胡 峻

行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。大部分學(xué)者認(rèn)為，其就是行政自由裁量權(quán)的濫用。有學(xué)者認(rèn)為 ，濫用職權(quán)即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為；①應(yīng)松年：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1998年版，第589頁。有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使權(quán)力造成顯失公正的行政違法行為；②朱新力：《行政濫用職權(quán)新定義》，《法學(xué)研究》1994年第3期。有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達(dá)到一定程度的違法行為；③胡建淼：《有關(guān)行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵及其表現(xiàn)的學(xué)理探討》，《法學(xué)研究》1992年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或者超常規(guī)的使用。④關(guān)保英：《論行政濫用職權(quán)》，《中國法學(xué)》2005年第2期。行政濫用職權(quán)雖然是一個(gè)法律概念，如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等都明確規(guī)定了這一概念，但其在實(shí)踐中的表現(xiàn)是豐富多彩的，因?yàn)槠浒膬?nèi)容非常廣泛，且在實(shí)踐中也是難以把握的。但將行政濫用職權(quán)等同于濫用自由裁量權(quán)，顯然是縮小了濫用職權(quán)的范圍，是對濫用職權(quán)的一種狹義的理解。從廣義而言，濫用職權(quán)包括行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在法定的職權(quán)范圍內(nèi)的所有的不適當(dāng)?shù)?、不合理的行政行為?/p>

對行政濫用職權(quán)行為雖然在法律上明確規(guī)定了相對人可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟(jì)和監(jiān)督，但行政濫用職權(quán)行為在行政管理實(shí)踐中卻有愈演愈烈之勢。特別是隨著黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的開展，通過對黨風(fēng)、政風(fēng)的整改，我們發(fā)現(xiàn)大部分行政管理領(lǐng)域都不同程度地存在著行政濫用職權(quán)的現(xiàn)象。因此，采取切實(shí)可行的措施對行政濫用職權(quán)行為進(jìn)行規(guī)制已是當(dāng)務(wù)之急。在我國，行政復(fù)議或行政訴訟對行政濫用職權(quán)行為的監(jiān)控是有限的，這種監(jiān)控受到許多客觀或主觀條件的限制，同時(shí)我國司法審查也是一種有限的審查。所以，必須采取切實(shí)可行的措施加強(qiáng)對行政濫用職權(quán)的事前或事中的監(jiān)控。正當(dāng)程序原則是對行政職權(quán)行使所設(shè)定的基本原則，要求行政權(quán)力的運(yùn)行必須遵循預(yù)設(shè)的程序，通過程序規(guī)則規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行和保障相對人正當(dāng)?shù)臋?quán)益。正當(dāng)程序原則是法治國家、法治政府建設(shè)的基本法律原則。真正的法治不僅需要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，而且也要使程序正義得到不折不扣的實(shí)現(xiàn)。

一、當(dāng)前行政濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式

要對行政濫用職權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制，必須準(zhǔn)確把握行政濫用職權(quán)在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)形式。由于行政管理領(lǐng)域涉及的面廣且行政事務(wù)繁多，因此其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。各國對行政職權(quán)濫用所規(guī)定的具體表現(xiàn)形式或情形也是不同的。如，法國行政法把權(quán)力濫用歸結(jié)為三種現(xiàn)象，即行政主體行使權(quán)力的目的不是出于公共利益；行政主體的行為雖然符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的；不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。①王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1986年版，第664-665頁。日本行政法認(rèn)為，裁量的濫用主要表現(xiàn)有三：事實(shí)的誤認(rèn)；目的的違反和動機(jī)不正；違反比例原則和平等原則。②[日]南博方：《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學(xué)出版社1988年版，第37-38頁。澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》規(guī)定濫用職權(quán)的情形有：行使權(quán)力時(shí)考慮不相關(guān)因素的；行使權(quán)力時(shí)沒有考慮相關(guān)因素的；行使權(quán)力不合法定目的的；行使自由裁量權(quán)系基于不道德信念的；行使自由裁量權(quán)受他人的指示或命令的；行使自由裁量權(quán)系雖符合法律或政策，但不考慮特定案件的是非曲直的；行使權(quán)力明顯不合理，以致任何一個(gè)有理智的人都不會那樣行使權(quán)力；行使權(quán)力時(shí)反復(fù)無常的；以其他方式濫用職權(quán)的。③馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第93-94頁。

