劉愷

（中國人民公安大學，北京 100038）

從組織認可到法治調(diào)控：論警察槍支使⒚的規(guī)制

劉愷

（中國人民公安大學，北京 100038）

面對當前嚴重的暴力恐怖犯罪，警務用槍經(jīng)歷了從限制使用到鼓勵使用的巨大變遷，其背后存在一種權力運行邏輯：組織認可是規(guī)制槍支使用的主要方式。這種規(guī)制模式在社會維穩(wěn)、權力自我約束等方面展現(xiàn)出積極的效能，也帶來違背法律的重大缺陷。從法治化調(diào)控的理念出發(fā)，應在立法和司法兩個層面進行規(guī)制，將警察槍支使用納入法治范疇。

組織認可；法治調(diào)控；槍支使用；規(guī)制

一、問題的提出

當前反恐形勢日趨嚴峻，警察持槍擊斃暴恐嫌疑人的事件接連發(fā)生，此舉有效保護了廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，得到了社會輿論的褒揚。值得注意的是，在北京“10·28”、昆明“3·1”等重大暴恐事件發(fā)生后，公安部下令要求各地公安機關強化立體化治安防控體系，做到巡邏武裝化和備勤動態(tài)化，并建立快速反應機制。對有重大社會危險性、嚴重影響群眾安全感的極端暴力犯罪，要依法采取果斷措施予以打擊。警察武裝程度隨之進一步提高，持槍執(zhí)勤的舉措一時在各地公安機關全面執(zhí)行。從2014年4月初開始，全國公安機關又組織開展了為期3個月的依法使用武器警械專項訓練活動，自上而下鼓勵一線警察合法用槍的信息正在逐層傳遞。

在此前相當長的時間內(nèi)，警察一直處于使用槍支的嚴格限制狀態(tài)，基層一線普遍存在“不讓用、不敢用、不愿用、不會用、不善用”等非正?，F(xiàn)象?；鶎釉?jīng)流傳著這樣的順口溜——“帶著槍巡邏，好比提著炸藥包走鋼絲”，“開槍前是警察，開槍后淪為階下囚”，這反映出廣大民警在使用槍支時的消極態(tài)度和無助心理。［1］由于公安工作的特殊性、危險性和不確定性，警察不能依法有效使用槍支，就難以及時震懾、制止違法犯罪活動，也增加了遭遇暴力襲擊的傷亡風險。此外，由于長期不使用槍支，警察在緊急情況下使用槍支的意識和技能大大降低，執(zhí)法行為一旦失誤，很可能承擔司法審查和社會輿論的雙重高壓。例如，在2004年蘭州姜云春懷揣“炸藥包”討債被擊斃案、2007年珠江醫(yī)院副教授槍擊身亡案中，警察開槍均遭到組織上級的否定評價。

警察槍支從限制使用到鼓勵使用的前后變遷，反映了警務用槍后果的不確定性。這種不確定性對警察執(zhí)法能力的影響極為深刻，容易出現(xiàn)兩種極端狀況：當限制使用時，警察對開槍持消極態(tài)度，很可能貽誤戰(zhàn)機；當鼓勵使用時，警察對開槍持積極態(tài)度，很可能濫用武力。更為重要的是，它關涉警察在使用槍支時是否擁有一個穩(wěn)定的心理預期。①昆明“3·1”暴恐事件中15秒擊倒5名暴徒的特警在接受央視采訪時說：“當時那個情況沒有時間考慮那么多，我將他們擊斃在地之后我還在考慮，我這個槍是不是開對了，我還是有這種想法。但是看到從火車站方向一具一具的尸體抬出來的時候，我自己心里邊稍微有一點兒安慰。我認為我還是挽救了好多無辜的生命，對得起昆明市的老百姓，對得起我手中的槍，對得起我頭上的國徽?！本煸趯崙?zhàn)中往往因吃不透內(nèi)部規(guī)則的松緊而產(chǎn)生困惑：在什么情況下使用槍支才是合法合理的？開槍后能否獲取單位和領導的支持和認可？是否存在違法或者濫用槍支的嫌疑？

當然，我們能以當前嚴峻的反恐形勢來支持警察的槍支使用，但是，并非所有威脅公共安全和警察執(zhí)法安全的行為都屬于暴恐案件。因此，現(xiàn)在警察在普遍范圍內(nèi)使用槍支是不能僅僅用反恐形勢來解釋的，這背后還存在更深刻的權力運行邏輯。

