趙守芹

（中國人民銀行東營市中心支行，山東 東營 257091）

構(gòu)建一個科學(xué)合理、公正透明的預(yù)算編制程序、預(yù)算公開以及預(yù)算管理方式對于推動央行預(yù)算改革至關(guān)重要。盈利能力并不是衡量各國央行業(yè)績的標準，央行的利潤或虧損每年變化都很大，這取決于利率和匯率等水平。然而，任何由央行產(chǎn)生的行政費用，如人員成本、建筑物構(gòu)建成本、業(yè)務(wù)運行成本等，都是利潤表中的抵減項，因此代表了納稅人的機會成本。各國央行通常都需要編制詳細的預(yù)算對這部分行政成本進行管理規(guī)劃，并將預(yù)算與實際發(fā)生成本進行對比，以此向政府與公眾負責。本文從以下幾個方面對國外中央銀行財務(wù)預(yù)算體制進行了比較，通過對比發(fā)現(xiàn)國外好的做法，并啟示我國中央銀行財務(wù)預(yù)算體制未來的改革方向。

一、國外中央銀行的預(yù)算程序比較

（一）美聯(lián)儲預(yù)算程序

美國政府的財政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。美國的聯(lián)邦預(yù)算程序非常復(fù)雜，從聯(lián)邦政府各機構(gòu)編制各自的預(yù)算開始，到聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計，每個預(yù)算周期長達33個月。在一個財政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府要在執(zhí)行本財政年度預(yù)算的同時，審核上一財政年度的預(yù)算，并編制下一財政年度的預(yù)算。整個聯(lián)邦預(yù)算程序經(jīng)過四個階段：預(yù)算的編制、預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的審計。

（二）法國央行預(yù)算程序

法國央行的支出預(yù)算按“部門預(yù)算”法編制。按部門編制預(yù)算，每個部門，各類支出，都反映在一本預(yù)算上，預(yù)算編制一結(jié)束，就清楚明白地掌握著各部門的預(yù)算資金情況，非常利于管理。法國預(yù)算法律體系中除憲法和《財政法》（相當于我國《預(yù)算法》）之外，每年國會還要通過年度《預(yù)算法案》，以法律的形式對各項收支作明確細致的規(guī)定，使各部門每項預(yù)算收支都受到法律約束。每項支出都有法可依，預(yù)算一經(jīng)批準，不得隨意追加追減，有利于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理。

（三）巴西的參與型部門預(yù)算模式

是指公眾參與編制的由立法機關(guān)審議通過的反映部門所有收入支出的預(yù)算模式。其特點是：第一，直接民主。參與型預(yù)算是人們可以討論公共政策和公共預(yù)算的一個直接的、自愿的和普遍的民主過程。公民已經(jīng)不再是傳統(tǒng)政治體系的簡單附屬物，只是在偶爾的選舉中進行偶爾的參與，而是成為公共領(lǐng)域中的永久的主動參與者。第二，普遍參與。在參與型預(yù)算中，公民直接參與公共預(yù)算的決策和控制，他們不是間接地由其他團體來代表。第三，討論和決定所有預(yù)算。有必要公開全部的預(yù)算，包括人員費用、公共債務(wù)、基本服務(wù)、投資和相關(guān)活動、發(fā)展項目、還有諸如通過國有銀行獲得的預(yù)算外財政資金。第四，以現(xiàn)存的政治權(quán)利為基礎(chǔ)。經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會擁有憲法賦予其的權(quán)力，它將對提交的預(yù)算進行分析并表決。第五，自我管理、自治與開放。參與型預(yù)算包括分配資源的標準和計劃的制定方法。這些規(guī)則必須通過那些與地方政府之間訂有社會契約的社區(qū)的完全自治來制定。

（四）泰國銀行和日本銀行預(yù)算程序

泰國銀行和日本銀行保持高度獨立和相對寬松的預(yù)算政策，既是政府機構(gòu)，又是特殊的金融機構(gòu)。作為政府機構(gòu)，它們要編制預(yù)算，接受預(yù)算的約束，但作為壟斷貨幣發(fā)行、執(zhí)行貨幣政策的特殊金融機構(gòu)，中央銀行又具有業(yè)務(wù)復(fù)雜的特點，過于嚴格的預(yù)算不利于其有效率的制定和執(zhí)行貨幣政策，因此，兩國中央銀行的預(yù)算都相對寬松，因而保持了日本銀行預(yù)算政策的高度獨立。

