羅燕

《食品召回管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）近期頒布，將于今年9月1日起正式實(shí)施。新法頒布后，引起普遍關(guān)注，有人認(rèn)為是為食品安全加了一道防線，但也有人對(duì)新法的施行并不樂(lè)觀。

“我國(guó)建立食品召回制度的時(shí)間并不晚，但多年來(lái)存在著召回程序不夠明確，召回義務(wù)不夠清晰，溯源體系碎片化，召回主體不夠具體，召回產(chǎn)品的處置方式模糊等問(wèn)題，最后導(dǎo)致食品召回制度陷入召而不回甚至不召不回的尷尬境地?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉鵬告訴《民生周刊》記者。

老問(wèn)題有沒有在新法中得到解決？新加的這道食品安全防線是否牢固？對(duì)此，《民生周刊》記者進(jìn)行了采訪。

尷尬的召回

“我現(xiàn)在喝的這瓶可樂(lè)，如果真出了什么問(wèn)題，怎么召回？”滿頭大汗的姜勇剛打完籃球，順手在旁邊的小賣部買了一瓶可樂(lè)。

在路旁的小賣部買飲料，對(duì)姜勇剛來(lái)說(shuō)是很自然的事情。即便去超市，他也不一定會(huì)留購(gòu)物小票。食品召回，在他看來(lái)是很不現(xiàn)實(shí)的。

中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心針對(duì)“食品安全召回制度”進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在2013名受訪者中，56.6%的人最關(guān)心的問(wèn)題是“哪些問(wèn)題食品會(huì)被召回”，56.3%的人最關(guān)心“問(wèn)題食品24小時(shí)內(nèi)召回能否實(shí)現(xiàn)”，54.5%的人最關(guān)心“企業(yè)是否會(huì)主動(dòng)召回問(wèn)題產(chǎn)品”。

從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，人們對(duì)于食品召回制度究竟能否落實(shí)，信任度普遍不高。

2007年《食品召回管理規(guī)定》出臺(tái)后，食品召回的實(shí)施并不順利。

北京一位代理過(guò)食品案件的律師告訴《民生周刊》記者，由于相關(guān)的法律威懾力不夠，問(wèn)題食品的召回在實(shí)際執(zhí)行中難度很大，很多企業(yè)以各種方式回避召回或者拖延召回。

2011年，三全等食品企業(yè)在被媒體曝光監(jiān)管部門檢出部分產(chǎn)品含金黃色葡萄球菌后，才召回問(wèn)題產(chǎn)品。而這份“召回令”距離問(wèn)題產(chǎn)品檢出，已經(jīng)有幾個(gè)月的時(shí)間。

2012年4月17日，媒體曝光可口可樂(lè)山西飲料公司因管道改造，致使消毒用的含氯水混入該公司在2月4日至8日生產(chǎn)的12萬(wàn)箱可口可樂(lè)中。

可口可樂(lè)公司此后承認(rèn)操作失誤，用最新出廠的產(chǎn)品為客戶和消費(fèi)者換回此期間的產(chǎn)品，但相關(guān)負(fù)責(zé)人堅(jiān)稱這一舉措是“換貨”而不是“召回”。

而即便是實(shí)施了召回，問(wèn)題食品也可能遭遇回流。

2008年，大量三鹿奶粉被召回。但2009年以來(lái)，我國(guó)不少地方陸續(xù)查處了多起使用2008年未被銷毀的問(wèn)題奶粉做原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等。

“問(wèn)題奶粉召回后，銷毀成本也很高。很多企業(yè)采用了整體打包給第三方處理，比如用于做飼料。但這個(gè)很難保證，難免會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題奶粉換包裝銷售。”乳業(yè)專家王丁棉向《民生周刊》記者透露。他認(rèn)為，問(wèn)題食品召回后最終的處理怎么管得住，在召回中非常重要。

召回新政

事實(shí)上，食品召回管理制度的相關(guān)修訂工作早就啟動(dòng)了。

2011年5月，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布《食品召回管理規(guī)定（修訂稿）》并公開征求意見。但在征求意見結(jié)束后，關(guān)于后續(xù)修訂工作沒有消息。2014年8月6日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《食品召回和停止經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》，將“召回制度”的修訂再次提上議事日程。今年3月11日，《食品召回管理辦法》正式發(fā)布。

