［德］艾卡·雷賓德（Eckard Rehbinder）

王 曦＊＊ 譯

一、基本問題

（一）環(huán)保社團的作用

現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)的實施和執(zhí)法的不足，在許多國家都是一個嚴重的問題。當然，它們并不是唯一的問題。規(guī)范體系的不足，即實體環(huán)境法設計的不足，是另一個導致低水平環(huán)境保護的重要因素。實施意味著寬泛的法定條款通過行政規(guī)則和行政指南、許可程序，開展或?qū)彶榄h(huán)境影響評估和環(huán)境規(guī)劃而得到具體化。執(zhí)法是一個過程，在其中行政機關尋求使企業(yè)遵守現(xiàn)有的法律、法規(guī)和附加于許可的各種條件。

在理想世界中，企業(yè)自愿遵守可適用的法律規(guī)定；當企業(yè)不遵守法律時，主管機構將對其全面執(zhí)行有關的法律規(guī)定。然而，由于各種因素，這個理想世界并不存在。環(huán)境保護法律規(guī)定是對企業(yè)活動的一種約束并涉及額外成本。因此強烈的經(jīng)濟利益促使企業(yè)通過違規(guī)來規(guī)避這種成本。心態(tài)，即個人對法律的一般態(tài)度也起一定作用。公眾的態(tài)度，即將法律看作原則上必須遵守的秩序，還是僅僅看作一種建議抑或連建議都不如，將導致不同的結果。另一方面，如果政府的預算和技術資源不足或者僅關注促進當?shù)鼗騾^(qū)域工業(yè)發(fā)展（包括腐敗的情況），它們的執(zhí)法活動必將疲軟——疲軟的程度因國家而異。在這種情況下，人們從環(huán)境政策和法律發(fā)展的初期以來，就一直討論通過以環(huán)境非政府組織和（在一個較小的程度上）個人作為“環(huán)境看守者”或“公共利益倡導者”來減少法律實施和執(zhí)行不足的可能性。除了公眾參與等手段之外，有助于提高環(huán)境法律有效性的一個主要手段是授予環(huán)境非政府組織［環(huán)保社團（environmental associations）］訴諸法律從而引發(fā)公正審判的權利。

這種非政府組織參與環(huán)境事務的形式可以區(qū)分為兩類：依據(jù)行政法針對主管機關的集體訴訟權（collective rights of action）［社團訴訟（association suits）］和依據(jù)民法針對污染者的集體訴訟權。遵循美國的榜樣，后者被稱為“公民訴訟”（citizen suits）。盡管美國的公民訴訟包含行政行為司法審查訴訟和對污染者的訴訟，其真正的創(chuàng)新在于對起訴污染者的原告資格（standing）的廣泛授權。因此，我用“公民訴訟”一詞來強調(diào)這個焦點。在美國，公民訴訟對一般公眾即對每個人都開放。非政府組織可以利用公民訴訟這一手段，因為它們是公眾的一部分且事實上它們是主要的受益者。中國新《環(huán)境保護法》的第58條系采用后者的模式?！?〕譯者注：譯者當時向雷賓德教授提供了公開審議中的《環(huán)保法修訂稿》的英文版。該修訂稿第58條的中文版文字如下：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”

在歐洲，針對政府的集體訴訟（collective action）顯然占主導地位?！秺W胡斯公約》聚焦于這種集體訴訟。只有荷蘭、比利時和葡萄牙承認環(huán)保社團訴請污染者停止非法污染行為的公民訴訟。這種訴訟大多作為對法院沒有對行政機關下達指令的權力的一種補償。在意大利，環(huán)境非政府組織可以為請求環(huán)境損害賠償并將賠償金支付給城市或省政府而起訴。但這些國家的這種公民訴訟的實際意義不大。

（二）集體訴訟的理由和優(yōu)缺點

1.理由

傳統(tǒng)的就官方?jīng)Q定訴諸法律的觀念是個人主義的觀念。在涉及足夠的利益或認為其主觀權利遭到觸犯時，個人有權［“原告資格”（standing）或“出庭資格”（locus standi）］挑戰(zhàn)官方作為或不作為的合法性。司法審查的目的要么是確保行政合法性（客觀概念），要么是保護個人權利（主觀概念）。然而，如前所述，承認非政府組織在環(huán)境領域里提起訴訟是近年來日益增長的趨勢。無論是在堅持客觀的司法審查概念的國家，還是在遵循主觀的司法審查概念的國家（盡管在較小程度上），情況都是如此。

對影響環(huán)境的官方?jīng)Q定進行司法審查的訴訟權（rights of action）可以建立在完全不同的理由之上。它們可能作為：（1）一種程序機制，保護立法或司法中明示的或隱含的個人對于包括基于憲法的人權在內(nèi)的某種適宜的環(huán)境的主觀權利；（2）一種手段，改善有關環(huán)境的政府或行政決定的質(zhì)量或者使公民及其組織能夠以控制行政來反制行政不作為，從而提高環(huán)境法律的有效性（功能理由）；（3）廣義民主概念的一個組成部分，即不僅公民通過選舉，而且個人及其組織應參加有關環(huán)境的決策過程，以促進他們的權益和／或公共利益；（4）對環(huán)境行政決策過程的規(guī)范的和事實的正當性（可接受性和接受）的一種貢獻；這種貢獻通過促進透明、問責、環(huán)境意識和環(huán)境正義，尤其是促進開放和公平的程序、環(huán)境負擔和惠益的公平分配和永續(xù)性（sustainability）的三個維度之間的平衡而實現(xiàn)。

