楊 靜 李甜潔 陳昆鵬

（商丘市環(huán)境科學(xué)研究所，河南 商丘 476000）

環(huán)境影響評價是一項與政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及生活密切相連的社會活動。大多數(shù)國家和有關(guān)國際組織已通過立法或國際條約采納來實施環(huán)境影響評價，評價對象和范圍已經(jīng)涉及到具體的建設(shè)項目以及立法、規(guī)劃計劃、重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策制定和開發(fā)區(qū)的建設(shè)等宏觀活動。環(huán)境影響評價制度作為我國環(huán)境保護(hù)的一項獨立的法律制度，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展的合理布局、老污染源的強(qiáng)化治理以及新污染源的嚴(yán)格控制等方面發(fā)揮著極為重要的作用。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的環(huán)境影響評價制度仍存在一定的差距。從我國環(huán)境影響評價制度的自身實踐來看，也存在一定的局限性。這些都是制約環(huán)境影響評價制度運行效果的因素，因此，我們應(yīng)對環(huán)境影響評價制度高度重視，對其作進(jìn)一步完善。

1 相關(guān)概念的界定

環(huán)境是是指圍繞著人群的外部世界及其中人類賴以生存和發(fā)展的各種自然因素和社會因素的綜合體。環(huán)境為人類的社會生活和生產(chǎn)提供了廣泛的空間,豐富的資源和必要的條件，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩種。環(huán)境影響是指開發(fā)行為可能引起的環(huán)境條件的改變或新的環(huán)境條件的形成。環(huán)境影響對人類而言可以是有益的，也可以是有害的。

環(huán)境影響評價(Environmental Impact Assessment，簡稱EIA)制度是指可能對環(huán)境有影響的建設(shè)和開發(fā)項目，在其興建之前，對其可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評價，提出環(huán)境影響及防治方案的報告，按照法定程序經(jīng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批的法律制度。它是預(yù)防性環(huán)境政策的重要支柱之一，是環(huán)境管理的一項基本制度。環(huán)境影響評價是政府基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的所進(jìn)行的活動，其目的在于使政府在決策或人們在從事相應(yīng)生產(chǎn)活動時，充分考慮此行為對生態(tài)環(huán)境的影響，盡可能地避免由此對環(huán)境造成的不利影響，從而使行政機(jī)關(guān)對環(huán)境價值的考慮更科學(xué)、更民主。

2 環(huán)境影響評價制度存在的問題

2.1 環(huán)境影響評價范圍狹窄

《環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價的范圍作了規(guī)定，在評價對象上僅限于規(guī)劃和建設(shè)項目，主要是對項目實施時可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測、分析和評估。在規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價中，僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃，對于區(qū)域、海域和流域的建設(shè)和開發(fā)規(guī)劃，尤其是對綜合規(guī)劃中地位最重、作用最大的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃并未納入評價范圍。另外，對環(huán)境有重大影響的一些宏觀政策也沒有納入環(huán)境影響的評價范圍。誠然，規(guī)劃和建設(shè)項目對環(huán)境的影響是直接的，但是國家的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，城市和行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域和資源的開發(fā)規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等對環(huán)境則具有全局性的影響，一旦決策失誤對環(huán)境的造成的影響范圍更廣，時間更久，危害更大，處理更難，因此，對宏觀政策進(jìn)行環(huán)境影響評價具有更積極的意義。然而，我國環(huán)境影響評價制度對宏觀層面的環(huán)境影響評價卻長期未能予以足夠的重視。

2.2 公眾參與機(jī)制不健全

公眾參與是環(huán)境法的基本原則之一，也是環(huán)境影響評價程序的重要組成部分。環(huán)境與每個人的生活都息息相關(guān)，當(dāng)自己的生存環(huán)境受到破壞時，每個公民都有權(quán)利捍衛(wèi)自己的環(huán)境，都有權(quán)利對環(huán)境發(fā)生的變化表明自己的態(tài)度，這也是公眾參與公共事務(wù)民主決策的一個過程。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定：國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。但是，該法對于公眾參與的具體規(guī)定的表述過于模糊、寬泛，如公眾如何參與、通過什么方式參與以及在什么階段參與、公眾參與的范圍、公眾知情權(quán)的保障、公民參與的組織機(jī)構(gòu)等依然缺少具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)。另外，公眾意見的反饋機(jī)制，公眾參與的救濟(jì)和相關(guān)單位的法律責(zé)任在立法當(dāng)中也沒有明確的規(guī)定。在實踐中，環(huán)境影響評價是由政府主導(dǎo)并組織，偏重于行政管理，因此，公眾參與缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容，環(huán)評多流于形式。