同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授孫效敏認(rèn)為，相對(duì)于2007年的《食品召回管理規(guī)定》，新法最大的進(jìn)步表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大了召回主體的范圍，既包括食品生產(chǎn)企業(yè)，也包括食品經(jīng)營(yíng)企業(yè);二是加強(qiáng)了被召回食品的后續(xù)監(jiān)管，防止被召回食品再次流入市場(chǎng)。

“在2007年質(zhì)檢總局發(fā)布的《食品召回管理規(guī)定》中，召回主體僅限于食品生產(chǎn)者，不包括食品批發(fā)零售企業(yè)。事實(shí)上食品批發(fā)零售企業(yè)也可能由于儲(chǔ)存不當(dāng)導(dǎo)致食品召回?！睂O效敏說(shuō)。

而這一修訂也讓食品召回的規(guī)定與《食品安全法》的相關(guān)條款實(shí)現(xiàn)一致。

沃爾瑪中國(guó)公司公關(guān)部門人士向《民生周刊》記者透露，關(guān)于食品召回，沃爾瑪?shù)南嚓P(guān)部門一直都在持續(xù)地和政府部門保持溝通反饋意見和建議。作為重要的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，2014年以來(lái)，沃爾瑪已將年度食品安全投入增至3倍，2013～2015年近3年累計(jì)投入超3億元。目前，沃爾瑪正在積極推廣“14天內(nèi)鮮食商品100%無(wú)條件退款”服務(wù)。

劉鵬分析，相比2007年的版本而言，《辦法》帶有比較強(qiáng)的《食品安全法》的特點(diǎn)。主要在于強(qiáng)化了食品安全危害調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品召回中的功能，強(qiáng)調(diào)了食品企業(yè)地方政府的召回責(zé)任，區(qū)分出三個(gè)召回等級(jí)，突出了食藥監(jiān)局的監(jiān)督管理職責(zé)等。

《辦法》對(duì)于召回的規(guī)定更為具體。

劉鵬注意到，《辦法》的召回中不再要求遞交階段性進(jìn)展報(bào)告，但規(guī)定了召回完成時(shí)限。根據(jù)《辦法》，一級(jí)召回應(yīng)當(dāng)在知悉食品安全風(fēng)險(xiǎn)后24小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)，并在10個(gè)工作日內(nèi)完成;二級(jí)召回應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)，在20個(gè)工作日內(nèi)完成;三級(jí)召回應(yīng)在72小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)，在30個(gè)工作日內(nèi)完成。

“這在一定程度上會(huì)推進(jìn)食品召回從紙面走向落地。”劉鵬說(shuō)。

倒逼食品追溯體系

很多業(yè)內(nèi)人士依然對(duì)食品召回表示憂慮。在采訪中，多次被提及的是我國(guó)的食品追溯體系尚不完善。

“從國(guó)際來(lái)看，高質(zhì)量的食品溯源體系往往是食品召回制度建立的前提條件。目前我國(guó)的食品溯源體系總體存在缺乏且非常碎片化的問(wèn)題，必然會(huì)影響到食品召回。”劉鵬表示。

美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家有效的食品召回都建立在較完善的追溯系統(tǒng)的基礎(chǔ)上。產(chǎn)品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商、批發(fā)商、分銷商用各種手段建立及時(shí)的完整的產(chǎn)品記錄，讓食品召回有據(jù)可憑。比如，德國(guó)要求企業(yè)為每一種食品建立“身份說(shuō)明”，在全國(guó)建立起了完整的食品追蹤機(jī)制。

“由于食品溯源制度、食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等還處于起步階段，導(dǎo)致我國(guó)食品召回制度雖然在召回等級(jí)、召回方式等方面實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際接軌，但實(shí)施的效果還不盡如人意。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云波說(shuō)。

只有建立食品的追溯體系，才能夠真正實(shí)現(xiàn)食品的“來(lái)源可查，去向可追”。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，問(wèn)題食品才能得到及時(shí)的召回。而“可追溯”這個(gè)前提條件的缺乏，則會(huì)讓食品召回制度的建立如同沙上筑塔。