國內(nèi)學(xué)者對行政濫用職權(quán)也提出了不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，其主要表現(xiàn)為考慮不相關(guān)因素；不考慮相關(guān)因素；對彈性法律用語任意作擴(kuò)大或縮小的解釋；在法定范圍、幅度內(nèi)做顯失公正的選擇；反復(fù)無常；故意拖延。④石玉平：《試論行政濫用職權(quán)及其法律制約》，《法商研究》1996年第1期。有學(xué)者認(rèn)為，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為行政職權(quán)不能對應(yīng)承受主體的濫用狀態(tài)；行政職權(quán)不能對應(yīng)法律義務(wù)的濫用狀態(tài)；行政職權(quán)不能對應(yīng)法律權(quán)利的濫用狀態(tài)；行政職權(quán)不能對應(yīng)正當(dāng)程序的濫用狀態(tài)。⑤胡建淼：《有關(guān)行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵及其表現(xiàn)的學(xué)理探討》，《法學(xué)研究》1992年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為 ，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不適當(dāng)?shù)哪康?；不相關(guān)的考慮；違反比例原則；任意無常和不合理的遲延；結(jié)果顯失公正；不適當(dāng)?shù)某绦颉＂蘖只溃骸墩撔姓E用職權(quán)的多元規(guī)制》，蘇州大學(xué)2009年碩士論文。

盡管國內(nèi)外學(xué)者對行政濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)形式提出了許多不同的看法，但其基本表現(xiàn)形式大體一致，只是在部分表現(xiàn)形式上存有歧義。其中最主要的是部分學(xué)者將行政濫用職權(quán)與違法行政、其他不合理行政混同。如，部分學(xué)者將違反法定程序與目的的行為視為行政濫用職權(quán)；也有學(xué)者將行政處罰顯失公正、行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的行為也視為濫用職權(quán)，等等。認(rèn)定行政權(quán)力的運(yùn)行是否是濫用職權(quán)不能憑學(xué)者主觀上的判斷來認(rèn)定，而必須遵循以下基本標(biāo)準(zhǔn)：行政濫用職權(quán)必須是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的行為；行政機(jī)關(guān)的行為明顯不當(dāng)；行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為符合行政行為的構(gòu)成要件，但行政行為違背了行政權(quán)力運(yùn)行的目的等。確定了基本標(biāo)準(zhǔn)才能結(jié)合實(shí)踐中的具體案件分析其表現(xiàn)形式。因此，其具體表現(xiàn)為以下情形：

1.行政職權(quán)的運(yùn)行明顯不合常理。其是指行政行為雖然不違法，但明顯不符合理性，甚至一般人都能夠憑直觀或感性認(rèn)知就可以判斷行政職權(quán)的行使具有不合理性的行為。該行為往往不符合事物的客觀規(guī)律，不符合正常人的理智判斷。英國著名行政法學(xué)者指出：行政濫用職權(quán)是行政行為不合理達(dá)到“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力”，“如此錯(cuò)誤以致有理性的人會明智地不贊同那個(gè)觀點(diǎn)”，“如此無視邏輯或公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意它”。①[英]威廉﹒韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第9頁。這種行政職權(quán)的濫用是最常見的，同時(shí)也是最容易甄別的，憑一般的常識和常理就能夠予以判斷。

2.恣意專斷。行政機(jī)關(guān)或其公務(wù)人員在作出行政行為時(shí)，擅斷任性，完全憑個(gè)人的主觀意愿行事，不考慮各種相關(guān)因素或者考慮了不相關(guān)的因素，隨意作出行政行為。行政職權(quán)的行使必須遵循法律規(guī)定和尊重客觀事實(shí)，不得隨意變更或任意處理。而法律規(guī)定或客觀事實(shí)之外的人為因素如親戚朋友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系或情人關(guān)系等不得摻合到行政執(zhí)法中。

3.反復(fù)無常。行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)沒有一定的選擇標(biāo)準(zhǔn)，完全由行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員隨意進(jìn)行，往往表現(xiàn)為今天這樣，明天那樣，翻來覆去，任意而為，出爾反爾。這就是行政職權(quán)行使時(shí)一種典型的不守誠信的行為，違背法治行政的基本原則即信賴保護(hù)原則，使行政行為的公信力喪失。

