周慶智

政治

城鎮(zhèn)化建設中的戶籍制度及其改革*
———對漢中市戶籍制度改革的制度分析

周慶智

戶籍制度的本質(zhì)是社會不平等的制度化。城鎮(zhèn)化建設中的戶籍制度改革涉及社會保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉型等制度性和政策性問題，戶籍制度改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等政策體系的改革同步推進?，F(xiàn)實的問題是，戶籍制度的制度瓶頸，諸如人口城鎮(zhèn)化難以推進、相關政策體系改革滯后、城鄉(xiāng)社會福利待遇不公平等等，也成為城鎮(zhèn)化建設的制度瓶頸。如果戶籍制度改革不能在農(nóng)民身份、農(nóng)民權利、就業(yè)發(fā)展機會等社會不平等方面進行突破，那么城鎮(zhèn)化建設就不能成功，就不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義。

戶籍制度改革；城鎮(zhèn)化；社會平等；城鄉(xiāng)治理體系

城鎮(zhèn)化建設是城鄉(xiāng)一體化建設，涉及的制度改革領域包括城鄉(xiāng)二元結構、戶籍制度、社會保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉型等問題，也就是說，城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)的制度建設與社會建設問題，或者說，城鎮(zhèn)化是一個城鄉(xiāng)治理體系和治理結構的重建問題。

但是，推進城鎮(zhèn)化或城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度改革的實質(zhì)性突破口就在戶籍制度，也就是說，戶籍制度的改革與其他制度改革具有內(nèi)在關聯(lián)性并產(chǎn)生互賴效果。理由有三：第一，戶籍是一種身份。戶籍制度使城鄉(xiāng)居民區(qū)分為兩種權利不平等的身份：市民與農(nóng)民。而這兩種身份的權利與義務由一系列歧視性的制度來規(guī)定。第二，戶籍是一種權利。戶籍與教育、社保、福利等連在一起，市民與農(nóng)民成為利益不平等的社會階層，形成身份等級制度。第三，戶籍制度與遷徙自由、就業(yè)自由、公共服務均等化等關聯(lián)在一起，本質(zhì)上體現(xiàn)的是分配公平和分配正義問題。

一、戶籍制度的社會身份含義

戶籍制度，是指與戶口或戶籍管理相關的一套行政和法律制度，其中包括通過戶籍來證明個人身份、執(zhí)行資源配置和財富分配，因此，戶籍制度的社會本質(zhì)是公民權、財產(chǎn)權和公共服務的不平等。

新中國成立后，國家試圖通過一種有效的制度安排，在社會中建構一種“人工維持的秩序”①。從建國初到第一個五年計劃（1953—1957）結束這一段時期內(nèi)，戶籍制度的基本功能主要是“搞好社會治安，保障安全”，為國家的管理和建設提供人口資料。②在計劃經(jīng)濟體制下，發(fā)展重工業(yè)的資金主要靠農(nóng)業(yè)積累，發(fā)展輕工業(yè)的原料主要靠農(nóng)村供應，因此，為避免農(nóng)業(yè)勞動力流失和城市人口增多所帶來的壓力，控制鄉(xiāng)村向城市的人口遷移量，使國家資源有計劃地配置，戶籍制度當初的人口注冊登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計等管理功能逐步演變?yōu)榭刂乒駛€人的遷徙和居住自由以及接近和占有資源權利的制度安排。

1958年的《戶口登記條例》使戶籍制度成為城鄉(xiāng)分治的制度基礎。該條例以法律形式規(guī)范了全國的戶口登記制度，規(guī)定了控制人口遷徙的兩項基本制度———戶口遷移的事先審批制度和憑證落戶制度。《戶口登記條例》頒布的目的，是為了控制農(nóng)村剩余勞動力過多流入城市，緩解城市糧食供求矛盾和城鎮(zhèn)住房、交通、就醫(yī)的壓力。但作為國家工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略一部分的戶籍制度，其本身存在“一種邏輯的悖論，一方面，國家極力希望更快地在城市發(fā)展工業(yè)，另一方面，戶口政策又試圖限制工業(yè)勞動力增長，控制農(nóng)民進城；國家只關注農(nóng)業(yè)增長，而限制了農(nóng)民在農(nóng)村外的發(fā)展機會”③。戶籍制度本身內(nèi)含著反城市化取向，這能夠部分地解釋其后發(fā)生的幾次反城市化運動，比如1961—1965年遣送解雇職工回鄉(xiāng)，以及“文化大革命”時期的知識青年“上山下鄉(xiāng)”等。