2.3 環(huán)境影響評價缺乏有效監(jiān)督

保障環(huán)境影響評價制度有效運行的重要手段是環(huán)境影響評價的監(jiān)督管理。隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，資源環(huán)境約束條件日益趨緊。一些地區(qū)只注重環(huán)境影響評價過程中的事前審批，缺乏對事中和事后的環(huán)境影響評價準(zhǔn)確性和環(huán)保措施有效性的監(jiān)測與評估。一般情況下，只要環(huán)境影響評價報告書審核通過，就算完成任務(wù)，從而導(dǎo)致一些不符合國家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項目盲目上馬，不僅對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，而且也極大地?fù)p害了環(huán)境影響評價制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性。環(huán)境影響評價是一項技術(shù)含量較高的工作，公眾參與固然能夠起到一定的監(jiān)督作用，但是在技術(shù)層面，就需要有相關(guān)的專家來進(jìn)行評價，而這些專家應(yīng)該是獨立于專門的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)的，以便其能公正地進(jìn)行監(jiān)督。

3 完善環(huán)境影響評價制度的對策建議

3.1 開展戰(zhàn)略評價，完善環(huán)境影響評價的范圍

戰(zhàn)略環(huán)境評價是指對法規(guī)、政策、規(guī)劃和計劃的實施可能對環(huán)境帶來的影響作出預(yù)測與評價，并在對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的情況下，采取預(yù)防措施或補(bǔ)救措施，是環(huán)境影響評價從微觀到宏觀的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實施，越來越多的國家把立法、政策以及替代方案等戰(zhàn)略環(huán)境評價作為完善環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容。開展戰(zhàn)略環(huán)境評價對決策科學(xué)化有著重要的意義，它可以避免政策制定者認(rèn)識的局限性，在政策、規(guī)劃的早期階段就可以充分考慮其對環(huán)境累積影響、附加影響以及非工程性影響，并在此基礎(chǔ)上，及時對該政策或法規(guī)進(jìn)行修正、補(bǔ)充或?qū)で筇娲桨?，防止產(chǎn)生失誤。開展戰(zhàn)略環(huán)境評價，可以全面地對環(huán)境影響進(jìn)行評價，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立有效的公眾參與的環(huán)境影響評價機(jī)制

在今后的立法和相應(yīng)的配套法規(guī)的制定過程中，應(yīng)充分保障公眾的知情權(quán)、參與環(huán)境決策的過程權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)，將公眾參與環(huán)境影響評價的過程法律化、具體化，規(guī)范化和程序化，克服公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實障礙，使國家在環(huán)境影響評價上對公眾有效地開放，實現(xiàn)國家和社會公眾的良性互動，促進(jìn)環(huán)境影響評價工作的正常運行。一是將原則性規(guī)定具體化，在制定實施細(xì)則和有關(guān)法規(guī)時要明確具體操作；二是完善參與的具體程序，在項目審查和范圍界定階段就要引入公眾參與，以保證公眾在整個評價過程中的參與；三是參與主體的成員要有廣泛性和代表性，不僅要有公眾參與，也要有項目建設(shè)人和專家學(xué)者。四是要健全信息公開制度。信息公開是公眾參與環(huán)評的必要前提。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境影響評價全過程的監(jiān)督管理

依法開展環(huán)境影響評價監(jiān)管，加強(qiáng)環(huán)境影響評價全過程的監(jiān)督管理，對發(fā)揮環(huán)評源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。一是突出環(huán)境影響評價監(jiān)管的重點，主要是加強(qiáng)對環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)和環(huán)評人員的監(jiān)管，規(guī)范環(huán)評從業(yè)行為；二是加大環(huán)境影響評價的監(jiān)管力度，加強(qiáng)對技術(shù)評估單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并盡快建立健全環(huán)境影響評價評審技術(shù)評估專家數(shù)據(jù)庫；三是健全建設(shè)項目全過程監(jiān)管長效機(jī)制，各級環(huán)保部門要堅持“依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，落實監(jiān)管職責(zé)。四是完善事后監(jiān)測評價，建議各級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成立專門的環(huán)境影響評價事后監(jiān)督管理中心，提高環(huán)境影響評價水平。

［1］張慧娟.試論環(huán)境影響評價制度[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008（4）.

［2］劉云偉.環(huán)境影響評價中存在的問題及改進(jìn)建議[J].綠色科技，2012（2）.

［3］徐遠(yuǎn)智.我國環(huán)境影響評價存在的問題及相關(guān)對策[J].科技與企業(yè)，2015（1）.