二、警察槍支使用的現(xiàn)實邏輯：組織認可

在當前中國社會轉型期內(nèi)，組織化調(diào)控仍然是構建社會治安綜合治理網(wǎng)絡的核心主導機制。所謂組織化調(diào)控，就是通過黨的組織網(wǎng)絡和政府的組織體系，并在組織建設和組織網(wǎng)絡滲透的過程中不斷建立和完善執(zhí)政黨主導的權力組織網(wǎng)絡，使社會本身趨向高度的組織化，最終主要通過組織來實現(xiàn)國家治理目的的一種社會調(diào)控形式。［2］轉型中的中國組織化調(diào)控模式的延續(xù)意味著國家治理績效取決于組織功能發(fā)揮的程度。這種依靠和利用組織資源的治理模式自然也投射到了警政領域，在警務實踐中，特別是在處置重大暴力犯罪時，警察槍支使用并非基于法律法規(guī)而進行一般性評估，而是基于個案的政治考量和執(zhí)法風險的擔憂，形成了通過組織認可來規(guī)制警務用槍的現(xiàn)實邏輯。

所謂組織認可，是指警察管理組織通過內(nèi)部程序，對警察個體具體執(zhí)法行為的正當性采取肯定或否定評價的模式。組織認可模式具有三方面特征：一是行政化。組織決策和命令可以自上而下直接向成員布置行政工作。二是意識形態(tài)性。將政治的正確性置于行政的科學性之上，在具體執(zhí)行中注重政治組織的目標和利益。三是人格化。組織領導的個人意志和觀念常常超越組織規(guī)則，直接作用于決策執(zhí)行過程。那么，這一規(guī)制模式是通過哪些途徑對警察開槍執(zhí)法施加影響呢？第一，事前要求警察個體堅決貫徹執(zhí)行請示匯報制度。對于案件性質(zhì)的認定、執(zhí)法行為的選擇、行為實施的時機等裁量事項，現(xiàn)場執(zhí)法的警察必須實時向組織請示匯報，由上級研究判斷使用槍支的合法及合理性，并下達指令，要求警察個體服從執(zhí)行。這是警察使用武器的第一道緊箍咒，會對警察的執(zhí)法心理形成重要干預。第二，事后對警察個體的槍支使用情況進行事件定性和組織確認?！吨腥A人民共和國人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《條例》）第13條規(guī)定：“人民警察使用武器的，應當將使用武器的情況如實向所屬機關書面報告?！辫b于槍支使用造成的重大社會影響，地方一般會召開黨政集體會議討論決定事件的處理結果。黨政會議人員組成結構多元，不僅出自政法系統(tǒng)，還自來非政法系統(tǒng)，他們看待問題角度不盡相同，形成論斷并非都以法律為基準。此外，會議程序不透明，會議文件不對外公布，即使警察對會議決定結果存在異議，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)也無正式申訴渠道。如果警察自身使用武器的行為不被組織肯定，意味著很大可能承擔法律責任或者行政責任，并且會對自身的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生難以挽回的損害。［3］

三、組織認可模式產(chǎn)生的原因

警察的現(xiàn)代性無時不刻地展現(xiàn)出它的兩重性：時常在對社會的管控與服務中猶豫徘徊，時常在更多保護還是更多限制中搖擺不定。［4］從內(nèi)生的政治性來看，警察是依法維持秩序的強制性力量，會與公眾權利和自由產(chǎn)生矛盾沖突。但從當下的政治表現(xiàn)來看，警察為維護政治合法性，把自己宣傳成有求必應的“萬能保護神”，過分強調(diào)服務社會和保護公眾的職能，刻意回避“國家合法暴力機器”的本質(zhì)，通過與社區(qū)和公眾進行互動合作以規(guī)避政治風險。

警察槍支使用是國家法律賦予警察在執(zhí)行公務過程中一種最高形式的強制手段，其結果像是“不經(jīng)審判而執(zhí)行死刑”，會產(chǎn)生強烈的政治效果、社會效果和法律效果。但是，政治效果、社會效果存在不穩(wěn)定性，取決于具體的政治生態(tài)和民意風向。當開槍引發(fā)政治效果與社會效果、法律效果之間產(chǎn)生沖突時，①譬如以下情形：從當時的情境看，警察開槍是合理的，但死傷者又是無辜的，這種被稱為“可寬恕的殺人”的執(zhí)法事件，其政治效果、社會效果與法律效果三者之間產(chǎn)生了分裂。組織上級很可能會優(yōu)先考慮事件的政治影響，把維護社會穩(wěn)定放在首位，往往采用事件定性的方式盡快平息事態(tài)。