二、國外中央銀行的年報中預(yù)算公開比較

國外央行通過向公眾報告行政費用的預(yù)算金額和實際發(fā)生的費用數(shù)額以體現(xiàn)其在績效方面的問責性和透明度。在國外央行的年報中，有少數(shù)提供了預(yù)算方面的信息，而在其列示預(yù)算金額和實際費用的范圍和詳細程度上也大相徑庭。

（一）英格蘭銀行

英格蘭銀行在年報中的財務(wù)回顧環(huán)節(jié)概述了實際成本與過去期間預(yù)算金額的對比和未來預(yù)算金額，并提供了相關(guān)評述。此外，它還解釋了支出計劃中的三個主要原則：

1.政策性預(yù)算與來自“現(xiàn)金比率存款”計劃的收入一致。根據(jù)該計劃，商業(yè)銀行必須把吸收存款中的一定金額以零息方式存放于央行，而央行會將這些準備金進行投資以賺取收益。

2.其他有收益的經(jīng)濟活動預(yù)計會在中期達到收支平衡。

3.如果上述兩個項目均能達到平衡，則銀行的利潤應(yīng)相當于其資本和儲備的投資產(chǎn)生的回報（主要是政府和其他高評級英鎊債券）。銀行的稅后收益與政府平分。

（二）新西蘭儲備銀行

新西蘭儲備銀行有一份由國會批準的發(fā)行五年期債券合同。該行在其年報中，將過去一年的實際成本與五年合同中可預(yù)見的未來成本進行了分析，下一年的預(yù)算費用也進行了同樣的分析。

（三）美國聯(lián)邦儲備銀行

美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的網(wǎng)頁不僅可以鏈結(jié)年報和上述績效報告，還提供了一份題為“年報：預(yù)算回顧”的報告。該報告共有40多頁，其中分析了過去幾年的實際支出和預(yù)算金額的對比，以及今后幾年的預(yù)算金額。例如，它回顧了銀行的各種職能領(lǐng)域，呈列了幾年來的運營開支和雇員情況，討論了治理層及該行的預(yù)算表現(xiàn)，評價了未來期間的預(yù)算，并介紹了預(yù)算編制過程和向商業(yè)銀行提供的服務(wù)如何定價。

（四）德意志聯(lián)邦銀行

德意志聯(lián)邦銀行部門預(yù)算注重績效管理。其突出特征是不僅僅單純就預(yù)算而編預(yù)算，而是要求部門在提出支出需要的同時，對于各項支出所履行職能的完成程度做出詳細說明及論證。部門預(yù)算已跨越傳統(tǒng)的“投入預(yù)算”階段，進入了“產(chǎn)出預(yù)算”階段。

三、國外中央銀行的預(yù)算監(jiān)督管理比較

（一）美國聯(lián)邦儲備體系的預(yù)算管理

美國聯(lián)邦儲備體系負責履行美國的中央銀行職責。預(yù)算主要由運營支出預(yù)算、美聯(lián)儲的有償服務(wù)收入預(yù)算和其他項目收入預(yù)算（占比很少）組成。按零基預(yù)算的原則編制部門預(yù)算。美聯(lián)儲向國會提交的聯(lián)邦預(yù)算，即包括按經(jīng)濟性質(zhì)劃分的功能預(yù)算，又包括部門預(yù)算，使預(yù)算資金的分配去向一目了然。部門預(yù)算按零基預(yù)算的辦法編制，做到公正、公平，實行由雙年度預(yù)算和4年總體財務(wù)規(guī)劃兩部分組成的財務(wù)預(yù)算管理內(nèi)容概述方式。采用的是多級財務(wù)審計和檢查體系。

（二）德意志聯(lián)邦銀行的預(yù)算管理

德意志聯(lián)邦銀行的年度預(yù)算由中央銀行政策委員會審批和控制，部門預(yù)算具有健全的監(jiān)督體系，在經(jīng)濟工作中十分重視財政監(jiān)督，建立了完善的財政監(jiān)督體系，有議會監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、政府職能部門監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行專員監(jiān)督和社會中介機構(gòu)監(jiān)督，對財政資金運行的全過程實施監(jiān)督。此外，新聞媒體也是重要的監(jiān)督渠道。