4.行政目的不當(dāng)。行政職權(quán)的行使不是為了公共利益或正當(dāng)?shù)男姓芾砟康?，而是為了個(gè)人利益或部門利益的需要，是一種典型的目的或動機(jī)不良。當(dāng)前行政管理領(lǐng)域中反復(fù)發(fā)生的“釣魚執(zhí)法”行為就是對行政目的把握不當(dāng)?shù)男袨椤Ｓ械谋憩F(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施行政行為時(shí)利用職權(quán)實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人目的或?yàn)槠溆H朋好友謀取利益。部分行政行為的行使也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)或顯示個(gè)人權(quán)威的目的，對相對人進(jìn)行人身侵害，如毆打、濫用警具等。

5.遲延作為。不作為、慢作為、亂作為是行政濫用職權(quán)的三種最常見的形式，是一種典型的“為官不為”。不作為如法律有明確規(guī)定則應(yīng)當(dāng)是違法行為，亂作為的表現(xiàn)非常廣泛，上述幾種情況都屬于亂作為的情形。慢作為即通常所說的遲延作為。遲延作為是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員對于相對人的申請故意拖延，以使相對人要求辦理的事項(xiàng)超過時(shí)效而不能辦理或者沒有超過時(shí)效限制但拖延時(shí)間過長，導(dǎo)致相對人的權(quán)益受損或繼續(xù)辦理沒有任何實(shí)際意義或價(jià)值的行為。

二、正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)規(guī)制的價(jià)值

正當(dāng)程序是英美法系國家所普遍奉行的基本原則，其最先源于英國的自然正義原則，其不僅是司法審查的基本原則，也是英國法治的基本原則，同時(shí)要求所有的行政行為都必須遵循該原則，因而自然正義原則也是英國行政法上最基本的程序原則。在英國，其行政法上的自然正義原則就是對行政權(quán)力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成：一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取。②[英]威廉﹒韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95頁。后來美國憲法明確規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。正當(dāng)程序原則現(xiàn)在已經(jīng)被許多國家將其作為基本法律原則予以確立，并將其作為對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)控的基本原則。正當(dāng)程序不只是具有工具性的價(jià)值，而應(yīng)當(dāng)具有法治的基本價(jià)值，其與實(shí)體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權(quán)力進(jìn)行程序上的規(guī)制和通過程序保障相對人的正當(dāng)權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)程序正義。對行政濫用職權(quán)通過正當(dāng)程序原則進(jìn)行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當(dāng)性。

1.規(guī)制行政權(quán)力運(yùn)行，使行政權(quán)力遵循預(yù)定的程序軌道。對行政權(quán)力的有效控制是防止行政職權(quán)濫用的前提，而控制行政權(quán)力既有實(shí)體控權(quán)也有程序控權(quán)，程序控權(quán)不僅在過程中規(guī)制行政權(quán)力，而且其比實(shí)體控權(quán)更能體現(xiàn)其價(jià)值與功能。“正當(dāng)程序模式在現(xiàn)代社會顯示了它超越時(shí)空的優(yōu)越性，對正當(dāng)程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán)，或者說以正當(dāng)程序模式的行政法來彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流。”①孫笑俠：《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理闡釋》，山東人民出版社1999年版，第134頁。通過程序控制行政職權(quán)濫用是迎合行政權(quán)力運(yùn)行基本特點(diǎn)的需要。因?yàn)樾姓芾淼念I(lǐng)域非常寬泛，且行政權(quán)力運(yùn)行必須要遵循高效行政的要求，因此行政機(jī)關(guān)必須獲得能夠操縱的行政權(quán)力。程序的控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力。②王名揚(yáng)：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第62-64頁。并且行政權(quán)力本身就是容易濫用的權(quán)力，如果不通過程序或?qū)嶓w規(guī)則的限制，行政權(quán)力往往會被濫用。程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。③[英]威廉﹒韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第93頁從某種意義上，正當(dāng)程序既是規(guī)制行政權(quán)力運(yùn)行的需要，也是保障行政權(quán)力安全行使的需要。行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置。④趙永寧：《行政權(quán)力運(yùn)行與行政程序》，《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第3期。