需要注意的是，環(huán)境非政府組織訴諸法律審查并不必然依賴主觀權利或政治制度民主。由具有十分不同的政治制度的國家組成的聯(lián)合國及其區(qū)域性組織所發(fā)表的無數(shù)支持公眾參與和訴諸法律的政策聲明證明了這一點。非政府組織訴諸司法審查是一個改善決策過程的合理性，提升相關決策的合法性和可接受性，確保環(huán)境法的有效性的通用手段。當然，參與與在法庭謀求相關利益的可能性的結合將提高公民的環(huán)保意識，并且他們的組織可能將隱藏的沖突表面化。然而，人們可以期望，有效而公平的參與和在法庭審判中得到公平對待，至少有助于防止對有爭議項目的激進反對。

至于公民訴訟，其理由更為有限。由于針對非法的污染活動，公民訴訟可用于執(zhí)行對于某種適宜環(huán)境的主觀權利，而相關的非政府組織作為受影響人群的受托人出現(xiàn)。在權利理由不被接受的情況下或者在權利理由之外，在公民訴訟還可以被設計為——甚至被專門設計為——為了受影響人群或公共利益而確保環(huán)境法的有效性的范圍內(nèi)，功能性理由（functional rationale）（也）是可以成立的。最后，對公民訴訟的公正法庭審判可以間接地促進在工業(yè)和基礎設施決策過程中接受對環(huán)境和經(jīng)濟的平衡考量。

2.兩種集體訴訟的優(yōu)缺點

針對官方的同意、拒絕或不作為的司法審查集體訴訟專注于公共管理的作用。它被用來迫使行政機關對其實施和執(zhí)行法律的行為負責，防止行政機關與企業(yè)勾結和腐敗，并糾正其損害環(huán)境質(zhì)量的違法決策或不作為；這包括對在規(guī)劃和其他自由裁量決定中對環(huán)境和經(jīng)濟利益的不合理平衡的司法審查。它也緩解公眾中受影響成員與企業(yè)之間的咄咄逼人的直接對抗。然而，對不作為的情況，特別是執(zhí)法方面的不作為，這種集體訴訟有局限性。假定法院具有完全的對行政機關發(fā)布命令的權力，執(zhí)法自由裁量權仍然是迫使行政機關執(zhí)行環(huán)境法律的一個障礙。在德國，一個明確的趨勢是在對人類健康或環(huán)境的重大風險存在爭議的情況下，廢除或不承認執(zhí)法自由裁量權。但是這在其他國家可能會有所不同。此外，在行政不作為的情況下，難于迫使行政機關遵守法院做出的命令其為特定行為的判決；在這種情況下，集體訴訟的有效性取決于行政機關對于法院判決的一般態(tài)度或者執(zhí)行該判決的手段的可得性。最后，在緊迫危險的情況下，這種通過行政當局的間接方式可能妨礙快速降低污染或風險。

公民訴訟關注企業(yè)的合規(guī)，因而直接針對污染源。其作用是迫使企業(yè)對其污染活動負責，彌補政府執(zhí)法的不足，確保直接而快速地解決問題。然而其缺點并非微不足道：它有可能轉移公眾對政府的責任和問責的注意。它不適用于克服實施不力現(xiàn)象。除非法院有權順帶地審查許可證的合法性，否則非法許可證或缺乏條件的許可證的約束效力不能得到糾正。這有時會導致企業(yè)和相關的公民或非政府組織之間的不愉快的直接對抗。最后，原告的成本風險，以及在涉及強制令救濟（injunctive relief）的情況下原告不得不賠償被告的風險，可能高于針對行政機關的集體訴訟。

也許可以說，司法審查集體訴訟和公民訴訟的結合可能是最好的解決方案。

（三）在環(huán)境問題上訴諸法律的基本法——《奧胡斯公約》

《在環(huán)境問題上獲取信息、公眾參與決策和訴諸法律的奧胡斯公約》（AC）（1998）可以被看作歐洲和中亞地區(qū)在環(huán)境事務中訴諸法律的基本法；歐盟也是該《公約》的締約方。雖然它的締約方局限于歐洲和中亞地區(qū)，它包含的信息越來越多地傳達到這部分世界以外的地方?！秺W胡斯公約》包含三大支柱：（1）獲取信息（第4—5條）；（2）公眾參與決策（第6—8條）；（3）訴諸法律（第9條）。

