黃 苗，郭紅欣

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

面源污染又被稱為非點源污染，可以分為農(nóng)村面源污染和城市面源污染。農(nóng)村面源污染是最為重要且分布最為廣泛的非點源污染，廣義上指人們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中產(chǎn)生的、未經(jīng)合理處置的污染物對水體、土壤和空氣及農(nóng)產(chǎn)品造成的污染。①狹義的概念僅指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的污染。本文采廣義上的概念。

農(nóng)村面源污染主要來源于農(nóng)藥化肥、農(nóng)膜、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)村污水、生活垃圾等，具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、廣泛性、不易監(jiān)測、危害滯后性等特征，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的日常生活方式聯(lián)系緊密。在巨大的人口壓力和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式背景下，我國農(nóng)村面源污染的防治更為復(fù)雜、艱難。

環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法對農(nóng)村面源污染防治的問題一直比較關(guān)注。雖然沒有農(nóng)村面源污染防治的綜合立法，一些單行法均有涉及農(nóng)村面源污染防治的規(guī)定條款。然而農(nóng)村面源污染問題并未隨著“立法爆炸”而得到根本改善，仍然呈急劇惡化之勢。對法律實效的考察有助于解釋這一現(xiàn)象。法律實效指人們實際上按照法律規(guī)定的行為模式去行為，法律被人們實際遵守、執(zhí)行或適用的程度和狀態(tài)。本文通過對農(nóng)村面源污染典型區(qū)域進(jìn)行實證研究，了解了面源污染防治法律實效情況，并對法律實效的影響因素進(jìn)行分析，以推動農(nóng)村面源污染防治法律實施的有效性。

一、我國農(nóng)村面源污染防治法律實效的實證

（一）分析的視角和法律實證樣本的選擇

法律實效是指法律通過實施而實現(xiàn)自己的社會目的、價值或社會功能，這是個難以量化的概念。而守法是法律實效最直觀的反映，大量文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，目前司法對農(nóng)村面源污染防治的影響較小，爭議不大，守法狀況又反映了執(zhí)法的真實情況。因此，本文針對農(nóng)村面源污染的實際情況，以公民守法為突破點來分析法律實效的影響因素。

丹江口水庫環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法除了國家立法外，還有相對豐富的地方立法，如《湖北省實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》、《湖北省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》、《湖北省排污費(fèi)征收使用管理暫行辦法》、《湖北省丹江口庫區(qū)水污染防治項目管理暫行辦法》等，這些地方立法在全國都處于領(lǐng)先水平，丹江口庫區(qū)又高度重視農(nóng)村面源污染防治，因此，丹江口庫區(qū)農(nóng)村面源污染防治的法律實效，能在很大程度上反映我國農(nóng)村面源污染防治立法在實施中面臨的真實困難。選擇丹江口水庫作為研究的區(qū)域典型，對農(nóng)村面源污染防治法律實效進(jìn)行實證分析，能為我國農(nóng)村面源污染防治法律的完善提供典型案例支撐。

（二）農(nóng)村面源污染防治公民守法意識與影響因素的實證

本實證研究采用的是湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院“中華環(huán)保世紀(jì)行——保護(hù)漢江”暑期社會實踐團(tuán)隊對丹江口庫區(qū)的農(nóng)村面源污染現(xiàn)狀所進(jìn)行了入戶訪談和問卷調(diào)查資料。本次調(diào)查在農(nóng)村地區(qū)發(fā)放問卷821份，回收有效問卷800份。因調(diào)查地居民老人和兒童較多，普遍文化水平較低，且調(diào)研時處于農(nóng)忙季節(jié)，問卷空填率較高，筆者對數(shù)據(jù)進(jìn)行了個案篩選，去除了相關(guān)項填寫不全的個案，有效個案313個，運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行了統(tǒng)計分析。

1.守法意識分析

在問卷中，涉及到守法意識的有兩題，考慮到直接問被訪者本人是否愿意守法比較敏感、不太禮貌，得到的問卷信息可能會因有所隱瞞而喪失一定的真實性，問卷中通過獲取被訪者對身邊人是否會遵守相關(guān)法律的看法，來考量被訪群體的守法意識。兩題的調(diào)研數(shù)據(jù)如下：