2.保障公民權(quán)利免受行政濫用職權(quán)的侵害。行政濫用職權(quán)的直接后果就是侵害相對人的權(quán)益，保障相對人的權(quán)益免受行政權(quán)侵害是規(guī)制行政權(quán)力的目的。保障公民權(quán)益不受行政濫用職權(quán)的侵害有兩種方法：一是事先設(shè)定一定的行政程序，防止行政職權(quán)濫用而侵害行政相對人權(quán)益；一是通過救濟(jì)程序保障相對人受損權(quán)益得到救濟(jì)。行政程序的價(jià)值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對個(gè)人尊嚴(yán)的尊重。⑤Jerry L·Mashaw,Due Process in the Administrative State,New Haven:Yale University Press,1985.行政程序就在于對行政權(quán)力設(shè)定邊界，使行政權(quán)不越過程序軌道的范圍，其最終目的在于保障相對人的實(shí)體性的權(quán)利。如，美國憲法規(guī)定的“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”就是通過法律程序保障公民的基本法律權(quán)利。防止行政機(jī)關(guān)濫用行政職權(quán)，既需要保障公民在行政程序過程中的程序性權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，也需要通過正當(dāng)程序的規(guī)制保障公民的實(shí)體性權(quán)利。程序性權(quán)利是正當(dāng)行政程序本身所包含的內(nèi)容，其中有公民的參與權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)等內(nèi)容。在現(xiàn)代行政法中，相對人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當(dāng)是行政程序的主體和積極參與者。⑥葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第207頁。之所以設(shè)定正當(dāng)行政程序，并不是給行政權(quán)行使增設(shè)障礙，而是通過程序規(guī)制以防止行政權(quán)力的濫用而侵犯公民正當(dāng)?shù)幕蚍ǘ?quán)利，保障最低限度的公正。行政機(jī)關(guān)的正式行動必須符合對個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和作出裁決之前的有意義的聽證機(jī)會。⑦歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·利文：《行政法和行政法辯護(hù)概要》，黃列譯，中國社會科學(xué)出版社1996年版，第119頁。

3.正當(dāng)程序是行政行為正當(dāng)性之本。從表面來看，行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當(dāng)，但其結(jié)果會使行政行為公信力喪失，從而使行政行為失去正當(dāng)性。程序正當(dāng)性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因?yàn)槌绦蛏系牟划?dāng)而導(dǎo)致行政行為失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。正當(dāng)性主要來自兩個(gè)方面：一是對人的尊嚴(yán)的尊重與關(guān)懷，對任何人的切身利益作出處分決定時(shí)，不能不給他一個(gè)影響該決定產(chǎn)出的機(jī)會；一是為了實(shí)現(xiàn)理性，避免專斷的行政決定。⑧Cf·Jeffrey Jowell,Of Vires and Vacuums:The Constitutional Context of Judicial Review(1999),Public Law,p452.程序本身就是行政權(quán)力運(yùn)行過程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當(dāng)會使整個(gè)行為失去正當(dāng)性。行政行為是由一系列過程組成的，正如日本行政法學(xué)者所言，行政行為的過程可以分為事實(shí)認(rèn)定、事實(shí)認(rèn)定的構(gòu)成要件之適用（要件的認(rèn)定）、程序的選擇、行為的選擇（a.選擇何種處分；b.是否作出該處分）、時(shí)間的選擇：何時(shí)作出處分等幾個(gè)階段。①[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第91頁。而行政濫用職權(quán)體現(xiàn)在后三個(gè)階段上，因?yàn)樵谇岸€(gè)階段行政機(jī)關(guān)沒有裁量余地。因?yàn)樾姓?quán)力即便濫用對事實(shí)認(rèn)定與事實(shí)認(rèn)定的構(gòu)成要件之適用也是無能為力的。其中程序選擇的不當(dāng)或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此要保證行政行為的正當(dāng)必須首先保證程序選擇的正當(dāng)。