訴諸法律與獲取環(huán)境信息和公眾參與決策相聯(lián)系。公約最嚴格的關于訴諸法律的規(guī)則適用于與公約有關獲取環(huán)境信息和公眾參與決策的規(guī)定有關的個別決定（individual Decisions）（《奧胡斯公約》第9條第1、2款）。獲取環(huán)境信息的請求未能實現(xiàn)的個人必須為實現(xiàn)該權利而享有某種訴訟權。對于那些適用強制性公眾參與規(guī)定的個別決定而言，公約關于訴諸法律的規(guī)則相當嚴格，沒有給締約方依據(jù)其傳統(tǒng)和偏好具體規(guī)定原告資格和補救措施留下多少空間。然而，訴諸法律的范圍比這要寬。締約方有義務為其他的涉及個別決定或類屬決定（generic decisions）或相關的不作為和其他官方行為的案件訴諸法律提供條件。

此外，為訴諸法律提供條件的義務也適用于私方當事人的作為和不作為。在這方面，第9條第3款要求“每個締約方應確保只要符合國家法律可能規(guī)定的標準，公眾即可訴諸行政程序或司法程序，以便就違反與環(huán)境有關的國家法律規(guī)定的個人……的作為和不作為提出質(zhì)疑”。在這個意義上，《奧胡斯公約》也可以作為一種引入公民訴訟的依據(jù)。

《奧胡斯公約》賦予環(huán)境非政府組織一個特殊的身份。促進環(huán)境保護的非政府組織應當被認為與環(huán)境決策有利害關系，從而被視為與相關決策“有關系的公眾”的一部分。公約的原告資格規(guī)則原則上以“充分利益”（sufficient interest）為條件；或者，在由國家法律規(guī)定的情況下，以“權利受損”主張為條件。但是，環(huán)境非政府組織既被認為享有充分利益，又被認為享有基本原告資格規(guī)則意義上的可能遭損害的權利。

《奧胡斯公約》是一個需要轉化為國家法律的公約。在歐盟的特殊條件下，該轉化必須在兩個層面上進行：作為締約方之一，歐盟必須將該公約轉化成歐盟法律。這已經(jīng)完成。歐盟條例第1367／2006號就公約適用于歐盟機構和分支做了規(guī)定。歐盟第2003／4號指令（關于獲取信息）和第2003／35號指令（關于公眾參與和訴諸法律）規(guī)定在關于環(huán)境影響評價和綜合污染控制的歐盟指令所覆蓋的領域，適用公約第9條第1、2款。相比之下，就成員國而言，《奧胡斯公約》第9條第3款尚未得到實施。成員國也有義務將公約轉化為本國法律。這種轉化要么通過實施有關的歐盟指令如第2003／35號指令或第2003／4號指令，要么在這種實施不可行的情況下，通過其國內(nèi)法轉化公約。

在涉及某個國際公約的情況下，一個包含三種不同層次的決策和審判的多層政府的特殊模式很容易成為一些誤解的來源，對歐盟以外的外國人尤為如此。它還可能引起適用問題。這種情況由于以下事實變得更加嚴重，即不僅歐洲法院和成員國法院負責監(jiān)督《奧胡斯公約》在歐盟的正確轉化和適用，而且《公約》本身還有一個就成員國的遵約實踐發(fā)表意見和建議的遵約委員會（compliance committee）。

二、德國法的發(fā)展

（一）《奧胡斯公約》之前的德國法

關于行政事務的訴訟權（原告資格）的一般德國法遵循狹義的“保護性規(guī)范理論”（protective norm theory）。根據(jù)《德國行政法院程序法》（German Administrative Court Procedure Act），個人挑戰(zhàn)行政決定或不作為（omission）的合法性的原告資格取決于是否侵犯某種權利。這意味著原告必須主張某種對旨在保護個人利益的法律規(guī)范的違反。只要環(huán)保法律保護人類健康免受污染的重大風險，它們就被認為是保護個人利益的法律。然而，這種法律中包含的風險預防條款通常不會對受影響的公民授予原告資格。同樣，有關保護環(huán)境本身的法律也是如此，如自然保護法和水法等。

主觀原告資格概念（subjective standing concept）也對社團原告資格產(chǎn)生重要的影響。根據(jù)一般法律，社團不得依據(jù)其章程而擔任公眾利益的代訟人（advocates）。自20世紀70年代初以來，對集體訴訟的利弊一直存在——有時激烈的——辯論。一方面，特別是在自然保護領域，有人主張，由于狹義的原告資格理論，環(huán)保利益社團通常不能為確保行政履職和政府的自然保護工作符合可適用的法律而訴諸行政法院，因此環(huán)保代訟人（environmental advocates）尤為需要。另一方面，由于認為環(huán)境非政府組織缺乏民主合法性，人們對它們這種“自封的公眾利益守護者”一直存在廣泛的反感。此外，還有人擔心權力平衡向司法傾斜、法院案件壅塞和投資項目延誤。然而，贊同非政府組織的論點如此有力，以至于社團訴訟逐漸為體制所接受?，F(xiàn)在，社團訴訟已經(jīng)成為我們的司法-行政文化的一部分。