由于警察組織對成員承擔政治領導和行政管理責任，不希望看到警察使用槍支出現(xiàn)不當甚至違法的情況，所以組織上級牢牢掌握開槍的批準權，要求警察在槍支使用上嚴格執(zhí)行請示匯報制度，沒有命令不準開槍。同時，由于群眾滿意度和公眾安全感是警察組織和上級績效考核的重要指標，顧及開槍可能引發(fā)傳謠炒作、投訴控告甚至上訪鬧事等不良后果，上級會通過組織確認的方式，及時為警察開槍事件定性，以撫慰民心，防止事態(tài)擴大惡化。

四、組織認可模式的效能與局限

在社會轉型的大背景下，受到組織化調(diào)控治理模式的示范輻射，組織認可作為警務用槍的規(guī)制方式，在加強自我約束、保障社會秩序和規(guī)避警民沖突等方面展現(xiàn)出特定的效能。

（一）組織認可模式的效能

1.增進了槍支使用的“正當性”。警察組織通過事前授權、過程監(jiān)督、事后確認相結合的方式，一方面堅持“慎用武器警械”的態(tài)度和原則，另一方面利于及時發(fā)現(xiàn)并有效制止違法用槍行為，減少因違法而帶來社會安寧與秩序的嚴重損害。因此，在當前絕大多數(shù)情況下，警察槍支使用的“正當性”更多來源于組織認可。

2.及時，便捷，高效。組織認可這一規(guī)制方式貫穿于警務用槍執(zhí)法的全過程，具有及時性和針對性。警察個體能隨時根據(jù)組織下達的指令調(diào)整戰(zhàn)術策略，規(guī)避執(zhí)法風險。與司法規(guī)制的滯后性相比，組織認可在規(guī)制效率上有著顯著的優(yōu)勢。

3.便于深層監(jiān)控。作為打擊違法犯罪的內(nèi)行與專家，警察組織比立法機關和司法機關更熟悉警務管理，更能發(fā)現(xiàn)存在的問題與不足。此外，警察權力在有些情況下是“低能見度”的權力，加上基層警察之間講義氣、彼此保密，很難為律師或法院監(jiān)控。［5］警察組織內(nèi)部有鮮明的上下級關系和嚴格的紀律要求，更容易形成一種基于服從的監(jiān)控。

4.減少了警民之間的對抗。在現(xiàn)實中，警察組織對武力使用往往采取克制態(tài)度，嚴格收緊開槍的批準權，在源頭上抑制了對抗風險。對于開槍可能產(chǎn)生的不良后果，組織也能提前預判事態(tài)發(fā)展，展開高效的內(nèi)部調(diào)查，及時為事件定性下結論，以回應公眾的訴求，力圖實現(xiàn)警察權和公民權的結構性均衡。

（二）組織認可模式的局限

組織認可作為一種內(nèi)部規(guī)制，由組織通過決定命令的方式自上而下做出，因受到各方面不確定因素的影響，結果存在很大的不確定性。組織認可是對執(zhí)法行為的自我評價，缺乏法律和規(guī)則支撐，更沒有外部力量參與監(jiān)督，與公正、透明的法治行政理念不符，因而導致諸多局限性。

1.非統(tǒng)一性。由于警務執(zhí)法的復雜性，不同的地方和警察組織對執(zhí)法情形的判斷、對法律規(guī)定的理解等存在差異，沒有規(guī)范性可言，與法治的統(tǒng)一性相違背。

2.非穩(wěn)定性。組織認可很大程度上依賴警察組織上級的意志，因此缺乏穩(wěn)定性，不能長期、持續(xù)地發(fā)揮效用。筆者亦擔憂，當組織領導受錯誤績效觀影響，片面追求政治、社會效果時，做出的決策是否科學是值得商榷的。

3.無法超越自身利益。“自刀不能削自把”，當槍支的使用涉及警察組織自身重大利益時，警察組織很難做出不利自身的結果認定。就公眾而言，因為組織認可的封閉性，民眾無法獲得知情權，極易產(chǎn)生警察自我包庇、袒護的誤解。就警察內(nèi)部而言，組織上級也可能會為了集體聲譽而犧牲警察個體權益，現(xiàn)實中不乏警察個體合法開槍而組織不予支持或組織調(diào)查不公的個案，也使警察個體對組織有時產(chǎn)生不信任感。

4.執(zhí)法效果的不可控性。組織認可方式是基于科層體系的上下級服從命令關系而產(chǎn)生的，缺乏法治理念的支撐，時常陷入于法無據(jù)的困境，很難給出具有公信力的法治論斷。由于司法救濟渠道的堵塞，民眾無法用法律保障自己的權益，往往被逼采取上訪鬧事等突破法律的行為以求獲得社會關注，引起政府的重視并回應他們的訴求。

