○ 文／劉滿平

觀察

油氣準入亟需放寬

○ 文／劉滿平

●今年五月，原油進口權實現(xiàn)破冰，山東東明石化集團成為國家發(fā)改委首個初步確認獲得原油進口使用權的地方煉油企業(yè)。 供圖/CFP

油氣產(chǎn)業(yè)上中游環(huán)節(jié)應主要側重在放寬準入，下游則應視性質(zhì)及市場競爭程度采取措施。

十八屆三中全會提出全面深化體制改革以來，各行各業(yè)都在推進深化體制改革進程，其中能源行業(yè)的體制改革尤為搶眼。

在新電改方案（9號文）出臺后，油氣產(chǎn)業(yè)改革自然就成為業(yè)界新的期待。而未來油氣產(chǎn)業(yè)如何改，重點改什么？社會各界存在諸多討論。但萬變不離其宗，無論是主張改革礦權制度還是主張管道業(yè)務獨立，無論是主張從母公司剝離油服業(yè)務還是主張現(xiàn)有油氣企業(yè)合并，未來油氣改革始終都繞不開一個核心議題：如何放寬市場準入，充分發(fā)揮市場作用。

基于此，近日國務院批轉的國家發(fā)改委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提及，要研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入。“從全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入”這個嶄新提法可以說抓住了當前油氣產(chǎn)業(yè)要害，點明了未來油氣改革的重點和方向。

油氣全產(chǎn)業(yè)鏈市場集中度高

綜合來看，和電力、煤炭等其他行業(yè)一樣，油氣產(chǎn)業(yè)也存在市場制度不夠完善、市場主體不夠健全、價格機制不夠順暢、管理和監(jiān)管機制不夠科學，政府職能越位、缺位、不到位頻現(xiàn)等諸多矛盾，但最突出的矛盾和問題莫過于油氣行業(yè)市場集中度高。這種現(xiàn)象不僅在某個環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少地存在。

在原油進口環(huán)節(jié)，以往只有中化、中石油、中石化、中海油等幾家企業(yè)具有原油和成品油進口權。我國的原油非國營進口貿(mào)易存在著兩大“許可”。一是“配額制”，2004年之前，原油的國營進口貿(mào)易和非國營進口貿(mào)易實行配額制。2004年1月1日起，國家取消了原油國營貿(mào)易的進口配額限制，但是原油的非國營進口依舊實行配額制。商務部每年對民營企業(yè)下放部分原油進口配額。二是“原油非國營貿(mào)易進口經(jīng)營資質(zhì)”，只有獲得進口資質(zhì)的企業(yè)才能從國外進口原油。

不過，這一情況在今年5月底被打破。國家發(fā)改委公布，初步確認山東東明石化集團獲得原油進口使用權，每年可使用量為750萬噸，這也是對外公布的首家獲得進口原油使用資質(zhì)的地方煉油企業(yè)。

在原油勘探開采環(huán)節(jié)，據(jù)國土資源部統(tǒng)計，三大石油公司占全國探礦、采礦權面積90%以上，占全國探礦、采礦權面積90%以上。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及相關法律，國家對石油行業(yè)實行特許權經(jīng)營制度，對石油資源區(qū)塊進行特許權登記。三大石油公司擁有與外資石油企業(yè)合作勘探、開發(fā)、生產(chǎn)境內(nèi)油氣資源的專營權，以及與外資石油公司簽訂合作協(xié)議的專有合同締結權。

在原油加工環(huán)節(jié)，中石油和中石化兩大公司擁有絕大部分的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠大多屬于兩大公司所有。

1999年商務部頒布《關于清理整頓小型煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見》, 關閉了沒有經(jīng)過國務院批準、沒有列入國家原油生產(chǎn)計劃以及生產(chǎn)不符合規(guī)范的小型煉油廠。2005年頒布《煉油工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》和《乙稀工業(yè)中長期發(fā)展專項規(guī)劃》兩個規(guī)劃, 規(guī)定新建煉油廠的單線產(chǎn)能需要達到800萬噸以上,并且凈資產(chǎn)能夠覆蓋初始投資額,新進入的煉化企業(yè)必須擁有超過100億元的凈資產(chǎn)。