（三）日本中央銀行的預(yù)算管理

日本銀行的支出預(yù)算主要分為一般支出預(yù)算和行政性支出預(yù)算。費用預(yù)算按大、中、小三級科目編制，大藏省對日本銀行的年度經(jīng)費預(yù)算實行總額和大科目審批，8個大科目之間的費用不能相互調(diào)劑使用，如需調(diào)整，必須事先征得大藏省的許可。日本銀行32個分行的預(yù)算由兩部分組成，一是固定資產(chǎn)購置及工資福利費用；二是公用經(jīng)費，如會議費、差旅費、水電費、辦公用品購置費、招待費等。其中第一項經(jīng)費，由總行編制預(yù)算并直接管理，即：固定資產(chǎn)由總行集中采購，調(diào)配分行使用；人員費用由總行直接匯入職工個人賬戶。第二項費用，經(jīng)政策委員會審批后，由分行自行管理使用。泰國銀行的職工屬于公務(wù)員編制，但工資和福利水平相對于其他政府部門要高一些，一般工作人員約高l00%，高層人員約高30～50%。日本銀行實行預(yù)算制。接受日本大藏省的外部監(jiān)督。

（四）泰國中央銀行的預(yù)算管理

泰國銀行實行獨立的預(yù)算管理制度。泰國銀行內(nèi)設(shè)“戰(zhàn)略服務(wù)局”，負責全行財務(wù)預(yù)算的匯總編制、分配和管理工作。

四、對我國中央銀行財務(wù)預(yù)算體制改革的啟示

由上述比較分析可見，國外發(fā)達國家中央銀行財務(wù)預(yù)算體制，既有不同的地方，也有共同的特征，對我國中央銀行財務(wù)預(yù)算體制改革具有重要的借鑒意義。

（一）建立健全預(yù)算法律體系

借鑒法國做法，在用目前已有憲法和《預(yù)算法》來規(guī)范預(yù)算管理外，每年由全國人民代表大會通過年度《預(yù)算法案》，以法律的形式對中央銀行各項收支作出明確細致的規(guī)定，使每項預(yù)算收支都受到法律約束，預(yù)算一經(jīng)批準，不得隨意追加追減，將有利于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理。

（二）延長預(yù)算編制期

目前美國每個預(yù)算周期長達33個月，許多經(jīng)濟發(fā)達國家的預(yù)算編制時間為一年甚至更長，預(yù)算編制時間為一年甚至更長，而我國的預(yù)算周期卻只有幾個月，充裕的預(yù)算編制時間，確保了詳盡測算各項支出以及評估論證項目成為可能，從而有利于提高預(yù)算的準確性。

(三)實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度

由于各種歷史、現(xiàn)實的原因及條件限制，我國中央銀行的獨立性相對于美聯(lián)儲和日本央行明顯偏低，當前人民銀行致力于提高業(yè)務(wù)獨立性和財務(wù)獨立性，以確保利用政策工具實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標的有效性。財務(wù)方面，人民銀行不同于其他國家機關(guān)，首先人民銀行具有保持相對獨立性的財務(wù)基礎(chǔ)，中央銀行具有公開市場業(yè)務(wù)和支付清算系統(tǒng)，各項收入不但能夠維持營業(yè)支出，還有一部分上交財政，其次人民銀行職能比較特殊，既擔負貨幣調(diào)運、保管、清分、銷毀等貨幣發(fā)行職能，又擔負支付清算體系建設(shè)與維護、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境等金融服務(wù)職能，還代表國家參加部分國際性金融研討會等，費用開支范圍廣、特殊因素多、不可測性高，而當前人民銀行執(zhí)行的部門預(yù)算具有計劃性強、彈性弱的特點，建議按照《中國人民銀行法》的規(guī)定，在人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，為人民銀行各項職能的有效履行提供資金保障。

（四）完善財務(wù)預(yù)算公開制度

相比于美國、德意志等發(fā)達國家的中央銀行，我國中央銀行預(yù)算公開程度明顯較低，目前只公開“三公”經(jīng)費，應(yīng)進一步完善整個預(yù)算決算的公開制度并建立人民法院對財務(wù)預(yù)算公開行為的司法審查和監(jiān)督制度，促進預(yù)算公開制度取得全面和持久的成效。

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