從20世紀80年代早期開始，大多數(shù)州（?。┰谧匀槐Ｗo領域逐漸引入社團訴訟，盡管原告資格的范圍（the scope of standing）因各州而異。在2002年，聯(lián)邦政府終于追隨各州，在《聯(lián)邦自然保護法》（Federal Protection of Nature Act）中確立了社團原告資格（association standing）。社團原告資格被授予“經(jīng)認可的”社團，即滿足一定條件的，經(jīng)聯(lián)邦政府或者相關的州（?。┱秸J可的自然保護或環(huán)境保護社團。非正式社團不能訴諸司法審查。原告資格的適用限于指控違反旨在保護自然的法律規(guī)則。這種法律規(guī)則即令超出了《自然保護法》的范圍也沒關系。但所控的違反必須在該社團章程所表述宗旨的覆蓋范圍之內(nèi)。

至于另一種集體訴訟的模式——公民訴訟，德國在環(huán)境保護領域里不予承認。德國所容許的是一種基于侵權法的，為執(zhí)行旨在保護個人利益尤其是在有關健康問題的環(huán)境法領域里的法律規(guī)則和實行這些規(guī)則的許可證的個人訴訟（individual suit）。與早就接受為制止非法活動而提起集體訴訟的消費者保護法和競爭法相比較，在這種個人訴訟中非政府組織不享有為停止某種污染行為而提起訴訟的原告資格。

（二）2006／2013年的《環(huán)境救濟法》（Environmental Remedies Act，ERA）

由于需要調(diào)整德國法以適應《奧胡斯公約》并實施第2003／35號歐盟指令，狹義的社團原告資格概念逐步得到擴展。然而，至今仍然存在的對“自封的”公共利益倡導者的種種保留意見使得德國社團訴訟的現(xiàn)代化是一個漫長的、至今仍未結束的過程。

為了充分遵守第2003／35號指令，除了《聯(lián)邦自然保護法》的社團訴訟規(guī)定之外，2006年的《環(huán)境救濟法》（ERA，通常也稱為《環(huán)境申訴法》）引入了一種新的涵蓋廣泛相關決策和法律的法定社團訴訟（statutory association suit）。該原告資格涉及的決定有：要求做環(huán)境影響評估的決定、《聯(lián)邦排放控制法》和《水資源管理法》所規(guī)定的要接受強制性公眾參與的設施許可證、《生命周期經(jīng)濟法》（Life Cycle Economy Act）規(guī)定的廢物處置許可證以及后來所增加的《環(huán)境責任法》所規(guī)定的行政決定。這種原告資格的要求大都模仿自然保護領域里的原告資格規(guī)定。但是，為了將德國的保護規(guī)范理論與《奧胡斯公約》的社團原告資格概念相結合，2006年《環(huán)境救濟法》制定了一個奇怪的混合性規(guī)定，該規(guī)定將原告資格僅限于給予那些由社團提起的有關違反個人權利規(guī)范的指控。

由于歐洲法院的一項判決［特里安尼爾案（Trianel Case）］，這個限制在2013年被放棄。所以，德國現(xiàn)在有一個發(fā)育完全的社團訴訟制度。該法院裁定環(huán)保社團被賦予一個特殊的驗證歐盟法律得到遵守的角色。因此，法院認為社團原告資格不能受限于只有自然人才能滿足的條件。相反，社團必須有權對違反所有歐盟環(huán)境法（更確切地說，基于歐盟法的國家法）的行為提出全面指控，而不論該法旨在保護個人利益或一般大眾。

三、經(jīng)驗和問題

（一）認可和控制環(huán)境社團

對于任何模式的集體訴訟而言，最重要的問題之一是確定被賦予法定原告資格的人群或組織。一種極端寬松的模式是只要求非政府組織的目的完全地或甚至部分地為了促進環(huán)境保護。原告資格將被授予非政府組織，不論它們的組織是正式的或非正式的，不論它們是否具有全國的、地區(qū)的或當?shù)氐牡乩砘顒臃秶?，不論它們是歷史悠久的或為了一個新出現(xiàn)的環(huán)境問題而剛剛成立的組織。德國法律長期以來堅持限制非政府組織原告資格的觀念。

首先，原告資格只授予依據(jù)《民法典》第21條成立的法人形式的非營利私人社團。應該指出的是，《德國憲法》第9條保證所有德國人均有結社之權利，只要社團的目的或活動不與刑法抵觸或不違反憲法秩序或國際諒解之思想。根據(jù)《社團法》，在這個意義上是非法的社團可由監(jiān)督當局予以禁止并沒收其財產(chǎn)。環(huán)保社團不被認為是不可靠的，因此不受任何形式的常設監(jiān)督（permanent supervision）?！睹穹ǖ洹穼⑺饺松鐖F有正式要求，如最低成員數(shù)量、需要一個章程、成員大會的權力和需要代表社團對外關系的機構。只有社團的財產(chǎn)而非社團成員的財產(chǎn)對社團債務負責。