三、正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)規(guī)制的實(shí)現(xiàn)途徑

正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的規(guī)制不應(yīng)當(dāng)只停留在原則層面上的規(guī)制，因?yàn)樵瓌t是概括性、抽象性、包容性的。要使正當(dāng)程序原則真正發(fā)揮其對行政濫用職權(quán)的規(guī)制，必須要通過具體的制度和方式才能實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制應(yīng)當(dāng)完善以下制度：建立和完善審判型、立法型和協(xié)商型行政程序；完善聽證程序，區(qū)分正式聽證和非正式聽證；建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度②王柱國：《論行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制》，《法商研究》2014年第3期。，但實(shí)際上這只是從正當(dāng)程序具體操作方式方面的分析。正當(dāng)程序原則對行政權(quán)力的規(guī)制應(yīng)當(dāng)是全方位的，其既涉及到具體制度的構(gòu)設(shè)，也涉及到制度如何具體運(yùn)行。特別是對行政濫用職權(quán)的規(guī)制，正當(dāng)程序原則要通過規(guī)制行政權(quán)力的法治運(yùn)行過程得以實(shí)現(xiàn)。

1.通過立法將正當(dāng)程序原則確立為基本法治原則。法治高度發(fā)達(dá)的國度都將正當(dāng)程序原則規(guī)定為法治的基本原則，甚至部分國家將其通過憲法規(guī)范予以確立，如，英國1215年《自由大憲章》規(guī)定了程序正義原則，美國憲法修正案第5 條和第14 條分別規(guī)定了正當(dāng)程序原則等；美國、德國、西班牙、葡萄牙、日本等大部分國家通過制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)定了正當(dāng)程序原則。迄今為止，我國并沒有法律文件明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，既沒有將其作為法治原則確立，也沒有將其確定為法治行政的基本原則；僅有部分學(xué)者從理論上對正當(dāng)程序原則做過系統(tǒng)論述，多次呼吁將其作為法治行政的基本原則。要使正當(dāng)程序原則實(shí)現(xiàn)對行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須將其從學(xué)理術(shù)語轉(zhuǎn)化成法律術(shù)語，通過立法將其予以確立。一方面，應(yīng)當(dāng)通過制定統(tǒng)一行政程序法予以確立，并且應(yīng)當(dāng)在行政程序法的總則部分將其規(guī)定為基本原則。因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ切姓袨榈幕痉?，只有通過行政程序法將其規(guī)定，構(gòu)設(shè)正當(dāng)程序的具體規(guī)則才會有一個(gè)基本的方向。原則是規(guī)則之規(guī)則，是一群規(guī)則束，它既可以彌補(bǔ)規(guī)則之網(wǎng)的漏洞，又可以有效地防止規(guī)則的無限繁殖和衍生。③李可：《原則和規(guī)則的若干問題》，《法學(xué)研究》2001年第5期。另一方面，應(yīng)當(dāng)在我國再次修憲時(shí)將正當(dāng)程序原則寫入憲法修正案，從而將其上升為憲法層面的基本原則。因?yàn)檎?dāng)程序原則不只是針對行政權(quán)力而設(shè)的，對刑事訴訟法、民法等領(lǐng)域該原則也是基本原則。對于保障公民權(quán)利而言，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)是一“護(hù)身符”。

2.完善正當(dāng)程序的具體制度。原則要產(chǎn)生實(shí)效必須通過一系列制度才能實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序原則只是行政權(quán)力行使的基本準(zhǔn)則，具有包容性和開放性，因此要將相關(guān)具體制度包含在該原則之中。確定了原則，為制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)并確定了制度構(gòu)設(shè)的基本方向。具體的操作性規(guī)則是在原則指引下構(gòu)建的，并且原則可以彌補(bǔ)規(guī)則存在的不足。法律規(guī)則是對某種事實(shí)狀態(tài)的法律意義作出的明確規(guī)定。④張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社1997年版，第64頁。正當(dāng)程序原則的具體施行性制度要通過具體的法律規(guī)則得以實(shí)現(xiàn)，而法律規(guī)則是對正當(dāng)程序原則的細(xì)化。對行政濫用職權(quán)進(jìn)行規(guī)制不是一個(gè)空洞的法律原則所能達(dá)致的。許多情況下行政濫用職權(quán)就是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對于法律原則所規(guī)定得過于寬泛，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法實(shí)踐中裁量權(quán)過大，從而行政濫用職權(quán)。有了正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的方向性約束，就應(yīng)當(dāng)通過具體的法律規(guī)則對行政濫用職權(quán)進(jìn)行規(guī)制，且二者在規(guī)制行政權(quán)力濫用方面各自發(fā)揮應(yīng)有的功能。正如美國學(xué)者德沃金教授所說“一個(gè)規(guī)則和一個(gè)原則的差別在于，一個(gè)規(guī)則對于預(yù)定的事件作出一個(gè)固定的反應(yīng)；而一個(gè)原則則指導(dǎo)我們在決定如何對一個(gè)特定的事件作出反應(yīng)時(shí)，指導(dǎo)我們對特定因素的思考”①[美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第18頁。。