在成品油生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)，中石油、中石化和中海油三大公司占零售市場主要份額；在油品倉儲領域占近一半左右。1999 年，《關于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見》，即38號文，規(guī)定了成品油業(yè)務全部由中石油、中石化兩大公司經(jīng)營。2001 年9 月發(fā)布的《關于進一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》再次強調(diào)了兩大集團的批發(fā)經(jīng)營權，進一步賦予兩大石油集團零售專營權。2006 年商務部公布《成品油市場管理辦法》，打破了兩大石油企業(yè)在成品油批發(fā)領域的壟斷專營，允許符合條件的企業(yè)從事成品油批發(fā)業(yè)務。但是兩個核心條件：注冊資本不低于 3000 萬元人民幣，擁有庫存不低于10000 立方米的成品油油庫。

在油氣管網(wǎng)運輸環(huán)節(jié)，截至2014年，我國油氣管道總里程10.6萬公里，中石油、中石化、中海油控制的管道占總量的70%以上。

目前，我國油氣產(chǎn)業(yè)最突出的矛盾和問題莫過于油氣行業(yè)市場集中度高，這種現(xiàn)象整個產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少地存在。

形成上游新格局和新模式

可以說，政策性壟斷直接決定了我國油氣產(chǎn)業(yè)的市場結構，尤其是對油氣資源開采市場的準入限制直接導致了我國油氣開采市場的高度集中。而上游油氣開采市場的高度集中直接限制了下游各個環(huán)節(jié)的競爭,導致油氣產(chǎn)成品的供需失衡和油氣市場定價機制的低效率。此外,政策性壟斷制約了民營企業(yè)在油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，不利于促進競爭，提升整個油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營效率。

我國油氣行業(yè)應在油氣勘探開采及進口環(huán)節(jié)形成有序競爭格局。

首先是修改油氣區(qū)塊管理規(guī)則，改革當前油氣探礦、采礦權的行政授予方式，以目前尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，放寬市場準入限制，通過公開招標發(fā)放許可證等方式鼓勵各類資本進入。同時，加強常規(guī)和非常規(guī)油氣資源區(qū)塊的招投標和管理標準，以便對油氣資源進行統(tǒng)籌開發(fā)。

其次，放松油氣礦區(qū)的許可證政策,修訂或重新制定許可證的發(fā)放與延長規(guī)定并從嚴執(zhí)行油氣資源勘探開發(fā)許可經(jīng)營的有關規(guī)定, 嚴格現(xiàn)有探礦權延期條件，對超過一定時限不做實質(zhì)性勘探的區(qū)塊應予以收回重新招標，杜絕“圈而不勘”現(xiàn)象。嘗試建立許可證市場和提高許可證的發(fā)放費用,進而使得許可證能夠自由流通和交易。

再次，加強對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護商業(yè)秘密和權益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎性、公益性信息資源向新進入者和研究機構開放。凡是從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)和相關研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應研究經(jīng)費、不做重復工作。

最后，引進國際上先進的油氣資源勘探與開采技術、適當允許外國資本有條件地進入石油產(chǎn)業(yè)的勘探開采領域。根據(jù)國際成功經(jīng)驗,先進的勘探技術和勘探思路是發(fā)現(xiàn)和開發(fā)潛在油氣資源的最有效途徑。大型石油跨國公司通常擁有先進的勘探工程技術和廣泛的勘探思路。當這些大型石油跨國公司進入國內(nèi)石油企業(yè)壟斷經(jīng)營的領域后,他們往往能夠憑借其技術與資本優(yōu)勢迅速提高油氣資源的開采效率。大型石油跨國公司的高效率往往具有很強的示范效應,對國內(nèi)石油企業(yè)開采效率的提高具有一定程度的促進作用。

在上游環(huán)節(jié)，還可以創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營模式。以目前三大國有石油企業(yè)推行的混合所有制改革為契機，推進油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營。例如，嘗試使用開采成果一定比例分成的模式來共同開發(fā)某一油氣資源。建立油氣探礦、采礦權流動和退出機制，鼓勵國有石油公司將其持有的油氣資源探礦權、采礦權用于與民營企業(yè)的合作。對于原先受到技術限制未能充分開發(fā)的油氣資源,可嘗試采取招投標的形式轉讓給其他石油企業(yè)。

為促進油氣上游環(huán)節(jié)的對外開放，可以對國際石油企業(yè)許諾一定的稅收優(yōu)惠，但需要定期修改稅收優(yōu)惠條件和嚴格審查納稅情況。許諾稅收優(yōu)惠的目的在于保持引進國際先進技術方面的優(yōu)勢，稅收優(yōu)惠應適用于所有同等市場參與主體。