第二，原告資格限于“經(jīng)認可的”（recognised）環(huán)保社團。〔2〕譯者注：2015年3月15日和16日，雷賓德教授應譯者的請求兩次以電子郵件對這種“認可”做了進一步解釋。他的解釋如下：“對非政府組織的認可，由主管機關通過行政行為做出并以書面形式告訴相關的非政府組織。不提供正式證書。如果必要，有關的非政府組織可以向它所打交道的法院或行政法庭提交經(jīng)公證的認可副本。聯(lián)邦環(huán)境局（就全國性和外國非政府組織）和省級政府（就地方非政府組織）會分別公布一份經(jīng)認可的所有非政府組織的名單，盡管它們沒有正式的義務這么做?！薄靶姓袨槭莻€案的行政決定（相比之下，行政規(guī)則具有抽象性和一般性）。認可要求由有關非政府組織提出一項申請，并且該組織必須證明有關認可的先決條件已經(jīng)得到滿足。所以它的確是一個正式行政程序。我要補充的是，可以在法庭（行政法庭）提出謀求命令非政府組織認可機關發(fā)布認可的法庭命令的訴訟。如果法定的先決條件得到滿足的話，認可機關沒有自由裁量權，而有義務做出認可?！钡玫铰?lián)邦或州（?。┉h(huán)保部門的認可需要滿足《環(huán)境救濟法》規(guī)定的先決條件。這些條件是：

——根據(jù)其章程，非政府組織必須主要為了理想主義地而不是只是暫時地促進環(huán)境保護目標；

——在認可之時它必須已經(jīng)存在了至少三年；

——考慮到其先前活動的種類和程度、成員范圍和其財政狀況，它必須確保能夠適當開展活動（proper performance of its tasks）；〔3〕譯者注：2015年7月6日晚上，雷賓德教授針對譯者提出的關于德國和歐洲的環(huán)境非政府組織的經(jīng)濟來源的問題，以電子郵件答復如下：“資助法庭訴訟的資金通常來自非政府組織的定期收入即會員費和捐贈會員費，以及捐贈。你必須看到通常提起訴訟的三個環(huán)保非政府組織（BUND，NABU和DUH）擁有成千上萬的會員（BUND和NABU各有約50萬會員，DUH要少很多）。非政府組織還常常尋求從其訴訟活動中獲益的公民和支持其活動的非會員人士的捐贈。根據(jù)德國稅法，對于享有免稅地位的社團（所有的非政府組織屬于這種情況，它們獲得“認可”，因此有權提起法庭訴訟）的捐贈可從稅單中扣除，只要被扣除的數(shù)額不超過該有關人士的應納稅收入的一定比例。然而，非政府組織希望改革程序法，以便使非政府組織所提訴訟的爭端所涉價值固定在一個比我上一封電子郵件中所說的目錄所確定的當前水平更低的水平上?！?/p>

——它必須追求屬于稅法意義上的共同福利的非營利目標；

——對于所有的支持社團宗旨的人而言，它必須是開放的并具有完全的表決權。就環(huán)保非政府組織的聯(lián)合體而言，其多數(shù)成員組織必須滿足這個要求。

這些先決條件可能被看作是一些過度限制，以便使主管當局拒絕認可活躍的非政府組織?！秺W胡斯公約》和歐盟成員國原則上分別有權斷定何為充分利益或權利損害，并可為非政府組織規(guī)定原告資格標準（standing criteria）。然而，德國《環(huán)境救濟法》規(guī)定的條件是否完全符合《奧胡斯公約》和第2003／35號歐盟指令中的“廣泛訴諸法律”（wide access to justice）規(guī)定，是值得懷疑的。該規(guī)定構成一項基本標準并由歐洲法院為控制這一授權的運用而給予明確承認。許多歐盟成員國完全不需要正式的認可和／或有更低限制的要求。

另一方面，經(jīng)過早期的限制性實踐，現(xiàn)在德國對非政府組織的認可已相當自由，因此相對大量的非政府組織已經(jīng)根據(jù)其活動的地理范圍獲得聯(lián)邦或州（?。┘壍恼J可。

有關適當開展活動的要求被解釋為該社團必須擁有足夠的專業(yè)知識。它不是為了控制使當局感到不愉快的社團活動，比如參與示威游行等，更何況《德國憲法》保證示威游行的權利。

追求屬于稅法意義上的共同福利的非營利目標的要求的后果是對社團免征公司稅。追求環(huán)境目標被認為促進公共福利。

對新成員開放的要求包含了民主因素。它將綠色和平組織和世界基金會等基金會排除在外，因為它們不具有任何成員。然而，如果這些基金會是其中的少數(shù)的話，它們可以加入環(huán)保社團的聯(lián)合體（如果它們這樣做了，它們可以直接參加環(huán)境訴訟）。專設性非政府組織即為了解決某個特定沖突而成立的非政府組織，通常不能得到認可，因為它們追求的目的是暫時性的。

早期的認可程序曾使人擔心政府可能通過認可具有雙重目的的非政府組織如登山、狩獵和釣魚社團來模糊環(huán)保倡導者的概念。在早期，這種情況的確發(fā)生過。然而，這個問題已經(jīng)被法院所處理，近期更有對非政府組織的環(huán)保目的主導地位的法律要求。