完善正當(dāng)程序的基本制度的基本目的在于將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使行政權(quán)力不逾越制度的樊籬，從而有效控制權(quán)力濫用。正當(dāng)程序的具體制度不是一個(gè)或者幾個(gè)制度能夠完成的，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，其本身也是一個(gè)制度體系。有學(xué)者認(rèn)為，正當(dāng)程序原則的具體要求主要表現(xiàn)為資訊公開、聽取意見、說明理由、案卷排他四個(gè)方面。②楊海坤、章志遠(yuǎn).：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第116-117頁。正當(dāng)程序的具體制度其實(shí)不只上述四個(gè)方面，還應(yīng)當(dāng)包括一系列更為具體的制度，且該制度體系之間是前后銜接的，其主要有行政聽證制度、說明理由制度、行政信息公開制度、行政回避制度、行政時(shí)效制度，而這些制度基本上是關(guān)于行政公正、政務(wù)公開、相對人權(quán)利保障、提高行政效率等方面的制度。就行為的具體過程而言，應(yīng)當(dāng)包括公開、通知、聽取意見、說明理由、回避、告知、禁止單方面接觸等環(huán)節(jié)。盡管現(xiàn)行的單行法如《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等對正當(dāng)程序的部分制度進(jìn)行了規(guī)定，但其關(guān)于行政程序的制度都是分散式立法，沒有統(tǒng)一性的規(guī)定，這不利于正當(dāng)程序的規(guī)范化、系統(tǒng)化。因此，應(yīng)當(dāng)通過制定統(tǒng)一《行政程序法》將這些基本制度予以統(tǒng)一性的規(guī)定，以便實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序具體制度的一體化。

3.與合理性原則協(xié)同規(guī)制行政濫用職權(quán)。合理性原則也是我國行政法中的基本原則，其對于規(guī)制行政職權(quán)濫用也是不可或缺的。合理性原則對行政行為不當(dāng)性的約束是全方位的，既要對目的不當(dāng)、方式不當(dāng)、內(nèi)容不當(dāng)進(jìn)行規(guī)制，也要對程序不當(dāng)進(jìn)行管制。行政程序不當(dāng)主要表現(xiàn)為自己任意設(shè)定行政行為的程序；行政過程中不遵循基本程序，如不聽取民眾或者相關(guān)人的合理化意見或建議，導(dǎo)致民眾的合理化訴求得不到保障；在作出行政行為時(shí)，不能說明理由，不聽取相關(guān)人的申辯。這些其實(shí)都是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)權(quán)力濫用的表現(xiàn)形式，對其進(jìn)行規(guī)制應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則和合理性原則相結(jié)合，使二原則能夠協(xié)同發(fā)揮作用。正當(dāng)程序本身建立在合理性基礎(chǔ)上，只有符合理性的行政程序才是正當(dāng)?shù)模瑫r(shí)也只有符合正當(dāng)程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。行政濫用職權(quán)行為違背合理性原則，需要對其進(jìn)行合理性的評價(jià)與判斷。正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)只是從程序規(guī)制行政行為，而合理性原則是從實(shí)體和程序兩方面對其進(jìn)行規(guī)制。因此，對行政濫用職權(quán)的合理性評價(jià)不僅要對其是否遵循正當(dāng)程序進(jìn)行合理性評價(jià)，也要對濫用職權(quán)本身進(jìn)行合理性判斷。合理性原則如果與正當(dāng)程序原則協(xié)同對行政濫用職權(quán)進(jìn)行規(guī)制，就會使行政濫用職權(quán)行為無處逃遁，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的無縫對接。