表1：守法情況一如果知道了這些法律，周圍人是否會遵守譺訛

表2：守法情況二周圍人知道此規(guī)定是否會遵守③

對表1、表2的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)：認(rèn)為都會守法的比例非常低，分別為14.1%和8.3%；更多的人傾向于認(rèn)為部分人會守法，也有一些人不會守法，分別為80.2%和83.4%；認(rèn)為都不會守法的比例也較低，分別為5.8%和8.3%。另外，兩表對比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)所問法規(guī)更為具體時（表2更為具體），回答者對于身邊人的守法情況的看法更為悲觀。認(rèn)為都會守法的，表2為8.3%，表1為14.1%；認(rèn)為少部分人不會守法的，表2中為30.0%，表1中為52.4%；認(rèn)為大部分人不會守法的，表2中為53.4%，表1中為27.8%；認(rèn)為都不會守法的，表2中為8.3%，表1中為5.8%。整體來說，庫區(qū)居民的守法意識相對淡薄，沒有意識到污染行為的嚴(yán)重性和違法性。

2.不守法的原因

在問卷中，有兩題直接問及被訪者為什么大家不遵守相關(guān)法律，兩題分別對應(yīng)表1、表2，結(jié)果如下：

表3：不守法原因一如果不遵守這些法律，原因是什么④

表4：不守法原因二如果周圍人明知會違反此規(guī)定，仍然投肥投藥養(yǎng)殖，原因是什么⑤

針對丹江口庫區(qū)的環(huán)境保護(hù)法律可以說已經(jīng)比較豐富了，那么當(dāng)?shù)孛癖姟坝蟹ú灰馈钡脑蚴鞘裁茨兀勘?中，14.4%不守法的原因是守法經(jīng)濟(jì)成本太高（遵守起來太貴，負(fù)擔(dān)不了）；20.4%不守法的原因是缺乏技術(shù)支持（缺少相關(guān)技術(shù)，沒條件遵守）；22.4%認(rèn)為是守法時間成本太高（太麻煩了）；24.3%認(rèn)為不守法的原因是違法成本低（違反規(guī)定也沒什么懲罰）；11.2%是因為大家都不守法，相互影響（別人都不遵守，我也不遵守）；剩下的7.3%選擇了其他原因。表4中，45.4%不守法的原因是守法經(jīng)濟(jì)成本太高（不投肥、藥養(yǎng)殖，賺錢太少）；17.6%認(rèn)為缺乏技術(shù)支持（缺少不投肥、藥養(yǎng)殖的相關(guān)技術(shù)）；37%認(rèn)為違法成本低，其中23.6%是因為執(zhí)法不力，違反規(guī)定也很難被抓住，13.4%認(rèn)為就算是被罰款也比不投肥、藥賺錢。整體來說，守法成本和違法成本對當(dāng)?shù)鼐用袷欠褡袷丨h(huán)境保護(hù)法律法規(guī)產(chǎn)生的影響最大，缺乏技術(shù)支持和身邊人都不守法，缺乏守法環(huán)境也產(chǎn)生了一定的影響。

3.農(nóng)村面源污染防治公民守法的影響因素

綜上，我們可以得到以下兩點結(jié)論：（1）丹江口庫區(qū)居民守法意識普遍薄弱，相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)沒有取得很好的實效；（2）影響丹江口庫區(qū)居民守法意識的因素有：守法經(jīng)濟(jì)成本、守法時間成本、技術(shù)支持、違法成本、身邊人的守法狀況，其中守法經(jīng)濟(jì)成本和違法成本影響尤為顯著。

二、我國農(nóng)村面源污染防治法律實效的分析

通過上文實證結(jié)果，可發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村面源污染防治在立法、執(zhí)法、司法上都存在一定的問題，這也是其法律實效不佳的原因所在，下面從這三個方面進(jìn)行分析。

