佘玉春 唐斌

組織通過回應社會需要，履行特定職能獲得組織存續(xù)的合法性，因而，凡組織都有與基本職能相應的活動。馬奇和西蒙將組織活動分為“常規(guī)性活動”和“非常規(guī)性活動”。①JamesG.March&Herbert A.Simon.Organizations[M].New York:John Wiley&Sons,Inc.,1958:142.前者借助于規(guī)則和程序來完成，是趨于穩(wěn)定、模式化的活動，而后者是“問題應對”活動，要依據(jù)具體的情境，開拓性地完成工作。一般來說，對于成熟組織而言，大部分活動都是常規(guī)性的。但由于社會的復雜性和不確定性的增長，組織常常面臨非常規(guī)問題，接受非常規(guī)任務。這類情況在公安機關尤其明顯。近年來，不斷有公安機關在不同程度上經(jīng)歷重大、緊迫、偶發(fā)性的任務，如“非典”、汶川地震等公共安全危機中社會治安秩序的維護恢復，平息大規(guī)模的群體性事件，奧運安保、“世博”安保、“青奧會”安保等特殊賽會的安保工作等。這些任務在目標要求、執(zhí)行難度、社會意義等方面都與常規(guī)警務有著顯著差異，稱之為非常規(guī)警務。第二屆夏季青年奧林匹克運動會（以下簡稱“青奧會”）于2014年8月16日至28日在南京舉辦?！扒鄪W會”是我國繼北京奧運會之后承辦的又一奧運綜合賽事，也是南京迄今為止承辦的規(guī)格最高、規(guī)模最大的國際綜合性運動會。對于南京警方來說，“青奧會”的安保工作無論是在規(guī)模、難度、重要性及上級要求等方面都有別于日常警務工作，是一項典型的非常規(guī)警務。

任何一個組織，要完成任務、實現(xiàn)目標，必須擁有足夠的組織資源。組織理論家們對組織資源進行了劃分。巴納德認為，組織資源可以分為物的因素、生物因素、人的因素和社會因素。杰伊.巴尼將組織資源分為三類:物質(zhì)資本資源、人力資本資源和組織資本資源。②黃漢民:《企業(yè)發(fā)展的組織資源能力研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2003年版，第11頁。組織對資源的具體需求是由其職能性質(zhì)、任務特征、組織結構等決定的?！扒鄪W會”安保任務的特殊性、重要性、復雜性等特征直接影響了其執(zhí)行資源需求的結構和規(guī)模。

一、權力資源

“權力是一種保證集體組織系統(tǒng)中各單位履行有約束力的義務的普遍化能力”，是“施動者影響受動者的能力的度量尺度”。①《中國大百科全書·政治學》，中國大百科全書出版社1992年版，第498頁。這里的“影響”是一個寬泛的概念，它既指施動者對受動者直接的命令、指揮、控制等，也可以指看不見的受動者內(nèi)心對施動者的認可、敬慕和遵從?！扒鄪W會”安保任務的緊迫性、臨時性、復雜性以及來自上級領導機關和社會的廣泛關注，需要在短時期內(nèi)集中力量達成目標，所以，南京警方有必要享有一定的特事特辦的“特權”，從而“能夠以不同尋常的能力、想象力、決心、速度以及協(xié)調(diào)與控制的低成本來完成其特殊任務”②[美]安東尼·唐斯:《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學出版社2006年版，第72頁。。

