劉洋

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064）

論政法委的功能及其實(shí)現(xiàn)方式

劉洋

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610064）

政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能機(jī)構(gòu)，在政法工作方面具有重要功能。當(dāng)前政法委在領(lǐng)導(dǎo)政法工作中出現(xiàn)了功能上的偏離和異化，受到了一些批評(píng)和質(zhì)疑。政法委的存在具有政治上和法律上的合法性和必要性，只要恪守其設(shè)立初衷，端正其功能定位，完善其工作方式，政法委可以更好地實(shí)現(xiàn)應(yīng)有價(jià)值。

政法委；黨委；政法工作；功能

黨委政法委，作為黨的對(duì)接法律事務(wù)的常設(shè)機(jī)關(guān)，作為黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，在國家治理和法治建設(shè)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是由于個(gè)別政法干部的認(rèn)識(shí)不清、管理不當(dāng)，導(dǎo)致政法委的工作長(zhǎng)期存在一定程度上的角色定不清、關(guān)系理不順、工作抓不準(zhǔn)，尤其是在一些冤假錯(cuò)案中，隱約出現(xiàn)了個(gè)別地方政法委的影子，因此，甚至有人提出改革甚至廢除政法委的論點(diǎn)。①周永坤教授認(rèn)為政法委與憲政體系格格不入，對(duì)司法公正有根本損壞。筆者認(rèn)為，這種論點(diǎn)極為片面，是不可取的。政法委的問題，不在于存廢，而重在完善。片面主張取消政法委，盲目指責(zé)政法工作，是政治上不成熟、思想上不嚴(yán)謹(jǐn)、方法上不科學(xué)的做法。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視黨委政法委的設(shè)置意義、司法功能和工作方式，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持《憲法》基本原則、堅(jiān)持司法運(yùn)行規(guī)律的前提下，提出可行的完善方案，讓黨委政法委真正實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值，發(fā)揮其正確作用。

一、政法委的設(shè)立初衷

黨委政法委，源于“黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)方式”。在革命時(shí)期，加強(qiáng)黨對(duì)國家各項(xiàng)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，是奪取革命政權(quán)、鞏固革命成果的有效途徑和重要經(jīng)驗(yàn)。政法工作，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定乃至國家安全，當(dāng)然被納入黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)的范疇。

早在建國之前的延安時(shí)期，部分司法工作已經(jīng)引起黨的高度重視，但是由于特殊的革命背景，當(dāng)初最主要的司法工作是鋤奸保衛(wèi)，承擔(dān)黨管司法的部門主要是中央社會(huì)部和軍隊(duì)政治鋤奸部，可見，當(dāng)時(shí)的黨管司法主要體現(xiàn)為黨管公安，但這尚不足以構(gòu)成現(xiàn)在黨委政法委的雛形。解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，新中國成立了以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，由黨外人士參與的中央人民政府，設(shè)立了政務(wù)院，并且在政務(wù)院下面設(shè)立了政治法律委員會(huì)，該委員會(huì)由中央政治局委員、政務(wù)院副總理董必武擔(dān)任主任，副主任中不乏張若奚、彭澤民這樣的民主黨派或者無黨派人士，委員中有17名中共黨員，黨外人士則有30名之多，可見當(dāng)時(shí)的政治法律委員會(huì)仍具有統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)。從當(dāng)時(shí)的政治框架來看，政治法律委員會(huì)隸屬政務(wù)院，政務(wù)院則是與人民革命軍事委員會(huì)、最高法院、最高檢察署并列的機(jī)關(guān)，可見政治法律委員會(huì)并不能直接領(lǐng)導(dǎo)法院和檢察署。但是根據(jù)董必武同志在1949年政治法律委員會(huì)成立大會(huì)上的講話，政治法律委員會(huì)雖然隸屬政務(wù)院，但是直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)公安部、司法部工作，同時(shí)指導(dǎo)和聯(lián)系最高法院和最高檢察署?？梢?949年設(shè)置的政法委員會(huì)一方面并非純粹的黨內(nèi)機(jī)關(guān)，更像一個(gè)行政機(jī)關(guān)；另一方面，能直接領(lǐng)導(dǎo)的只有公安和司法行政工作，對(duì)于純粹的司法權(quán)即審判和檢察業(yè)務(wù)，只能起到聯(lián)系和指導(dǎo)的作用，政法委員會(huì)全面管理司法工作的局面尚未形成，黨對(duì)政法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也主要通過政法委員會(huì)內(nèi)設(shè)的黨組來實(shí)現(xiàn)。由于政法委員會(huì)多少帶有行政機(jī)關(guān)的色彩，由其指導(dǎo)作為司法機(jī)關(guān)的法院和檢察院，從行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系來說存在矛盾，因此1954年第一屆全國人大成立后，政治法律委員會(huì)被撤銷。