（一）農(nóng)村面源污染防治立法存在問題

有關(guān)農(nóng)村污面源污染防治的立法較多?！稇椃ā返诙鶙l規(guī)定“國家對于生活和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善和保護(hù)，全面治理公害和污染”，農(nóng)村環(huán)境屬于生活與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)范圍，因此憲法是我國農(nóng)村面源污染防治的根本依據(jù)和保障。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條概括地規(guī)定了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本制度，而新增的第四十九條直接針對農(nóng)村面源污染的防治，詳細(xì)的規(guī)定了農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等的投入、使用要求，禽畜養(yǎng)殖、屠宰企業(yè)等的選址、建設(shè)和管理以及農(nóng)村生活廢棄物處置的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)等?！掇r(nóng)業(yè)法》在五十八條要求合理使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等，防止農(nóng)用地的污染，而第六十五條則限制使用高度低效高殘留的農(nóng)藥、獸藥，并要求合理進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖，防止污染與生態(tài)破壞?！端廴痉乐畏ā吩谵r(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治一節(jié)要求加強(qiáng)對農(nóng)藥的管理，控制化肥和農(nóng)藥的過量使用，國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施，并規(guī)定水產(chǎn)養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境，防止水污染。分析立法內(nèi)容，有如下不足：

1.調(diào)整方法落后，利益維護(hù)功能欠缺

我國農(nóng)村面源污染防治立法主要采取的是“禁、限、罰”式的命令-控制型規(guī)范，對于本屬社會弱勢階層的農(nóng)村居民給予的更多的是“不利益”，沒有采取生態(tài)補(bǔ)償、技術(shù)指導(dǎo)等利益促進(jìn)手段。社會將過多的污染防治責(zé)任分配給農(nóng)村居民，而他們在為基本的生存而掙扎的時候往往無力承擔(dān)，從而在污染防治中更多的考慮守法的經(jīng)濟(jì)成本，甚至直接在守法成本與違法成本中進(jìn)行博弈，導(dǎo)致守法情況不甚樂觀成為情理之中。

2.立法缺乏可操作性，懲罰力度較弱

我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系主要是針對傳統(tǒng)的點源污染構(gòu)建的，農(nóng)村面源污染防治缺少系統(tǒng)性，僅有一些單行法的條文中涉及到面源污染防治的內(nèi)容，且多為宣示性條款，普遍內(nèi)容抽象、缺乏可操作性。另外，相關(guān)法律在環(huán)保責(zé)任上規(guī)定較少，僅有的責(zé)任條款也大多規(guī)定模糊、處罰力度較輕，沒有起到對環(huán)境違法行為的威懾作用。

（二）農(nóng)村面源污染執(zhí)法不力

1.農(nóng)村面源污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏和執(zhí)法能力不足

農(nóng)村面源污染相對傳統(tǒng)的點源污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、廣泛性等特點，然而，目前絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立專門的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍，縣級環(huán)保部門較少在其所轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，針對農(nóng)村面源污染防治沒有專項經(jīng)費(fèi)保障，這使得基層環(huán)保部門在農(nóng)村面源污染的執(zhí)法上往往無能為力。此外，作為環(huán)境執(zhí)法人員不但要精通環(huán)保業(yè)務(wù),還要具備全面法律知識，一些農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)在進(jìn)人問題上把關(guān)不嚴(yán)，使一些不懂業(yè)務(wù)且文化程度和思想素質(zhì)不高的人充斥其中，難以為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法提供高水平的法律服務(wù)。⑥

2.地方保護(hù)盛行，執(zhí)法不嚴(yán)突出

因為GDP增長是考核地方官員政績的重要指標(biāo)，收入的增長也是農(nóng)民最為關(guān)注的事情，在急功近利思想的指導(dǎo)下，地方解決我國“三農(nóng)”問題時，往往片面地追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，在環(huán)境執(zhí)法上常常采取消極的態(tài)度。對于農(nóng)村環(huán)境污染，我國立法上法律責(zé)任規(guī)定本身就存在或模糊或畸輕的問題，地方在環(huán)境執(zhí)法中還常常有執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境法律法規(guī)在農(nóng)村居民心中的權(quán)威性降低，普遍守法意識淡薄。

（三）農(nóng)村面源污染環(huán)境糾紛難以進(jìn)入司法領(lǐng)域

農(nóng)村面源污染是農(nóng)村居民的共同行為，并不像普通糾紛一樣，簡單的表現(xiàn)為一方對另一方的侵權(quán)，農(nóng)村居民既是污染者又是受害者，農(nóng)村居民自身往往不會主動成為原告向法院起訴。有關(guān)農(nóng)村面源污染法律責(zé)任的規(guī)定形同虛設(shè)，環(huán)保部門對農(nóng)村面源污染防治的執(zhí)法力度也相對較弱，而且，因面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、廣泛性等特點，在污染證據(jù)收集、責(zé)任認(rèn)定上困難重重。因而，農(nóng)村面源污染環(huán)境糾紛較少進(jìn)入司法領(lǐng)域，農(nóng)村面源污染行為難以得到環(huán)境司法的糾正，缺乏對違法行為的“以儆效尤”，守法環(huán)境欠佳。