非常規(guī)警務由于其特殊的重要性或緊迫性，往往引起各級黨委政府的高度重視，這成為非常規(guī)警務的政治環(huán)境。一般而言，組織的政治環(huán)境并不被列入組織資源，因為在常規(guī)組織的運行中，政治環(huán)境基本是不變或很少發(fā)生變化的，除非在政治動蕩的條件下，組織的政治環(huán)境才被作為影響組織的重要變量而加以考慮，從而成為組織運行的資源因素。③張康之、李東:《組織資源及任務型組織的資源獲取》，《中國行政管理》2007年第2期。而非常規(guī)警務一開始就把政治環(huán)境因素——具體表現(xiàn)為政治領導人重視，作為執(zhí)行資源加以認識、把握和利用，并盡可能在既有的制度之外謀求政治領導人的政治支持，為爭取盡可能的權力空間奠定政治基礎。“青奧會”安保工作從一開始就得到黨和國家領導人的重視。為了加強組織協(xié)調(diào)，搭建了國家、省、市三級安保指揮體系，實現(xiàn)了國家層面的總體指導協(xié)調(diào)、省級層面的區(qū)域指導協(xié)調(diào)和市級層面的具體執(zhí)行。江蘇省公安廳成立了“青奧會”安保工作領導小組指揮部，下設8個專項工作組，負責對接公安部，協(xié)調(diào)省內(nèi)各市開展“青奧會”安保工作。在南京市委、市政府的領導下，南京市公安局成立了“青奧會”安保工作執(zhí)行指揮部，下設安保指揮運行、城市安全保障、場館安保等67個安保工作團隊，市局領導班子分工負責。各級領導人的重視和完備高效的三級安保指揮體系不僅直接領導、研究、部署“青奧會”安保工作，更為“青奧會”安保工作提供了堅實的權力基礎。

非常規(guī)警務主要是依托現(xiàn)有的組織結構來執(zhí)行的，所以首先需要組織中的權力。組織中的權力一般包括強制性、獎賞性、法定性、專家性以及參照性權力。④Stephen P.Robbins.Organizational behavior:Concepts,Controversies,Applications.Prentice-Hill International,INC.1996.權力不僅有內(nèi)容，還有大小。鳩文內(nèi)爾認為，“權力或權威有三個特性，一是廣延性，指遵從掌權者命令的權力對象的數(shù)量很多；二是綜合性，指掌權者能夠調(diào)動權力對象所采取的各種行動種類很多；三是強度，指掌權者的命令能夠推行很遠而不影響遵從?！雹軧.Jouvenel.Authority:The Efficient Imperative，in C.J.Fridrich，ed..Authority，Nomos I.Harvard University Press，1958:160.南京市公安局在執(zhí)行“青奧會”安保任務過程中，綜合運用了各種組織權力。根據(jù)安保任務需要，制定了“五個一律”戰(zhàn)時紀律和戰(zhàn)時問責意見。圍繞任務執(zhí)行、紀律作風、隊伍形象三大方面明確了紀律規(guī)定。建立了現(xiàn)場問責執(zhí)紀等督查機制，最多時派出33個督察小組到各分局和安?，F(xiàn)場明察暗訪，以剛性手段提升全警的執(zhí)行力、落實力。出臺了“青奧會”安保期間組織人事考核工作意見，建立“青奧會”安保工作業(yè)績戰(zhàn)時考察備案制度，將特殊時期、特殊條件、特殊任務下民警的思想素質(zhì)、履職能力、敬業(yè)精神、工作作風等表現(xiàn)與年度考核、干部選拔任用、干部調(diào)整、干部交流和獎懲掛鉤。即時表彰在“青奧會”安保工作中表現(xiàn)突出、成效明顯的集體和個人。南京市公安局對強制權、獎賞權、法定權等組織權力的綜合運用有效地提高了公安機關內(nèi)部的執(zhí)行力，保證了安保各項措施的順利推進。

非常規(guī)警務往往涉及社會安全與秩序的跨域性、復雜性的公共治理等問題，涉及與政府其他職能部門及其他社會組織的合作。為了保證公安機關在非常規(guī)警務中的主導地位，應賦予其協(xié)調(diào)不同部門、行業(yè)配合、協(xié)作的權力，以打破不同部門、不同行業(yè)間的隔離。為了保證“青奧會”比賽場館建設符合安保工作要求，南京市警方在場館建設期間就制定了《場館安保通用設施標準》，按照“同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步使用”的要求，將“青奧會”安保設施需求貫穿場館建設全過程。研究出臺了10類111條《“青奧會”安保通用政策》，對所有參與“青奧會”組織工作的單位和部門提出了安全管理方面的要求。在“青奧會”期間，為緩解“青奧會”賽時城市交通壓力，保障賽會交通運行通暢，南京市警方提請南京市政府批準出臺了“青奧會”期間公共交通免費服務、設置“青奧會”專用車道、工程車輛禁行、閉幕式當天休假等措施。