1958年，黨在中央以及地方黨委設(shè)立了政法小組，政法小組不僅協(xié)調(diào)“公”“檢”“法”的關(guān)系，而且逐漸形成了重大案件要由黨委審批的習(xí)慣，此時(shí)政法小組的權(quán)力達(dá)到了歷史巔峰，并在1960年形成了“公檢法”合署辦公、公安主導(dǎo)的局面?！拔母铩逼陂g，政法口被砸，政法小組也不復(fù)存在。

“文革”結(jié)束后，1978年中央再次成立中央政法小組，主要負(fù)責(zé)處理包括最高法、最高檢、公安部和民政部四個(gè)部門的政法事宜，但它們的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)變成了協(xié)助，主要任務(wù)也變成了研究方針、政策性的重要問題，1980年改制，成為中央政法委員會(huì)，名稱一直延續(xù)至今。1991年黨決定成立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，①2011年更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)，2014年7月再次恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”。對(duì)于恢復(fù)成“社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”，學(xué)者普遍認(rèn)為這是綜治委權(quán)力的限縮和自我約束的增強(qiáng)。但是，綜治委職能的改變，并不等同于政法委的功能也一并限縮。2005年又成立中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，均與中央政法委合署辦公。至此，政法委的組織框架全部建立，職能也基本確定為領(lǐng)導(dǎo)政法工作、促進(jìn)社會(huì)治理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

通過上述政法委的設(shè)立和變動(dòng)歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管所處歷史時(shí)期和政治背景不同以及所屬部門和具體權(quán)限不同，但黨對(duì)政法工作的重視始終沒有放松，政法委或者承載政法委職能的類似機(jī)構(gòu)，從設(shè)立初始，其初衷就在于代表黨對(duì)政法工作、社會(huì)治理和社會(huì)穩(wěn)定工作進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。歷史證明，通過黨委政法委保證黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，是非常必要的，這也是我國能夠克服國際復(fù)雜形勢(shì)和國內(nèi)復(fù)雜局面的寶貴經(jīng)驗(yàn)和制勝法寶。在政治日益清明、司法日趨完善的今天，要進(jìn)一步全面深化包括司法體制在內(nèi)的改革，就必須繼續(xù)保持黨委政法委的合法地位，繼續(xù)發(fā)揮黨委政法委的積極作用，使其成為法治建設(shè)和民族復(fù)興的重要支撐點(diǎn)。

二、政法委的功能偏離

從上述歷史考察可以看出，政法委的設(shè)立初衷是明確的，但其具體職能以及與政法機(jī)關(guān)，尤其是與“法”“檢”的關(guān)系在不同時(shí)期略有不同，其在政法工作中的實(shí)質(zhì)作用也存在一定的波動(dòng)。但是經(jīng)過1988年的短暫撤銷和1990年的恢復(fù)之后，政法委的具體功能逐漸明晰。根據(jù)1995年9月出臺(tái)的《中共中央政法委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知》，各級(jí)黨委政法委員會(huì)的職責(zé)主要有十條。②《中共中央辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央政法委黨委委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知〉的通知》（廳字［1995］28號(hào)）。從這十條職責(zé)來看，政法委作為黨委與政法機(jī)關(guān)之間的橋梁，主要履行的是檢查督促政法機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)和黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行情況，政法隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)情況，社會(huì)綜合治理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定實(shí)施情況，研究協(xié)調(diào)各政法機(jī)關(guān)在重大、疑難案件中的相互配合、制約關(guān)系等職責(zé)?？梢?，政法委在政法工作中的主要功能應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律法規(guī)、黨政方針的落實(shí)監(jiān)督，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和綜合治理的宏觀把控，對(duì)政法隊(duì)伍建設(shè)的監(jiān)督管理，對(duì)重大疑難案件的協(xié)調(diào)研究。但是，從一段時(shí)期的政法委運(yùn)行情況來看，上述功能并沒有最好地發(fā)揮，甚至出現(xiàn)了定位的偏移和功能的異化。具體表現(xiàn)為：