三、完善我國農(nóng)村面源污染防治法律實效的建議

（一）轉(zhuǎn)變立法理念，運(yùn)用多樣的市場型措施和經(jīng)濟(jì)刺激手段

過多的采取命令-控制型的規(guī)范，缺乏農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫龑?dǎo)性規(guī)范和市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，導(dǎo)致農(nóng)村居民參與面源污染防治的熱情不高，農(nóng)村面源污染防治難以有效開展。農(nóng)村面源污染防治的立法應(yīng)通過對化肥、農(nóng)藥設(shè)定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、征收環(huán)境稅的方式推動農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)；通過對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，在國家政策、價格導(dǎo)向上給予支持等方式引導(dǎo)農(nóng)民應(yīng)積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，倡導(dǎo)綠色產(chǎn)品和有機(jī)食品。我國的一些行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中已經(jīng)有相關(guān)的規(guī)定，如《農(nóng)藥管理條例》強(qiáng)調(diào)對農(nóng)藥的投入使用加強(qiáng)管理，防止污染。農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《肥料登記管理辦法》加強(qiáng)了對化肥的登記、施用管理。2009年《農(nóng)用薄膜行業(yè)準(zhǔn)入條件》是對農(nóng)膜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，首次提出了農(nóng)膜的國家標(biāo)準(zhǔn)。但是這些規(guī)定大多從行政管理的角度出發(fā)，并非經(jīng)濟(jì)手段的采用。

（二）建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系，完善相關(guān)立法

我國目前還沒有一部農(nóng)村面源污染防治單行性法律，已有的環(huán)境法律法規(guī)對此也鮮有規(guī)定，即使內(nèi)容上有所涉及，也沒有對點源和面源污染進(jìn)行明確的分類和界定，更沒有采用分類控制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實行不同的管理控制。⑦為控制農(nóng)村面源污染提供法律保障迫在眉睫。第一，應(yīng)抓緊制定專門針對農(nóng)村面源污染防治的單行性法律，忌空忌泛，注重可行性；第二，應(yīng)在《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《水法》等中增加農(nóng)村面源污染的法律規(guī)定，應(yīng)細(xì)致、可操作。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村面源污染防治的法律責(zé)任，界定主管部門的防治責(zé)任⑧

目前，我國農(nóng)村面源污染的法律責(zé)任有三種情形：一是法律責(zé)任缺失，導(dǎo)致相關(guān)違法行為完全得不到懲處；二是法律責(zé)任不明確，導(dǎo)致法律規(guī)定無法落實；三是法律責(zé)任過軟，起不到懲戒作用。⑧應(yīng)完善農(nóng)村面源污染法律責(zé)任的規(guī)定，增強(qiáng)懲罰力度，可運(yùn)用民事、行政、刑事等多種懲罰手段，根據(jù)污染行為的嚴(yán)重性采取針對性強(qiáng)、有層次性且可操作的法律懲戒措施。農(nóng)村面源污染防治需要多部門的相互合作和配合，只有職能清晰、責(zé)任明確才能避免污染防治管理的混亂和無序。

（四）健全農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法能力和執(zhí)法力度

執(zhí)法對于環(huán)境法律實效的實現(xiàn)至關(guān)重要，政府應(yīng)加強(qiáng)基層環(huán)保執(zhí)法的投入，建立健全農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，提升執(zhí)法人員的環(huán)保意識和法律素養(yǎng)，嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)要求進(jìn)行執(zhí)法，提高執(zhí)法能力和執(zhí)法力度?？紤]到當(dāng)前農(nóng)村面源污染的嚴(yán)重情況與其應(yīng)受的重視不符，以綠色GDP來考核政府首長，對農(nóng)村面源污染的防治實行政府首長負(fù)責(zé)制，能在某種程度上加強(qiáng)執(zhí)法，推進(jìn)農(nóng)村面源污染的防治進(jìn)程。