《環(huán)境救濟法》中沒有關于當認可的先決條件不再滿足時撤銷認可的規(guī)定。對這個問題適用（聯(lián)邦或州）行政程序法。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第49條第2款第3目，這種認可可以被撤銷，如事后發(fā)生之新事實致使官署不得給予該認可并且不撤銷該認可則公共利益將受到危害的話。這為主管機關反對訴訟權的濫用提供了足夠的權威。

（二）有效集體訴訟的一個先決條件——獲取環(huán)境信息

就環(huán)境非政府組織選擇合適的案件、在行政程序中提出實體性的反對意見和為在法院提起的訴訟提供正確而完整的數(shù)據(jù)而言，獲取環(huán)境信息，例如工業(yè)設施的排放信息，是必不可少的。

在許可證程序中，申請書和提交的用以支持該申請的所有文件以及在公開該申請時主管當局可以得到的所有相關的報告和建議都要開放一個月以供查閱。在大多數(shù)情況下，為適應新規(guī)定而對現(xiàn)行許可證做出調(diào)整的程序也具有同樣的透明度。此外，歐盟2003／4號指令、《聯(lián)邦環(huán)境信息法》和各州的同類法律賦予每個人以獲取環(huán)境信息的權利，而不要求其必須為此而主張有關利益。這種信息包括環(huán)境狀況、污染物排放、噪聲、輻射、廢物、可能影響環(huán)境的物質(zhì)以及可能影響或保護環(huán)境的活動和措施。對進行中的行政決策過程或者商業(yè)機密有一些嚴格定義的例外。法律要求國家優(yōu)先利用互聯(lián)網(wǎng)積極傳播環(huán)境信息。最后，基于2009年修訂的歐盟166／2006號條例，歐洲有一個公開的電子版的《歐洲污染物釋放和轉移登記冊》（European Pollutant Release and Transfer Register，EPRTR）。它列出了許多重要行業(yè)如能源、礦產(chǎn)、化工、廢物和廢水管理和處理、紙張和木材生產(chǎn)和加工行業(yè)約90種物質(zhì)的各種形式的排放（如果這些行業(yè)中的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模超過了一定限度的話）。

總之，在德國一般而言環(huán)境非政府組織容易獲得環(huán)境信息，雖然在涉及技術復雜的設施時，一個月的查閱時間對于有意義的參與而言似乎太短。

（三）集體訴訟的爭議問題、頻率和成功率

基于實證研究，對德國社團訴訟所爭議的問題、訴訟的數(shù)量和它們的成功率可以概括如下：集體訴訟往往特別針對基礎設施，如高速公路和機場擴建的規(guī)劃許可證而提起［其中大多數(shù)案件與違反《歐盟關于保護棲息地的指令》（EU Habitats Directive）有關］。這種訴訟活動現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成非政府組織的一種常規(guī)活動。此外，涉及對自然保護區(qū)條例的豁免決定的訴訟也有相當?shù)臄?shù)量。針對污染活動而提起的集體訴訟雖然數(shù)量較少但正在增長，尤其是針對燃煤電廠和牲畜飼養(yǎng)設施的建設或擴建的集體訴訟。數(shù)量增長的原因是2007年初生效的《環(huán)境救濟法》為這種社團訴訟打開了大門。集體訴訟案件平均每年有25到30件——與其他歐洲國家相比數(shù)量相對較低。

社團訴訟的成功率遠遠高于個人訴訟的成功率。這種成功率達到43%，包括由于部分支持原告的判決導致的部分勝訴和調(diào)解。完全勝訴的數(shù)字大約是20%。值得注意的是，在基礎設施項目這一重要領域里，正常結果是取得部分勝訴，而針對污染設施的訴訟更為成功（48.6%）。

這一切反映了一個可以稱為“對立統(tǒng)一職業(yè)化”（dialectic professionalization）的過程。在與環(huán)境非政府組織獲得經(jīng)驗、科技知識和訴訟技巧的同樣程度上，公共當局和運營商（operators）也經(jīng)歷著一個平行的職業(yè)化過程。雙方互相尊重，自愿守法似乎增加了。我想強調(diào)的是，一般說來，這種社團訴訟已經(jīng)被公認為德國行政-法律文化的組成部分。

（四）允許“出售”訴訟權？

在一些針對基礎設施項目規(guī)劃許可或污染活動許可而起訴的環(huán)境非政府組織中出現(xiàn)了某種為獲得經(jīng)濟補償而調(diào)解案件的傾向。雖然有關的訴訟是針對許可機關的，但該許可的受益人通常參與法庭訴訟。在調(diào)解的情況下，該受益人支付補償，原告撤回訴訟。最近的實證研究發(fā)現(xiàn)，從1979年到2010年，大約15%的社團訴訟通過調(diào)解解決；這類調(diào)解案中有18%的案件達成了超出法庭訴訟費用數(shù)額的貨幣支付。相對于社團訴訟的總數(shù)，這類案件的數(shù)量只占3%。然而，最近這類調(diào)解案的份額上升并在媒體和環(huán)境非政府組織本身引起了一些討論。