（一）政策引導(dǎo)工作尚未形成政法特色

作為聯(lián)系黨委和政法部門的橋梁和紐帶，其首要功能應(yīng)當(dāng)是代表黨委，及時(shí)地向政法機(jī)關(guān)宣傳黨的路線、方針、政策，并對(duì)其貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，保證黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，我黨對(duì)包括政法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各級(jí)國家機(jī)關(guān)實(shí)施的政治政策宣傳和監(jiān)督工作是非常有力、非常全面的。一是我們有各級(jí)黨委宣傳部門專門進(jìn)行宣傳工作；二是包括政法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各個(gè)機(jī)關(guān)部門本身也有黨組織，通過黨組、黨委、黨支部的學(xué)習(xí)活動(dòng)，黨的最新精神都能及時(shí)、全面地宣講；三是在司法和行政機(jī)關(guān)都有專門的監(jiān)督監(jiān)察部門。但是，并不能否定政法委在法律法規(guī)、黨政方針方面的作用，各級(jí)政法委在此方面也不能以此為由而懈怠。

實(shí)際上，作為專門對(duì)接政法部門的黨內(nèi)職能組織，政法委除了在黨的基本路線方針方面進(jìn)行宣傳監(jiān)督，還需要根據(jù)政法工作的實(shí)際情況和具體特點(diǎn)，總結(jié)、提煉出司法工作的一些教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)、規(guī)劃黨領(lǐng)導(dǎo)司法的針對(duì)性方案和措施。以當(dāng)前黨的群眾路線教育活動(dòng)為例，當(dāng)前在個(gè)別基層地方，雖然做到了全體黨員接觸群眾、服務(wù)群眾，但是采取部門包干、定點(diǎn)對(duì)口的方式，如法院對(duì)口某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、檢察院對(duì)口某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種對(duì)口服務(wù)的方式固然有其裨益，但并沒有真正充分發(fā)揮政法部門的最佳作用。實(shí)際上，除了劃片區(qū)對(duì)口服務(wù)之外，我們還需要根據(jù)群眾的具體情況和具體需求，采取更為細(xì)致有效的措施。例如，政法委可以牽頭實(shí)施涉法涉訴的信訪專項(xiàng)活動(dòng)，法院可以主導(dǎo)司法便民專項(xiàng)活動(dòng)，司法行政部門可以主導(dǎo)社區(qū)法律宣傳、刑滿釋放人員生活關(guān)懷服務(wù)等，這樣既能服務(wù)大局，又能照顧細(xì)節(jié)。我們看到，對(duì)于上述專項(xiàng)活動(dòng)，一些地方已經(jīng)有了實(shí)際行動(dòng)和成功經(jīng)驗(yàn)，但我們還需要繼續(xù)重視和推廣下去，更好地體現(xiàn)政法委的政策引導(dǎo)功能，并使這項(xiàng)功能成為各級(jí)政法委工作的一個(gè)重要抓手。

（二）綜治維穩(wěn)工作尚未形成最佳合力

黨和國家對(duì)社會(huì)管理綜合治理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定始終保持高度重視，并分別于1991年和2005年成立了專門的社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)和維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組，基于組織架構(gòu)和職能安排，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都與政法委員會(huì)合署辦公，機(jī)構(gòu)重合，領(lǐng)導(dǎo)兼任。①從中央社會(huì)綜合治理委員會(huì)和維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，綜治委主任和維穩(wěn)小組組長(zhǎng)一般都由政法委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。其中，中央綜治委和中央政法委的門戶網(wǎng)站也是“中國長(zhǎng)安網(wǎng)”。雖然從組織架構(gòu)來看三個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使職權(quán)，但是聯(lián)合辦公和共同領(lǐng)導(dǎo)決定了其職能之間必然存在較大的交集。而且政法委書記一般都是中央政治局委員或者地方黨委常委，若綜治委和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人不是由政法委書記兼任，肯定也難以進(jìn)入本級(jí)黨委的核心決策層。因此，從政治邏輯上看，政法委應(yīng)當(dāng)是工作的主體和主干，專門設(shè)立綜治委和維穩(wěn)小組更多是為了體現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)管理和維護(hù)穩(wěn)定的重視，三個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公，實(shí)質(zhì)上給了政法委抓好社會(huì)綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定的職責(zé)和權(quán)力。

但是，從個(gè)別地方政法委的相關(guān)工作報(bào)告來看，在社會(huì)管理和維護(hù)穩(wěn)定工作方面，用語較為含糊，措施不夠得力。有些報(bào)告內(nèi)容重復(fù)率和相似度較高，都是從平安創(chuàng)建、信訪處理、糾紛解決、嚴(yán)打工作等方面闡述，通篇只見目標(biāo)和成績(jī)，卻未點(diǎn)出具體的實(shí)施主體和實(shí)施流程。眾所周知，上述幾項(xiàng)工作，實(shí)際上涉及了基層組織、信訪部門、司法部門和公安機(jī)關(guān)，這些功能分別都是這些機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，政法委具體在其中起到了哪些統(tǒng)籌和指導(dǎo)作用，一些報(bào)告和講話中并沒有具體展現(xiàn)。這在一定程度上說明，政法委在這些方面的工作上并沒有形成合力。也許筆者的評(píng)價(jià)過于片面，我們也不能從精練的報(bào)告中管窺政法委的工作和努力，在現(xiàn)實(shí)工作中，政法委也會(huì)組織協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)各部門的工作，在重大事件和重要工作方面政法委會(huì)及時(shí)予以把關(guān)，而且公安司法部門的負(fù)責(zé)人本身也是政法委的組成人員。但是這起碼給我們一個(gè)啟示，就是政法委在社會(huì)綜治和維穩(wěn)工作方面措施可以更加具體有力，與各職能機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制可以更加規(guī)范、透明。