放開油氣進口限制，實行油氣進口多元化，一是以進口原油使用權放開倒逼原油進口權放開；二是放開氣源進口限制，實行氣源多元化。允許除三大國有石油公司以外的經(jīng)營主體從事氣源業(yè)務，包括從國外進口燃氣，還可通過減免關稅等措施鼓勵 LNG 和管道燃氣的進口，擴大供應渠道，刺激上游市場競爭。允許城市燃氣企業(yè)進口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)購買氣源。

●油氣產(chǎn)業(yè)鏈開放的拉鎖何時才能拉開？ 供圖/CFP

中下游運輸放開視競爭程度

與新電改方案在放開準入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)應主要側重在上中游環(huán)節(jié)放寬準入，而對于油氣中下游環(huán)節(jié)，應視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場競爭程度分別采取措施。

在管網(wǎng)領域，實行管網(wǎng)與油氣供應、銷售相分離，漸次推動管網(wǎng)獨立。由于管網(wǎng)公司在上游業(yè)務或下游業(yè)務中存在自身利益，為避免壟斷情況的發(fā)生，管網(wǎng)公司應在管理和經(jīng)營上獨立于上游或下游的其他企業(yè)。

建議借鑒國外經(jīng)驗，強制要求油氣管輸公司只參與油氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲運分離”，漸次推動管網(wǎng)獨立。一是財務和管理上的分離，即要求管網(wǎng)運輸和供應一體化經(jīng)營的公司將其運輸業(yè)務組成獨立的業(yè)務板塊，與其他業(yè)務分開管理，單獨進行會計核算，并有獨立報表；二是將管網(wǎng)運輸業(yè)務與供氣業(yè)務剝離，成為獨立法人，但原母公司可以對其控股或持有相當比例股份；三是在上游形成全國統(tǒng)一的油氣市場及下游油氣銷售終端市場也放開的情況下，可以合并現(xiàn)有的油氣網(wǎng)輸業(yè)務，成立單獨的油氣管網(wǎng)公司。至于這種公司是采取國家公司的形式還是由上下游公司聯(lián)合投資成立，或是純粹的社會投資，都不是問題，但前提是監(jiān)管到位。

在將油氣管網(wǎng)與油氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務分離、獨立核算的同時，為遏制不正當?shù)氖袌龈偁?，還應當制定強制性第三方公開準入規(guī)則，要求管網(wǎng)運輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運人公平開放管道運輸業(yè)務，依據(jù)一定條件代表第三方運輸燃氣。第三方(包括生產(chǎn)商、消費者、輸送商或貿(mào)易商)擁有利用管道公司的輸送能力和相關服務付費輸送自己燃氣的權利。管輸公司不得銷售油氣，只收取管輸服務費，以確保壟斷性強的管輸公司不會同時占有市場載體和油氣供銷市場?？紤]到鼓勵油氣基礎設施投資的需要，我國目前可首先對油氣長輸管道實行協(xié)商性的第三方公開準入制度，要求管輸企業(yè)公布指導性運輸費率和協(xié)商程序。

在油氣下游銷售環(huán)節(jié)，對于成品油的批發(fā)與零售行業(yè),放開市場和引入競爭機制的措施主要是進一步推進成品油銷售市場的改革和促進市場參與主體的多元化。在成品油的批發(fā)銷售領域(包括成品油的儲運、配售和進口中轉站的建設等),應積極鼓勵民營企業(yè)和外國資本以合作或合資的形式進入成品油批發(fā)市場。在成品油的零售領域,放松對非國營加油站成品油供應來源的限制,增加成品油的供應渠道;放松對外資的多數(shù)股權限制,讓更多有實力的成品油零售企業(yè)與國有企業(yè)展開激烈競爭。

對于城市燃氣市場，在當前一段時間內(nèi)繼續(xù)實行城市燃氣特許經(jīng)營制度，并借鑒英國的最高限價監(jiān)管模型，完善激勵性價格監(jiān)管措施。待時機成熟后，要進一步打破壟斷，推動城市燃氣特許經(jīng)營制度向經(jīng)營許可制度轉變，全面開放城市燃氣市場，建立多元化投融資體制，鼓勵城市燃氣市場競爭，提高燃氣產(chǎn)業(yè)效率和競爭力。

責任編輯：趙 雪

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