1980年的一個發(fā)生在鄰居和污染設施運營商之間的民事案件曾經(jīng)依據(jù)《民法典》第138條，宣布在私方當事人之間“出售”在行政訴訟中提出異議的權利為合法。然而，對針對政府的集體訴訟的類似的調(diào)解其實可以依據(jù)案件的公共功能做出不同的判決，例如可以以濫用為公共利益而賦予的訴訟權為由做出判決。在我看來，只要非政府組織承諾將其收到的與被訴項目有關的這筆錢用于為額外的保護措施提供融資、物質(zhì)賠償或者補救，或者在有關污染的案件中補償污染受害者，這種調(diào)解并不妨礙集體訴訟的目的，是許可的。只有在所收到的金錢被用于為該非政府組織的一般活動提供融資時，集體訴訟的公共功能所規(guī)定的這種限制才被突破了。這種情況確實發(fā)生過，但非常罕見?！?〕2015年7月6日下午，雷賓德教授以電子郵件回答譯者關于德國和歐洲的環(huán)境保護集體訴訟的訴訟費用規(guī)則問題如下：“不，在歐洲不存在關于非政府組織訴訟的特別規(guī)則。在一般情況下，敗訴方不得不承擔基于爭端所涉價值計算的全部訴訟費用，包括勝訴方的法定律師費，而且在所有層級的訴訟中都是如此。爭端所涉價值由行政法庭制定的一個非強制性目錄決定。關于非政府組織提起的訴訟，該目錄將訴訟所涉價值設定在15 000至30 000歐元之間。很多行政法庭維持15 000歐元這個較低門檻。在這種情況下，假定兩級訴訟的相關費用在6 000歐元以上。假如被告也有一名律師代理訴訟（在公共當局作為被告的情況下，情況并非總是這樣），則必須加上4 000歐元。雖然存在對于貧窮原告的‘訴訟費用援助’的可能性，但其一般不適用于非政府組織。我必須指出，依據(jù)《奧胡斯公約》第9條第4段，訴訟費用不得‘過于昂貴’。歐洲法院裁判了兩個關于英國的訴訟費用的案件（案件C-260／11和案件C-530／11，都在2014年）。由于歐洲法院要求以法定條款確保遵守該不得過分昂貴的要求，并要求強行考慮原告的財政狀況，新的法定規(guī)則可能是必要的?！?2015年10月11日下午，雷賓德教授以電子郵件補充說明如下：“我之前對程序風險的表達只是一個粗略的估算，它基于一審而且另一方也有律師代理的假設。……事實上，在很多情況下，這種程序風險將低于10 000歐元，假定涉案爭議的價值是15 000歐元的話。法庭費用的計算方法系以《法庭費法》（Law on Court Fees）（Gerichtskostengesetz-GKG）為 依據(jù)；律師費的計算以《律師酬勞法》（Law on Lawyers'Remuneration）（Rechtsanwaltsvergütungsgesetz-RVG）為依據(jù)?！捎跀≡V方還有義務承擔勝訴方的法定律師費，后一數(shù)字可能翻一倍，假如勝訴方（多數(shù)情況下是主管當局）也有代理律師的話?！蚁胙a充的是，敗訴方不必承擔勝訴方協(xié)議達成的更高的律師費。當然，敗訴方必須完全承擔自己的律師費，即令協(xié)議的費用超出了法定費用的范圍?！?/p>

（五）其他問題〔5〕

應該指出的是，《環(huán)境救濟法》保留了一些對社團訴訟的重要限制，這些限制阻止環(huán)境非政府組織以公眾參與和訴訟控制環(huán)境法律正確適用的活動。首先，就可以被援引的錯誤而言，情況的確如此。非政府組織只能援引環(huán)境法律而不是其他法律的錯誤適用。此外，程序錯誤的相關性很有限。最后，供提出異議的有限時間和錯過該期限的后果都會引起麻煩。在行政訴訟中存在提出異議和證實異議的短期延遲的情況。在社團完全沒有參與或者在訴訟中沒有提出實質(zhì)性異議的情況下，訴訟權將被“排除”。這些限制是否符合《奧胡斯公約》和第2003／35號指令，存疑。

與此同時，歐洲法院“Altrip”案裁定，所有與環(huán)境影響評價相關的程序錯誤都是相關的，除非證明它們不可能對行政決定的結果產(chǎn)生影響。這個裁定大概可以得到普遍適用。關于將審查范圍局限于對環(huán)境保護法律的違反而非一般的違法行為，奧胡斯公約合規(guī)委員會最近發(fā)表的一份聲明表示，這種限制違反了該公約，因為其他法律如建筑法律也可能與保護環(huán)境相關。

四、在歐盟第2003／35號指令范圍之外的發(fā)展

同時，《奧胡斯公約》更為全面的第9條第3款已經(jīng)成為關注焦點。這項條款包含所有其他決策和不作為，甚至包括私人行為。它以一個相當模糊的措辭要求每個締約方應確保只要符合國家法律規(guī)定的標準，公眾即可訴諸行政程序或司法程序，以便就違反與環(huán)境有關的國家法律規(guī)定的個人和公共當局的作為和不作為提出質(zhì)疑。