（三）政法協(xié)調(diào)工作不夠契合司法規(guī)律

政法委協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)的功能，源于《中共中央政法委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知》中規(guī)定的第5項(xiàng)職責(zé)：“大力支持和嚴(yán)格監(jiān)督政法各部門依法行使職權(quán)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政法各部門在依法相互制約的同時(shí)密切配合，督促、推動(dòng)大案要案的查處工作，研究、協(xié)調(diào)有爭(zhēng)議的重大、疑難案件。”①《中共中央辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央政法委黨委委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知〉的通知》（廳字［1995］28號(hào)）。根據(jù)該條的授權(quán)，政法委在公安司法工作的作用中有以下特點(diǎn)：一是僅限于重大、疑難案件，二是只能開展指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和研究工作?？梢?，政法委對(duì)于司法工作應(yīng)當(dāng)定位于關(guān)注和支持，而非直接干預(yù)。但是，在很多案件中，政法委對(duì)于司法程序卻出現(xiàn)了過度關(guān)注、過度指揮的傾向，這也是個(gè)別學(xué)者對(duì)政法委詬病的主要原因。

政法委關(guān)注司法案件是其職責(zé)所在，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，其司法協(xié)調(diào)功能出現(xiàn)了異化，其根本原因在于沒有遵循司法運(yùn)行規(guī)律。司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義，也是我國一直堅(jiān)持的重要理念。司法獨(dú)立要求尊重人民法院、人民檢察院的司法主體地位，保證人民檢察院、人民法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)。雖然《憲法》和《刑事訴訟法》規(guī)定人民法院和人民檢察院要在分工負(fù)責(zé)、相互制約的同時(shí)相互配合，但是在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，由于我國特殊的司法傳統(tǒng)和訴訟模式，人民法院和人民檢察院往往輕制約、重配合，加上過于重視審前程序、過于重視書面案卷，導(dǎo)致法、檢之間形成了較高的配合默契。再加上公安機(jī)關(guān)的特殊定位和強(qiáng)大職權(quán)以及人民檢察院權(quán)力有限，導(dǎo)致人民檢察院對(duì)偵查監(jiān)督的實(shí)際效果并不理想，這就使得“警檢”之間、“檢法”之間在一些案件中形成了“公檢法”流水線辦公的不良傾向。這種“公檢法”過度配合的現(xiàn)象本身已經(jīng)備受學(xué)界和群眾詬病，而政法委在一些重大疑難案件中的過度干預(yù)和強(qiáng)制協(xié)調(diào)，使得這種現(xiàn)象更加嚴(yán)重，并且在一些社會(huì)影響重大的案件中產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

直接干預(yù)個(gè)案，強(qiáng)勢(shì)介入?yún)f(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了公安司法機(jī)關(guān)獨(dú)立職權(quán)的發(fā)揮，嚴(yán)重違背了司法運(yùn)行規(guī)律。例如，在國內(nèi)造成重大影響的趙作海案、佘祥林案，當(dāng)初在當(dāng)?shù)卣ㄎ木娱g協(xié)調(diào)下辦成了“鐵案”，在被告人服刑多年之后最終卻被證實(shí)是冤案。冤案的形成，直接原因是存在嚴(yán)重的刑訊逼供等違法訴訟程序、侵犯當(dāng)事人權(quán)利的行為，但這些行為的背后，卻多多少少存在當(dāng)?shù)卣ㄎ挠白?。在疑點(diǎn)重重、程序失范的情況下，案件之所以能快速偵破、定案，在一定程度上都?xì)w因于當(dāng)?shù)卣ㄎ摹耙诲N定音”，司法冤案的背后，其實(shí)是政法冤案。