二、物質(zhì)資源

組織的存在和運行需要得到必要的物質(zhì)資源。從某種程度上說，組織活動就是資源消耗、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化的過程。物質(zhì)資源是非常規(guī)警務執(zhí)行資源中基礎性的要素，對任務的開展有著基礎保障作用。非常規(guī)警務的物質(zhì)資源分為物力和財力。物力包括辦公場所，如現(xiàn)場指揮室、專項任務辦公室等，也包括指揮調(diào)度平臺、通信系統(tǒng)等一般的警用裝備，還包括防彈車、排爆車、登高車等特種裝備。財力則是非常規(guī)警務必不可少的資金支持，用于支付參與者的工資、津貼、獎金，購買所需的設備等等。

在“青奧會”安保任務中，南京警方爭取了“青奧會”安保專項經(jīng)費。新增了反恐防彈突擊車、運兵車以及安檢排爆機器人、登高車等一批特種裝備，增配綜合應急指揮船、應急巡邏艇等重大基礎裝備，統(tǒng)一涂裝了武裝巡邏車。為加強“青奧會”安保的科技保障，完成了34個“青奧會”安保重點科技支撐項目。建設運行國家層面指揮部、奧體中心、“青奧村”、紫金山莊及15個競賽場館的現(xiàn)場通信保障系統(tǒng)。研發(fā)、建成了“青奧會”安保智能指揮調(diào)度平臺。從住宿、交通、餐飲、醫(yī)療、服裝等方面對軍警、學警、安檢學員等3.5萬余名支援力量提供全方位的服務保障?！扒鄪W會”期間，警務保障部門直接保障各類會議79場、參會人數(shù)2921人次，用餐17242人次，用車735臺次，抵離寧接送站272車次453人次，醫(yī)療接診249人次。

三、人力資源

警力不足是我國公安機關的普遍問題，但非常規(guī)警務要求有足夠的警力參與，以免貽誤最佳時機或因拖延造成不可挽回的后果。為了保證非常規(guī)警務的順利執(zhí)行，應挖掘、集結盡可能多的專門力量和社會力量參與。非常規(guī)警務不僅要求足夠量的警力，對參與人員的專業(yè)、能力、經(jīng)驗等也有特別要求。“青奧會”安保部執(zhí)行指揮部下轄開閉幕式、場館運行、交通、消防、安檢、證件管理、搜爆、通信等24個專項團隊，這些專項團隊根據(jù)自身職能對賽事安保進行管理、控制。結合任務需要對參戰(zhàn)力量進行針對性的培訓。開展了全警普訓工作，編訂了《“青奧會”安保執(zhí)勤手冊》、《“青奧會”人員證件手冊》、《“青奧會”安檢執(zhí)勤手冊》等培訓教材，分6個階段36個科目，培訓全警12000余人。組織對3000余名學警進行兩輪安檢技能培訓，對400名工兵團戰(zhàn)士進行搜排爆專業(yè)培訓。同時，各部門立足實戰(zhàn)分別組織安保政策、場館運行、注冊、背景審查、輿情應對、督察、涉外事件處理等業(yè)務技能培訓，切實提高安保人員能力水平。