（五）完善環(huán)保宣傳與公眾參與制度

農(nóng)村面源污染防治是世界性的難題，農(nóng)民既是污染者，又是受害者，要解決農(nóng)村千家萬戶這種分散的個體行為，實現(xiàn)農(nóng)村面源污染防治法律實效，僅僅憑借政府的力量是不夠的，必須讓農(nóng)村居民自己成為治污者。首先，應(yīng)加大與農(nóng)村面源污染有關(guān)的環(huán)保知識、技術(shù)和政策法規(guī)的宣傳力度，讓農(nóng)民真真切切地感受到農(nóng)村面源污染防治的重要性，產(chǎn)生環(huán)保責(zé)任感和環(huán)保意識。第二，讓農(nóng)民參與環(huán)保事務(wù)，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，推動以制定環(huán)保村規(guī)民約、成立環(huán)保自治組織、舉辦環(huán)保自治聽證等公眾參與為主要內(nèi)容的環(huán)保自治。⑨第三，設(shè)立有獎舉報制度，鼓勵公民勇于同違法排污的單位和個人作斗爭，檢舉揭發(fā)單位和個人違規(guī)使用污染物品或隨意排放污染物的行為。

（注：本文系2013年國家法治與法學(xué)理論研究課題：城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問題研究，項目編號：13SFB5042；2014年中南財經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生實踐創(chuàng)新課題：我國農(nóng)村面源污染防治的法律實效研究——以湖北省為例，項目編號：2014S0514）

注 釋：

①李海鵬：中國農(nóng)業(yè)面源污染的經(jīng)濟(jì)分析與政策研究[D]，博士學(xué)位論文，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007，第32頁。

②表1中“這些法律”是指以下四條農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的法律規(guī)定：1.禁止在蔬菜、瓜果、茶葉、中藥材、糧食、油料等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥；2.農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織對盛裝農(nóng)藥的容器、包裝物、過期報廢農(nóng)藥和不可降解的農(nóng)用薄膜，應(yīng)當(dāng)予以回收，不得隨意丟棄；3.從事畜禽、水產(chǎn)規(guī)模養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品加工的單位和個人，應(yīng)當(dāng)對糞便、廢水和其他廢棄物進(jìn)行綜合利用和無害化處理，達(dá)到國家或者地方標(biāo)準(zhǔn)后，方可排放；4.禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)從事餐飲、旅游、體育、娛樂、放養(yǎng)畜禽、投肥（藥）養(yǎng)殖和其他可能污染飲用。

③表2中“此規(guī)定”是指：法律規(guī)定，因投肥（藥）養(yǎng)殖污染水體的，由漁業(yè)行政主管部門責(zé)令停止違法行為，采取補(bǔ)救措施，可處500元以上1萬元以下罰款；造成水體污染的，由環(huán)境保護(hù)主管部門處1000元以上2萬元以下的罰款。

④表3對應(yīng)表1，“這些法律”見②。

⑤表4對應(yīng)表2，“此規(guī)定”見③。

⑥周玉華、鄭磊：《完善我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法之設(shè)想》，載自《北方經(jīng)貿(mào)》，2007年第5期，第2頁。

⑦冷羅生：《面源污染防治立法的現(xiàn)狀、困境與出路》，載自《環(huán)境保護(hù)》，2009年第14期，第1頁。

⑧冷羅生：《防治面源污染的法律措施——日本的經(jīng)驗與中國的對策》，載自《環(huán)境保護(hù)》，2009年第6期，第3頁。

⑨湖北水資源保護(hù)研究項目組，邱秋執(zhí)筆：湖北農(nóng)村面源污染防治調(diào)查報告，載《湖北水資源可持續(xù)發(fā)展報告（2010）》，北京大學(xué)出版社2011年版，第108頁。

[1]呂忠梅.湖北水資源可持續(xù)發(fā)展報告（2010）[M].北京大學(xué)出版社，2011.

[2]賈小翠.我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法探究[D].碩士學(xué)位論文，中國政法大學(xué)，2010.

[3]劉冬梅，管宏杰.美、日農(nóng)業(yè)面源污染防治立法及對中國的啟示與借鑒[J].世界農(nóng)業(yè)，2008，（4）.