雖然這類冤案只是個(gè)案，但是在社會(huì)上造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威遭受到巨大挑戰(zhàn)，政法機(jī)關(guān)的工作方式也遭到強(qiáng)烈的質(zhì)疑。其實(shí)，對(duì)于重大、疑難案件，政法委不是不能抓，而是個(gè)別政法委領(lǐng)導(dǎo)干部不會(huì)抓；不是政法委不該管，而是有時(shí)候管得太寬、管得太細(xì)。這種直接干預(yù)個(gè)案、抓得太細(xì)、看得太緊的司法管理方式，其實(shí)是對(duì)政法委領(lǐng)導(dǎo)管理政法工作之功能的嚴(yán)重偏離和異化。

三、政法委的應(yīng)然定位

雖然存在上述功能偏離和異化的問題，但是我們不能因此而否認(rèn)政法委的積極作用和重要意義。中國共產(chǎn)黨是新中國的締造者和建設(shè)者，其執(zhí)政地位和執(zhí)政方式具有政治上和法律上的合法性。革命戰(zhàn)爭(zhēng)的成功、社會(huì)改造的成就以及改革開放的成績(jī)，無疑證明堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、捍衛(wèi)黨的絕對(duì)權(quán)威是民族復(fù)興、國家強(qiáng)盛、社會(huì)繁榮、人民幸福的根本。我們不能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤和個(gè)別工作層面的失誤而否定黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)和黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨之所以能夠帶領(lǐng)中國人民取得如此成就，是因?yàn)辄h找準(zhǔn)了其定位、兌現(xiàn)了其諾言。同樣，我們的政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，要充分發(fā)揮其正確功能，就必須找準(zhǔn)其正確定位。

（一）政法委是代表黨委領(lǐng)導(dǎo)政法機(jī)關(guān)的組織

作為代表黨委管理政法機(jī)關(guān)的專門部門，政法委必須實(shí)現(xiàn)黨委與政法機(jī)關(guān)之間的良性互動(dòng)。一方面，要從黨的大局出發(fā)，及時(shí)、準(zhǔn)確地向各級(jí)政法機(jī)關(guān)傳輸黨的基本精神和司法理念，將黨對(duì)于政法工作的制度設(shè)計(jì)、理念布局、工作邏輯通過對(duì)口輸出的方式，及時(shí)向政法機(jī)關(guān)宣講，并對(duì)其貫徹落實(shí)情況予以督促和檢查。另一方面，要從政法工作的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，準(zhǔn)確、全面地向所屬黨委反饋政法機(jī)關(guān)的工作情況和現(xiàn)實(shí)困難，對(duì)于關(guān)系到國家安全、社會(huì)穩(wěn)定的重大案件，要從政治上予以把關(guān)；對(duì)于政法機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及政法機(jī)關(guān)之間因案件處理產(chǎn)生的分歧，要及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)；對(duì)于政法機(jī)關(guān)在處理重大、疑難案件中的困難，要予以政治支持；對(duì)于政法機(jī)關(guān)在案件處理過程中出現(xiàn)的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)進(jìn)行研究和總結(jié)，并形成成熟的方案，進(jìn)行集體研究討論，凝結(jié)、升華為黨的司法政策，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候根據(jù)法定程序，建議進(jìn)一步規(guī)范成法律法規(guī)，彌補(bǔ)法律上的欠缺。

（二）政法委是依靠群眾監(jiān)督政法機(jī)關(guān)的組織

中國共產(chǎn)黨是人民的政黨，始終堅(jiān)持依靠群眾、服務(wù)群眾，政法委作為黨的職能部門，在領(lǐng)導(dǎo)政法工作時(shí)，也必須堅(jiān)持群眾路線，滿足群眾合法的訴求。具體而言，政法委要充分發(fā)揮人民群眾在社會(huì)管理中的積極作用，要全面維護(hù)人民群眾安居樂業(yè)的穩(wěn)定秩序，要努力滿足人民群眾在涉訴涉法方面的合理需求。群眾的這些需求，需要政法機(jī)關(guān)來具體實(shí)現(xiàn)，群眾的司法利益，可能被個(gè)別司法機(jī)關(guān)所侵犯，因此政法委要依靠黨委的支持和群眾的力量，對(duì)政法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督，督促政法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好人民群眾在政法領(lǐng)域的切實(shí)利益。

（三）政法委是遵循法律統(tǒng)籌政法工作的組織

政法委代表黨委對(duì)接和領(lǐng)導(dǎo)政法領(lǐng)域的工作，政法事務(wù)必須遵循法治精神和法律程序，因此政法委的政法統(tǒng)籌工作也必須符合法治要求。具體而言，對(duì)于綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定方面的工作，政法委不能盲目抓和隨便抓，而要通過政治上的領(lǐng)導(dǎo)、思想上的引導(dǎo)和組織上的督導(dǎo)，推動(dòng)承載具體管理、服務(wù)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織根據(jù)法定職權(quán)、依照法定程序來具體展開。對(duì)于司法領(lǐng)域的工作，政法委不能貼得太近、抓得太細(xì)，而要嚴(yán)格遵循司法規(guī)律，尊重人民檢察院、人民法院的司法獨(dú)立屬性，充分保障公民訴訟權(quán)利，通過法律途徑、依照法律要求指導(dǎo)，協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)處理好重大疑難案件。