因非常規(guī)警務的復雜性、艱巨性，執(zhí)行過程需要廣泛而深度的區(qū)域警務合作、警種合作、部門合作、警社合作。為了做好“青奧會”期間的反恐維穩(wěn)工作，整合國保、內(nèi)保、治安、經(jīng)偵、技偵、網(wǎng)安、反恐等警種組建“青奧會”安保戰(zhàn)時情報研判工作專班，集中各警種的優(yōu)勢資源、力量和手段，實行24小時運作，做到了敵政社情“全覆蓋”、“全掌控”。建立了部省市三級合署辦公的反恐怖工作部。從新疆借調(diào)了30名民族干部強化反恐基礎調(diào)查和現(xiàn)場處置。建立涉恐案件線索聯(lián)合查證機制，一般線索12小時內(nèi)查證反饋，重要線索4小時內(nèi)查證反饋，開閉幕期間1小時內(nèi)查證反饋。在公安部、江蘇省公安廳的統(tǒng)一部署下，以環(huán)蘇5省市（上海、江蘇、浙江、安徽、山東）、環(huán)疆及出疆入蘇通道8省區(qū)市（河南、湖北、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、兵團）為主體，會同鐵路、交通、民航公安機關，建立了環(huán)蘇“安保圈5+8+3”工作機制，加強進寧陸路、水路、鐵路和空中通道的安檢查控。組織街道和民兵值守公安檢查站之外的101條進寧支路。與海事、長江航運等部門共同構建水上安保防線，與南京鐵路公安處、祿口機場公安局簽訂《警務合作框架協(xié)議》，完善空地、路地聯(lián)勤聯(lián)動機制。

除了專業(yè)素養(yǎng)，非常規(guī)警務的成功執(zhí)行還有賴于執(zhí)行人員的責任心和自主性，這是警力資源的潛在要素。在備戰(zhàn)“青奧會”安保的三年工作期內(nèi)，南京市公安局精心設計不同層次、形式、主題、內(nèi)容的動員會議，突出不同時間節(jié)點的任務重點、目標要求。注重網(wǎng)上網(wǎng)下同步宣傳，從“聲屏報”等手段向“移動傳媒”延伸，微博、微信實時播報，把“自媒體”運用到宣傳動員的第一線，以提高隊伍的凝聚力。為了備戰(zhàn)“青奧會”安保任務，南京參戰(zhàn)民警全面停止節(jié)假日休息，按照“領導干部帶頭干、帶領干、帶動干，廣大民警敢爭先、善創(chuàng)先、勇領先”的思路，通過搭建平臺、即時表彰、主題教育活動、臨戰(zhàn)動員等方式，激發(fā)、凝聚全體民警的戰(zhàn)斗力。任務期間，南京市公安局密切關注民警工作狀態(tài)，將組織目標與民警個人的目標結合起來，把“青奧會”安保和個人的成長結合起來，提高了全警的戰(zhàn)斗力。

四、社會支持

非常規(guī)警務往往牽涉到一定范圍內(nèi)社會公眾的生活，與社會生活的其他領域有著千絲萬縷的聯(lián)系。又由于非常規(guī)警務問題往往危害嚴重、背景復雜、意義重大，其成功處置往往超越公安機關單個部門的管轄權。非常規(guī)警務的公共性決定了除公安機關以外的政府部門、非政府組織以及公民參與必不可少，所以非常規(guī)警務需要爭取廣泛的社會支持，調(diào)動一切可以調(diào)動的社會力量和資源，形成有各種社會力量緊密協(xié)作、相互配合的多主體參與的格局和整體性力量。非常規(guī)警務的社會支持系統(tǒng)包括若干社會支持要素。在社會支持主體方面，包括一切可能參與的社會組織和個人。社會組織包括政府相關部門、營利組織如企業(yè)、非盈利組織如志愿團體等等，還包括社會公眾。社會支持行為既包括來自社會的物質(zhì)援助、志愿服務等直接參與行為，也包括社會公眾對公安機關執(zhí)行非常規(guī)警務的理解、信任、認同、服從等社會心理。