據(jù)《民生周刊》記者了解，近年來(lái)，商務(wù)部在北京、上海等城市開展了肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)的試點(diǎn)，不少大型企業(yè)也開始建立追溯系統(tǒng)。比如中糧集團(tuán)自2009年開始建設(shè)食品安全管理系統(tǒng)，到目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)肉類、紅酒、乳品的可追溯。伊利集團(tuán)、澳優(yōu)乳業(yè)、飛鶴乳業(yè)等奶企也投入上千萬(wàn)資金進(jìn)行了產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的建設(shè)。

“雖然我們嘗試了很多辦法，但產(chǎn)品到了銷售渠道還是很難控制，很多下游的批發(fā)商、零售商不愿意按要求做產(chǎn)品的記錄?！币晃辉谀唐筘?fù)責(zé)追溯系統(tǒng)建設(shè)的工作人員告訴《民生周刊》記者。

在追溯系統(tǒng)的建設(shè)方面，大中企業(yè)尚且步履艱難，小型企業(yè)的狀況更是堪憂。而據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院技術(shù)轉(zhuǎn)移中心主任蔡輝益介紹，我國(guó)約有45萬(wàn)家食品生產(chǎn)加工企業(yè)，其中10人以上規(guī)模的企業(yè)約7萬(wàn)家，有生產(chǎn)許可證的企業(yè)約12萬(wàn)家，有2億多家農(nóng)戶提供食品原材料，5萬(wàn)多家企業(yè)從事食品零售。一旦產(chǎn)品出現(xiàn)問(wèn)題，小型企業(yè)的召回將更難實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管也更加困難。

“在溯源體系尚不健全的情況下，召回制度在目前這個(gè)階段的象征意義大于實(shí)質(zhì)意義，但也絕非毫無(wú)意義，畢竟這樣一種召回制度，在食品安全事故爆發(fā)之后一定程度上可以倒逼一些企業(yè)建立健全自己的溯源體系，并在可能的范圍內(nèi)盡量減少不合格食品的危害范圍和程度。”劉鵬說(shuō)。

孫效敏也認(rèn)同這種倒逼作用，“如果食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)不能提供上游企業(yè)，不僅必須承擔(dān)召回責(zé)任，而且還要承擔(dān)召回費(fèi)用?！?/p>

監(jiān)管配套待完善

“召回是一項(xiàng)時(shí)效性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，在召回的實(shí)際操作中情況可能相當(dāng)復(fù)雜。”上海市食品藥品監(jiān)督管理局的李潔曾撰文表示。

她認(rèn)為，有必要在法規(guī)框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定操作手冊(cè)，對(duì)于召回的啟動(dòng)、召回的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、召回的分級(jí)、召回的層面、召回的程序、召回的效果審核、召回的信息公布等作出細(xì)化的操作性規(guī)定，使召回管理人員對(duì)召回過(guò)程中的具體情況能夠及時(shí)作出相應(yīng)的判斷和處理。

很多國(guó)家在法律規(guī)定之外建立了詳細(xì)的操作指南。比如，加拿大針對(duì)生產(chǎn)商、進(jìn)口商、分銷商、零售商，分別建立了《食品召回指南》。

距離《辦法》實(shí)施還有近5個(gè)月的時(shí)間，新法能否落地，對(duì)于監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。劉鵬認(rèn)為，眼前當(dāng)務(wù)之急是界定清楚食品安全召回的具體承擔(dān)部門，并及時(shí)落實(shí)人、財(cái)、物等相關(guān)食品召回制度的資源?！氨O(jiān)管部門，尤其是縣級(jí)監(jiān)管部門，應(yīng)該對(duì)食品召回加以研究，逐步落實(shí)，并調(diào)整好機(jī)構(gòu)隊(duì)伍?！?/p>

《辦法》將召回的監(jiān)管部門級(jí)別從省級(jí)降到了縣級(jí)，這也是食品召回監(jiān)管的重要變化。

劉鵬表示，這有利于召回行為和責(zé)任的精細(xì)化界定，使召回行為變得更加可行，但也需要通過(guò)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一食品安全信息網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)縣級(jí)食藥部門的召回能力建設(shè)、明確對(duì)縣級(jí)食藥部門召回履職的責(zé)任界定以及強(qiáng)化縣級(jí)食藥部門對(duì)企業(yè)召回不力的處罰監(jiān)督權(quán)等方式來(lái)加以具體落實(shí)。