只有認(rèn)清上述三點(diǎn)，做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依靠群眾力量、遵循法律程序，政法機(jī)關(guān)才能在政治上、法理上、情理上站穩(wěn)腳跟，擺正態(tài)度，才能在黨委、群眾、政法機(jī)關(guān)中扮演好恰當(dāng)?shù)慕巧?，發(fā)揮作用，才能體現(xiàn)其政治作用、社會(huì)功能和法律價(jià)值。

四、政法委的工作方式轉(zhuǎn)型

肩負(fù)三大定位，承載十項(xiàng)職能，政法委絕對(duì)不是虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，而是有益的組織。但是客觀地說，政法委仍然遭受了不少批評(píng)甚至完全否定。作為黨內(nèi)的兩大機(jī)構(gòu)，紀(jì)委和政法委的工作同樣努力，但是得到了不同的評(píng)價(jià)，其原因既有職能的不同，也有工作方式的不同。紀(jì)委的工作范圍具體而集中，且工作程序相對(duì)封閉和隱秘。政法委的攤子大、職責(zé)多，且工作方式相對(duì)開放和直接，這是政法委工作受到詬病的客觀原因。但是政法委自己也要清醒地認(rèn)識(shí)到自身的主觀因素，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政法工作存在認(rèn)識(shí)不清、把握不明的問題，有的地方該管而未管、不會(huì)管，對(duì)一些具體業(yè)務(wù)不該管卻管得太細(xì)、管不好，總體表現(xiàn)為宏觀把控不夠有力、中觀協(xié)調(diào)不夠順暢、微觀干預(yù)太緊太細(xì)。因此，要更好地開創(chuàng)政法委工作的領(lǐng)導(dǎo)局面，就必須努力調(diào)整和完善政法委的工作方式。

（一）要在宏觀上強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)

黨對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過宏觀布局和總體設(shè)計(jì)。政法委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)當(dāng)主要強(qiáng)化宏觀上的安排。具體體現(xiàn)為：

第一，要加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)。政法委員會(huì)之所以不叫法律委員會(huì)或者司法委員會(huì)，是因?yàn)樵谌魏螄遥还芤庾R(shí)形態(tài)如何、政治體制如何，法律和政治必然是緊密相關(guān)的。法律從來都帶有階級(jí)性，國家制定和實(shí)施法律都是為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，堅(jiān)持人民當(dāng)家做主，由中國共產(chǎn)黨負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民群眾的根本利益。因此，國家的法律事務(wù)也要體現(xiàn)政治性和人民性。中國共產(chǎn)黨的各項(xiàng)政策都集中體現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本利益，體現(xiàn)了中華民族的根本利益。當(dāng)前，我國面臨著嚴(yán)峻的國際形勢(shì)和復(fù)雜的社會(huì)局面，在外有敵對(duì)勢(shì)力的非政府組織企圖制造“顏色革命”，在內(nèi)有民族分裂勢(shì)力和極端宗教勢(shì)力策劃反動(dòng)活動(dòng)，面對(duì)各種政治風(fēng)險(xiǎn)和政治較量，我們要保證政法領(lǐng)域端正政治立場(chǎng)，形成政治合力。當(dāng)前一些政法機(jī)關(guān)的干部、干警對(duì)此缺乏警惕性，甚至被國外的三權(quán)分立和自由主義思想所吸引，這對(duì)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的威脅。因此，在今后的工作中，各級(jí)政法委必須督促政法干部、干警加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，端正政治立場(chǎng)。

第二，要加強(qiáng)思想領(lǐng)導(dǎo)。一些政法干部、干警可能沒有政治上的危險(xiǎn)傾向，但是存在一些錯(cuò)誤思想和不良作風(fēng)，如個(gè)人主義、享樂主義等。由于思想不單純，世界觀、人生觀和價(jià)值觀錯(cuò)誤，滋長(zhǎng)了一些司法腐敗，出現(xiàn)藐視人權(quán)的風(fēng)氣，在群眾中造成了極其惡劣的影響。因此，各級(jí)政法委必須強(qiáng)化對(duì)政法領(lǐng)域的思想領(lǐng)導(dǎo)，形成思想學(xué)習(xí)和思想?yún)R報(bào)的長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)政法干部和政法干警樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