在“青奧會”舉辦前后，南京全市大型商場在南京警方督促下全部落實了行業(yè)主體安全管理責任。全市加油站在南京警方的協(xié)調(diào)下安裝散裝汽油購銷監(jiān)管系統(tǒng)，實時掌握散裝汽油購銷數(shù)據(jù)情況。南京市郵管局、安全、工商等部門與南京市公安局聯(lián)合發(fā)布《關于加強南京“青奧會”期間寄遞渠道安全監(jiān)管工作的通告》、《關于加強物流企業(yè)安全監(jiān)管工作的通告》。為了堵塞暴恐分子、各類違法犯罪分子利用寄遞物流實施違法犯罪活動的渠道，南京市寄遞企業(yè)和物流企業(yè)接受南京警方的管理意見，賽會期間對寄往“青奧”村和接待賓館的郵件快件，統(tǒng)一扎口、統(tǒng)一運輸、統(tǒng)一安檢、統(tǒng)一投遞、統(tǒng)一接收。水、電供應部門及港航、鐵路等單位為南京警方提供30多類社會面信息資源。教育主管部門配合南京警方加強駐寧高校管理。在政法綜治的組織協(xié)調(diào)下，一些行業(yè)協(xié)會、業(yè)委會等社會組織發(fā)揮自律自治功能，參與社會治安管理。50萬名治安志愿者在南京警方組織、指導下，參加鄰里守望，保障小區(qū)安全；巡防街面，保障社會面平安；守護站點，保障出行平安；守衛(wèi)道口，保障進寧通道安全。實現(xiàn)了每個街巷有人巡、每個樓門有人看、每個重點部位有人守、每個重要場地有人控。社會公眾成為協(xié)助警方加強社會治安管控的重要力量。

南京警方舉全警之力，集全警之智，圓滿實現(xiàn)了“平安青奧”的總體目標，有力證明了“青奧會”安保工作組織管理的成功，而其中執(zhí)行資源的充分保障是重要的一個方面。為了合理、有效地配給、爭取非常規(guī)警務的執(zhí)行資源，應認識到非常規(guī)警務執(zhí)行資源的特征主要有:一是執(zhí)行資源的任務導向。一般來說，組織都儲備有一定的“閑置資源”，以“允許組織工作負擔的突然增加；減少內(nèi)部摩擦及與其他部門的緊張狀態(tài)；導致分權化從而增加組織的靈活性；可執(zhí)行某些非程序性的活動；應對環(huán)境中的不確定性”①[美]雅米爾·吉瑞賽特:《公共組織管理——理論和實踐的演進》，李丹譯，上海譯文出版社2003年版，第147-148頁。。而非常規(guī)警務執(zhí)行資源主要是對任務完成有直接價值的資源，具有很強的專業(yè)性、實用性、針對性。二是執(zhí)行資源即獲即用。與組織儲備的備用性的“戰(zhàn)略資源”不同，非常規(guī)警務所需的執(zhí)行資源是“即時資源”。一項非常規(guī)警務出現(xiàn)，便生成了對相關資源的需要。問題一旦解決，資源的效用也就會降低或者消失。因此，非常規(guī)警務的執(zhí)行資源都有時效性。所以，應基于非常規(guī)警務的緊迫性、重要性和特殊性等特征，盡量滿足其對執(zhí)行資源的需求，以免因執(zhí)行資源沒有及時到位影響任務進展。三是執(zhí)行資源需求的動態(tài)性。在非常規(guī)警務執(zhí)行的不同階段，需要不同類型、數(shù)量、標準的資源，因而在任務執(zhí)行之初無法形成全面、精確的資源預算，這就要求非常規(guī)警務的指揮者在任務展開的過程中，根據(jù)任務完成的情況和需要，及時、準確地確定、申請所需資源的類型和數(shù)量，避免因執(zhí)行資源不足影響任務的推進。

對于南京警方而言，隨著“后青奧時期”的到來，如何把“青奧會”期間的創(chuàng)新舉措、科學做法、有效手段發(fā)展成為長效機制，全面提升南京公安工作的質(zhì)態(tài)，是南京警方需要理性思考和深入探析的課題。執(zhí)行資源是以“青奧會”安保為典型案例的非常規(guī)警務得以順利推進的基礎。了解非常規(guī)警務執(zhí)行資源需求的結構、特征，有助于在任務執(zhí)行過程中，合理地挖掘、集結、爭取各種資源，為非常規(guī)警務的順利完成提供必要的資源保障。