在2011年的“斯洛伐克棕熊”案中，歐洲法院雖然否認了《奧胡斯公約》第9條第3款的直接法律效力，但裁定該條款要求依據(jù)該公約解釋國家的原告資格規(guī)則。這個裁定關系到政府機構的不受《奧胡斯公約》強制性公眾參與條款制約的公約第9條第2款和歐盟第2003／35號指令對其未做規(guī)定的作為或不作為。然而，為支持這項基于歐盟的解釋規(guī)則，該法院裁定有關問題必須與歐盟法有實質(zhì)性聯(lián)系，即至少部分地由實體歐盟法調(diào)節(jié)。這方面的一個例子是自然保護法，在其領域中歐盟法（以及實施歐盟法的國家法律）和自主的國內(nèi)法可一同適用。否則，這個問題完全由成員國決定。

在2013年9月做出的一個里程碑式的決定中，德國聯(lián)邦行政法院將“斯洛伐克棕熊”案裁定適用于雖不受《奧胡斯公約》第9條第2款制約，但至少在一定程度上受歐盟環(huán)境法制約的行政決定。聯(lián)邦行政法院承認，至少在個人受到歐盟法律保護的范圍內(nèi)，《奧胡斯公約》賦予環(huán)保社團一項可能遭到侵犯的主觀權利。這至少在某種程度上相當于復活了在2006年被《環(huán)境救濟法》接受但被其2013年的修正案所放棄的社團訴訟主觀概念。社團被認為是受保護個人的受托人。在該案中，爭議的問題是為了確保遵守《歐盟空氣質(zhì)量框架指令》規(guī)定的環(huán)境空氣質(zhì)量標準，環(huán)保社團能否要求主管機關建立空氣質(zhì)量計劃。顯然，如果據(jù)稱遭受違反的環(huán)境法律不是為了保護個人利益而設計，法院的概念將站不住腳。

五、針對歐盟機構和組織的集體訴訟

《奧胡斯公約》第9條第2款不適用于歐盟機構和組織，因為它們不具有為該條所涵蓋的設施發(fā)放許可證的資格。然而，對其自身機構和組織的決定，歐盟已轉化第9條第3款。歐盟1367／2006號條例規(guī)定了一個對環(huán)保社團開放的行政審查程序（第10、11條）。這個程序與化學物質(zhì)、殺蟲劑、殺菌劑和轉基因食物產(chǎn)品領域相關。

與不存在認可程序相反，該條例規(guī)定了一些固定的先決條件。在個案中，審查申請人必須證明這些條件得到滿足并且受到當局的檢查。非政府組織必須具有法律人格，并且不追求商業(yè)目標；它必須主要服務于促進環(huán)境法框架下的環(huán)境保護；它必須已經(jīng)存在并積極追求其目標達兩年；提交審查程序的事項必須在其宗旨和活動范圍之內(nèi)。

然而，令人懷疑的是參加審查過程是否足以賦予相關社團在法院對審查結果提出訴訟的原告資格（條例第12條）。根據(jù)由歐洲法院自1963年“Plaumann”判決以來發(fā)展起來的歐洲法院判例法，依據(jù)《歐盟運作條約》（Treaty on the Functioning of European Union，TFEU）第263條的個人原告資格標準非常嚴格（“直接和單獨地受到影響”）。然而，在“斯洛伐克棕熊”案中，歐洲法院裁定《奧胡斯公約》第9條第3款必須作為解釋國家法律的一項標準。由于很難將這項規(guī)定限于成員國法律的范圍，它對于《歐盟運作條約》第263條有關社團訴訟解釋的影響，還有待觀察。歐盟委員會（European Commission）對行政審查請求的“答復”可能被定性為一項決定，或者人們可以考慮將參與行政審查程序認定為構成一個“合格的參與”。根據(jù)以前的判例法，這兩種法律解釋可能足以授予相關環(huán)保社團不僅對受控的歐盟委員會決定的形式的合法性，而且對其實質(zhì)內(nèi)容的合法性提起訴訟的社團原告資格。

六、結 論

很明顯，《奧胡斯公約》啟動了在環(huán)境事務中訴諸法律的某種動力。到目前為止，這項發(fā)展限于針對行政作為和不作為的集體訴訟。環(huán)境非政府組織通過實施和執(zhí)行法律來維護公共利益的可能性已經(jīng)大為提高。這個過程還沒有完全結束?！秺W胡斯公約》、歐盟第2003／35號指令和關于歐盟機構和組織的歐盟第1367／2006號條例的適用可能在未來帶來驚喜。驚喜之一可能是《奧胡斯公約》第9條第3款引發(fā)立法和判例法對全面的公民訴訟的承認。歐盟委員會已經(jīng)發(fā)布了一項（非約束性）一般建議（第2013／396號），建議各成員國在歐盟建立個人權利的所有領域，包括環(huán)境保護，引入停止非法行為和損害的公民訴訟；賦予“經(jīng)認可的”非政府組織以原告資格，以便使其可以作為受害者受托人的身份從事活動。盡管最近在競爭法領域里歐洲議會對這種公民訴訟的拒絕構成一種挫折，但它并沒有為歐洲公民訴訟問題畫上句號。