第三，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就必須強(qiáng)化政法機(jī)關(guān)的組織建設(shè)，打造政治立場(chǎng)堅(jiān)定、思想作風(fēng)端正、業(yè)務(wù)能力精良的政法隊(duì)伍。一方面，要優(yōu)化政法人才的選拔錄用機(jī)制，在健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度方面，政法委要起到統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。另一方面，要重視政法系統(tǒng)在編人員的隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)決預(yù)防和處理政法干部、干警的貪污行為，凈化干警隊(duì)伍，加強(qiáng)公安司法人員的職業(yè)保障，讓優(yōu)秀的政法人才走進(jìn)來、留下來。

（二）要在中觀上理順關(guān)系

第一，要處理好綜治、維穩(wěn)和司法的關(guān)系。社會(huì)綜合治理強(qiáng)調(diào)預(yù)防，維穩(wěn)工作強(qiáng)調(diào)打擊，司法工作強(qiáng)調(diào)處罰。這三方面在先后順序和工作方式上存在本質(zhì)區(qū)別，政法委要全面抓，但不能一把抓，要保證各項(xiàng)職能由專門機(jī)關(guān)專門履行。當(dāng)前綜治委、維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組雖然在組織架構(gòu)上與政法委合署辦公，但是其地位是彼此獨(dú)立的，這種地位和職能獨(dú)立、機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的局面不利于具體工作的展開。因此，筆者建議適度降低綜治委和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組的行政級(jí)別，在政法委之下設(shè)立獨(dú)立的社會(huì)治安綜合治理辦公室和維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由政法委副職領(lǐng)導(dǎo)主管并掛帥，辦公室成員分別由司法行政部門和公安部門及特定的社會(huì)組織工作人員構(gòu)成，使綜治部門、維穩(wěn)部門和司法機(jī)關(guān)在行政上基本大致相當(dāng)，共同接受政法委的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，要處理好維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系。一方面，在強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，所采取的措施必須符合比例原則，不能片面強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，而侵犯公民的基本權(quán)利，也不能將維權(quán)行為盲目界定為破壞社會(huì)穩(wěn)定的行為，要引導(dǎo)人民群眾通過正常渠道反映和維護(hù)合法訴求。另一方面，要注意維穩(wěn)工作和維權(quán)工作的分工。對(duì)于影響社會(huì)穩(wěn)定的行為，主要是加強(qiáng)社會(huì)治安，利用公安部門和司法行政部門的力量；對(duì)于群眾維權(quán)的行為，主要是采取法律途徑，利用司法行政部門的法律援助力量和人民法院的審判權(quán)威，引導(dǎo)人民群眾通過法律服務(wù)和司法訴訟的方式維護(hù)自身合法權(quán)益。

第三，要處理好調(diào)解、訴訟和信訪的關(guān)系。上訪、信訪往往是人民群眾不得已而為之的行為，政法委應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)相關(guān)部門引導(dǎo)群眾通過正常渠道解決糾紛。要充分利用基層群眾自治組織的力量，對(duì)于簡(jiǎn)單糾紛，盡量通過當(dāng)事人自我協(xié)商和解或者認(rèn)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的方式解決，解決不了的，正確引導(dǎo)至訴訟渠道，通過人民法院進(jìn)行司法調(diào)解或?qū)徟薪鉀Q。同時(shí)，政法委自身以及政法機(jī)關(guān)要主動(dòng)聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，拓寬渠道主動(dòng)上門，開通電話、網(wǎng)絡(luò)熱線和服務(wù)咨詢信箱、郵箱，把群眾上訪和信訪變成干部走訪拜訪，更親切、更有效地為人民群眾排憂解難。

（三）要在微觀上放開干預(yù)

政法委工作方式中最大的弊端就是微觀上管得太緊、太細(xì)，這主要體現(xiàn)在對(duì)訴訟案件的協(xié)調(diào)方面。在一些重大、疑難案件上，為了快速辦案、消除影響，政法委常常組織“小三長(zhǎng)”甚至“大三長(zhǎng)”召開聯(lián)席會(huì)議，讓公檢法三個(gè)機(jī)關(guān)共同討論，甚至由三個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合工商、稅務(wù)、證監(jiān)等部門成立專案組聯(lián)席辦案。①這種聯(lián)席辦案工作方式的弊端是顯而易見的，嚴(yán)重違反了公檢法三個(gè)機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、司法獨(dú)立的原則。因此，在微觀上放開干預(yù)，改革政法委在具體案件中的協(xié)調(diào)方式勢(shì)在必行。

