此在出讓方式中，征收土地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)歸土地使用權(quán)人。此時土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)土地的用途、區(qū)位、基準(zhǔn)價和剩余使用年限等因素，以評估方式進(jìn)行確定?！斗康禺a(chǎn)估價規(guī)范》作出了明確規(guī)定，依法征收房屋占用的以出讓和轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，視為提前收回處理，應(yīng)在征收房屋補(bǔ)償估價中包括土地使用權(quán)的補(bǔ)償估價。在通過劃撥方式取得土地使用權(quán)時，由于土地使用權(quán)人沒有向國家交納相應(yīng)的出讓金，土地使用權(quán)人未經(jīng)許可，不得進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等經(jīng)營活動?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條規(guī)定：對劃撥土地使用權(quán)人，政府可以無償收回。但是，在征收通過劃撥方式取得土地使用權(quán)時仍然可以對土地使用權(quán)人予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。有的在取得劃撥土地使用權(quán)時并不都是無償?shù)?，有的在取得土地使用?quán)后都進(jìn)行了相應(yīng)開發(fā)利用，土地價值自然升高。因?yàn)橥ㄟ^劃撥方式取得土地使用權(quán)的，用途只能是法律規(guī)定的公益事業(yè)，所以補(bǔ)償私有房屋所有權(quán)人享有的劃撥土地使用權(quán)時，應(yīng)參照公益性征收的標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)補(bǔ)償。在通過轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)時，主要指的是城市私有房屋，要根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和立法精神，對這類土地使用權(quán)不能不加區(qū)分地視作劃撥土地使用權(quán)，而應(yīng)當(dāng)對其中很大部分作為專用土地處理。因此，在征收中應(yīng)當(dāng)對這些房屋占用的土地使用權(quán)價值進(jìn)行補(bǔ)償，其中的土地區(qū)位差價，進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照市場價對待。