五、警察槍支使用的應然邏輯：法治化調(diào)控

運用組織認可的方式來規(guī)制警察槍支的使用，已無法適應社會對行政法治的期待和需求?；貧w法治化調(diào)控，預防和控制槍支的不正當使用，才是規(guī)制的應然邏輯。從邏輯上來說，理應包括警察槍支使用前的立法控制和使用后的爭議解決。

（一）立法規(guī)制的完善

立法規(guī)制主要通過為執(zhí)法權設定行為準則來實現(xiàn)對執(zhí)法權的規(guī)范，其重要功能在于為執(zhí)法者提供穩(wěn)定的心理預期和行為準則。槍支使用的立法規(guī)制亟待明確兩個關鍵點：第一，什么情況下可以開槍。《條例》第9條規(guī)定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一，經(jīng)警告無效的，可以使用武器?！薄芭忻鳌备拍畈粔蛎魑?，很不嚴謹且缺少操作性，加大了警察使用槍支的不確定性。對于開槍的判斷標準問題，美國司法政策通過確立“合理地確信”①原則對此予以有效解決，值得我們借鑒運用。“合理地確信”的標準，是指以現(xiàn)場的事實和情景為依據(jù)，具備一般理性的執(zhí)法人員能夠合理推斷出在當時特定條件下使用致命武力的理由在很大程度上為真。這一標準意在強調(diào)，警察是在心理高度緊張、環(huán)境因素高度不確定性的情景里瞬間做出使用致命武力的決定，這是推論的出發(fā)點。［6］第二，開槍之后的法律責任認定。警察開槍行為如果涉嫌違法，可能要承擔三種法律責任：行政責任、刑事責任和民事賠償責任。行政責任適用于警察違法使用槍支但尚未構成犯罪的情形，行政處分的方式包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除或者降低警銜、取消警銜，必要時可以采取停止執(zhí)行職務、禁閉的措施。刑事責任適用于警察違法使用槍支且構成犯罪的情形，按行為性質(zhì)不同可能涉及故意殺人罪、過失致人重傷罪、故意毀壞財物罪等罪名。關于民事賠償責任，對于警察違法使用槍支造成人員傷亡和財產(chǎn)損失的情形，先由國家賠償，然后視情形對肇事警察個人進行追償。

（二）司法審查的建立

司法規(guī)制方式的目的在于私權保障和權利救濟。司法規(guī)制方式的高效運作依賴兩個重要前提：司法審查的普遍可獲得性和原告起訴資格的放開。［7］筆者認為，第一，關于公民權利的司法救濟，被執(zhí)法對象有權對警察使用槍支的行為進行訴訟，應將致命武器的使用納入行政訴訟受理范圍，放開起訴資格，并把行政復議和行政訴訟有效銜接起來，用以有效化解警民之間法律糾紛，使矛盾在法治框架內(nèi)得以消解。第二，司法審查應當以訴訟的方式進行，被執(zhí)法對象如果起訴該警察個體或警察組織，應當參照行政訴訟或民事訴訟的程序進行，為此應當制定相應的證據(jù)規(guī)則和證明標準。第三，關于警察個體的司法救濟，警察個體若對組織決定持有異議，應當賦予其申訴或起訴的權利，將開槍所引發(fā)的政治問題法律化解決。

［1］高文英.警察使用槍支的若干法律思考［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2009，（4）.

［2］唐皇鳳.社會轉型與組織化調(diào)控：中國社會治安綜合治理組織網(wǎng)絡研究［M］.武漢：武漢大學，2008.

［3］王珂.論警察使用武器中的裁量及其規(guī)制［J］.北京人民警察學院學報，2009，（1）.

［4］王智軍.警察的政治性研究論綱［J］.江蘇警官學院學報，2005，（5）.

［5］余凌云.警察使用槍支之程序研究［J］.浙江公安高等?？茖W校學報（公安學刊），2002，（4）.

［6］常小龍，郭威.我國部分城市警察實戰(zhàn)用槍問題調(diào)研及對策研究［J］.中國人民公安大學學報（自然科學版），2011，（2）.

［7］徐維.論行政機關自我規(guī)制［D］.中南大學，2012.

（責任編輯：孫秀娟）

D631

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1671-0541（2015）01-0045-04

2014-09-25

劉愷（1989-），男，江蘇無錫人，中國人民公安大學治安學院2012級碩士研究生，主要研究方向：治安管理。