第一，要“管要案”而不能“問普案”。根據(jù)中央對(duì)于政法委的功能定位，政法委只對(duì)重大、疑難案件進(jìn)行協(xié)調(diào)、研究，但是何為“重大、疑難”是一個(gè)比較模糊的概念。筆者認(rèn)為，案件只能以重大論，而不能以疑難分。疑難有的時(shí)候是技術(shù)上的疑難，有的時(shí)候是法律適用上的疑難。對(duì)于技術(shù)上的疑難，屬于客觀障礙，政法委的主觀干預(yù)并不能予以克服；對(duì)于法律適用上的疑難，屬于法院的工作，人民法院只能根據(jù)法律的規(guī)定和指引對(duì)案件進(jìn)行定性，政法委并不能起到實(shí)質(zhì)性的作用。因此，政法委只能針對(duì)那些會(huì)對(duì)國家和社會(huì)造成重大影響的案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，一般的案件，哪怕是涉及國家機(jī)關(guān)的行政訴訟案件，政法委也不宜過度干預(yù)。

第二，要“重服務(wù)”而不能“強(qiáng)命令”。對(duì)于訴訟案件，公檢法只要依法偵查、起訴和審判，自然可以得出一個(gè)處理結(jié)果，只要真正嚴(yán)格依照法定程序、認(rèn)真尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，司法機(jī)關(guān)可能會(huì)判“錯(cuò)案”，但不至于辦“冤案”。在一些要案中，之所以需要政法委進(jìn)行協(xié)調(diào)，是為了給公檢法的案件處理工作提供便利，疏通不必要的障礙。因此，政法委在這類案件中，需要做的更應(yīng)該是幫助司法機(jī)關(guān)來協(xié)調(diào)其他國家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，去研究和總結(jié)辦案中的困難和經(jīng)驗(yàn)，而不是強(qiáng)勢(shì)地拍板做決定。

第三，要“循法令”而不是“崇權(quán)力”。政法委參與個(gè)案的協(xié)調(diào)，其權(quán)力來自法令的授權(quán)，而非權(quán)力的威懾。具體而言，政法委不能強(qiáng)行對(duì)案件的處理做出“批示”，而應(yīng)準(zhǔn)確地向所屬黨委“請(qǐng)示”。黨委授權(quán)政法委協(xié)調(diào)重大疑難案件，是因?yàn)檫@些案件可能對(duì)社會(huì)造成巨大影響，由政法委及時(shí)參與可以讓黨委及時(shí)了解案件的處理情況，以避免和化解案件帶來的不良效應(yīng)。黨委的授權(quán)依據(jù)“黨法”，司法機(jī)關(guān)的處理依據(jù)是“國法”，這都具有政治和法律上的合法性。因此，政法委在遇到需要參與協(xié)調(diào)的重大疑難案件時(shí)，要充分尊重司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，以公安司法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，不強(qiáng)行發(fā)表處理意見，只對(duì)案情和司法機(jī)關(guān)的處理意見向所在黨委請(qǐng)示。

綜上所述，設(shè)立政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的重要舉措，政法委在政法工作中具有特殊而重要的功能，政法委所存在的問題，不是機(jī)構(gòu)的存廢與否，而是領(lǐng)導(dǎo)方式的恰當(dāng)與否。只要各級(jí)政法委找準(zhǔn)自身定位，在宏觀、中觀和微觀層面改善管理方式，定然能發(fā)揮其應(yīng)有作用。其中，處理好政法與司法、政法與綜治、政法與維穩(wěn)的關(guān)系是政法委開拓工作局面的關(guān)鍵。

［1］劉濤.“政法冤案”的政治背景闡述［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2012，（3）.

［2］嚴(yán)勵(lì).地方政法委“冤案協(xié)調(diào)會(huì)”的潛規(guī)則應(yīng)予廢除［J］.法學(xué)，2010，（6）.

［3］周永坤.論黨委政法委員會(huì)之改革［J］.法學(xué)，2012，（5）.

［4］劉忠.“黨管政法”思想的組織史生成（1949-1958）［J］.法學(xué)家，2013，（2）.

［5］劉建化.黨的執(zhí)法監(jiān)督實(shí)踐探索［M］.北京：中國長(zhǎng)安出版社，2006.

［6］周永坤.政法委的歷史與演變［J］.炎黃春秋，2012，（9）.

［7］葉竹盛.政法委“干什么、怎么干”［J］.南風(fēng)窗，2012，（8）.

［8］侯猛.“黨與政法”關(guān)系的展開——以政法委員會(huì)為研究中心［J］.法學(xué)家，2013，（2）.

（責(zé)任編輯：陳尚坤）

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A

1671-0541（2015）01-0020-07

2014-11-05

劉洋（1987-），男，江西瑞金人，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：刑事訴訟法、證據(jù)法。