4.通過復(fù)議、訴訟途徑規(guī)制行政濫用職權(quán)并完善相關(guān)程序。程序是一個(gè)完整的過程，事后的監(jiān)督程序也是對行政權(quán)力規(guī)制的重要內(nèi)容，也是為限制權(quán)力濫用設(shè)定的“防洪大堤”。程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意專斷和過度裁量。③季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第57頁。行政復(fù)議和行政訴訟是對行政濫用職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制的兩種主要方法，且行政訴訟是對行政濫用職權(quán)的終極規(guī)控措施。根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議的范圍很廣，既要對行政行為進(jìn)行合法性的審查，也要行政行為進(jìn)行合理性的審查。其明確規(guī)定具體行政行為如果是行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定撤銷或變更該具體行政行為；決定撤銷的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。顯然，行政復(fù)議法明確規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議方式予以監(jiān)督，且行政復(fù)議對行政濫用職權(quán)行為的審查是一種合理性的審查，而不屬于合法性審查的內(nèi)容。我國《行政訴訟法》第54 條規(guī)定，具體行政行為是行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的，應(yīng)判決其撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。雖然，我國《行政訴訟法》所規(guī)定的通過訴訟對行政濫用職權(quán)行為的司法審查是一種有限的審查，即只對具體行政行為過程中的濫用職權(quán)進(jìn)行審查，且其審查也不是合法性的審查，而是從正當(dāng)性、合理性層面進(jìn)行的審查。盡管我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為的復(fù)議監(jiān)督和訴訟監(jiān)督，并且也都對其審查的內(nèi)容有較具體的規(guī)定，但針對行政濫用職權(quán)應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的審查程序，以便實(shí)踐中對行政濫用職權(quán)進(jìn)行復(fù)議、訴訟監(jiān)督的具體操作。應(yīng)通過修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對行政濫用職權(quán)行為進(jìn)行正當(dāng)性審查的具體程序，同時(shí)制定相關(guān)的具體施行細(xì)則。

5.明確規(guī)定行政濫用職權(quán)違背正當(dāng)程序原則的法律責(zé)任。法律行為與法律責(zé)任是一對法學(xué)的基本范疇，二者是相互依存的。法律責(zé)任是根據(jù)法律規(guī)定對某一行為評價(jià)的結(jié)果。法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。①張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第116頁。行政濫用職權(quán)行為是一種違法或不當(dāng)行政行為，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是法治政府的必然要求。當(dāng)前，各地方政府在反“四風(fēng)”運(yùn)動中對行政濫用職權(quán)采取了許多行之有效的措施，特別是加大了對為官不為行為的追責(zé)力度。對為官不為行為進(jìn)行問責(zé)，既是法治行政的應(yīng)然，也是構(gòu)建責(zé)任政府日的必然。行政問責(zé)制的核心在于“問責(zé)”，在于對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任。②周亞越：《行政問責(zé)制研究》，中國檢察出版社2006年版，第285頁。

對行政濫用職權(quán)追究法律責(zé)任，不僅要考察其是否產(chǎn)生不良影響或后果，而且要考察其是否遵循了正當(dāng)程序的基本要求。長期以來，實(shí)踐中都是認(rèn)為只有行政濫用職權(quán)的行為造成了嚴(yán)重后果的產(chǎn)生才歸責(zé)，這是對行政問責(zé)制的一種片面的、錯(cuò)誤的理解。只是違反正當(dāng)程序的行為也要依法進(jìn)行歸責(zé)，這是規(guī)制行政權(quán)力的關(guān)鍵所在。行政濫用職權(quán)大多表現(xiàn)為對正當(dāng)程序的違反，如慢作為、不作為等，其行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員在行政濫用職權(quán)過程中往往主觀上也是存有過錯(cuò)的，其對正當(dāng)程序的違背就是一種公務(wù)實(shí)施不良、不執(zhí)行公務(wù)以及延遲實(shí)施公務(wù)的過錯(cuò)。在某種程度上，合理性是決定行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的實(shí)質(zhì)性因素。③余凌云：《行政自由裁量論（第三版）》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第365頁。違背正當(dāng)程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無論是其是否造成不良后果，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。正當(dāng)程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運(yùn)行的，而是規(guī)制行政權(quán)的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對正當(dāng)程序的違反應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種違法行政責(zé)任，不能用“角色責(zé)任”（如行政行為的撤銷、無效和變更）來取代法律責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)依法追究行為主體的法律責(zé)任。