戶籍制度從最初的人口注冊登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計等管理功能到最終以行政和法律的方式固定下來的城鄉(xiāng)二元利益格局體系，進而形成城鄉(xiāng)居民身份等級制度。這種身份性等級以國家法律的方式來強制推行，且涉及到社會中幾乎所有的人，具有一種“前現(xiàn)代”的農(nóng)耕社會性質(zhì)，并且這個制度又很明顯地具有國家資本積累的功能，這在近代化以來的國家發(fā)展歷程中并不多見。具體講，戶籍制度所具有的社會等級、社會分層和社會身份含義，大致包括如下方面：

第一，戶籍制度以城鄉(xiāng)為界將全國戶口劃分成農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種類型，城鄉(xiāng)人口被分成兩個經(jīng)濟社會利益不平等的社會階層，形成事實上的身份等級制度。不僅如此，戶籍制度具有由先賦因素決定階層地位的社會身份意義，以及基于地位、財富、權力、威望、知識等社會資源分配的階層之間的社會不平等意義。最后，具備權利本位主義（即不同種類的戶口具有不同的權利）特征的戶籍制度，成為中國社會的基本結構形式。

第二，戶籍制度構成城鄉(xiāng)二元結構——由市民組成的城市社會與由農(nóng)民構成的農(nóng)村社會——的制度基礎。與國家工業(yè)化的資本積累和計劃經(jīng)濟體制、等級社會相適應，城鄉(xiāng)二元結構和戶籍制度有利于社會的穩(wěn)定和管理，有利于加強國家財稅汲取和社會控制能力。在這里，城里人與鄉(xiāng)下人的戶口簿（“城市戶口”和“農(nóng)村戶口”）不僅成為一種身份的體現(xiàn)，更是一種資源享有權的確認。比如，戶籍制度與糧食供應、勞動就業(yè)、福利保障、義務教育等等具體社會制度緊密結合在一起，戶籍制度衍生出固化公民遷徙、區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份、分配城鄉(xiāng)居民利益享有、確定城鄉(xiāng)居民負擔承受等等附屬功能。

第三，戶籍制度造成公民事實上的權利不平等。一是農(nóng)民的政治權利無法得到平等保障。政治生活基本上只對城里人開放，對農(nóng)民基本上不開放，也就是說，農(nóng)民基本上沒有諸如選舉權和被選舉權以及擔任國家公職的權利。二是違背了現(xiàn)代民主社會的基本權利原則，諸如人人生而平等的原則、遷徙自由的原則等等，農(nóng)民的權利受到制度性的剝奪和歧視。三是對農(nóng)民經(jīng)濟權利的剝奪，這包括財產(chǎn)權、平等競爭權利、就業(yè)權利等等。概言之，戶籍制度內(nèi)含著的公民基本權利、政治權利、經(jīng)濟權利、社會權利的不平等，無不受到一系列社會制度體系的支撐而固化下來。

總之，戶籍制度體現(xiàn)的是公民身份的不平等。公民身份的本質(zhì)就是國家要保證人人都能作為完整的和平等的社會成員而受到對待，而要確保社會成員的公民身份感和國家認同，就要把日益增長的公民權賦予每個人，包括農(nóng)民。馬歇爾指出：“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權利和義務上都是平等的?！雹芨爬ǖ刂v，沒有平等的公民權利就不可能有公民身份感，也就不能建構國家認同。

二、戶籍制度與城鎮(zhèn)化

戶籍制度依靠行政和法律方式來控制城市和城鎮(zhèn)化發(fā)展。布萊切和許惠文在20世紀末通過對河北束鹿縣（今辛集市）經(jīng)濟社會發(fā)展的考察指出：“這種劃分（指戶口劃分）的目的是防止農(nóng)民向市鎮(zhèn)遷移，以至給本來就稀少的城市就業(yè)機會、住房和設施帶來壓力，這種制度把農(nóng)村人控制在耕地上，收效很大，但是在像束鹿縣那樣的工業(yè)化地方，它制約了必要的城市勞動力規(guī)模的擴大”⑤。當初戶籍制度出臺的政策指向是要兩邊（工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）都能得到發(fā)展，亦即，城鄉(xiāng)分治和控制城市規(guī)模策略的目標，一方面，是為了避免農(nóng)業(yè)勞動力流失和城市人口增多所帶來的壓力，另一方面，農(nóng)業(yè)是工業(yè)的重要市場，只有擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，才能促進工業(yè)的進一步發(fā)展。但歷史的發(fā)展是，戶籍制度既阻礙了城市的發(fā)展，也阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

戶籍制度阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層社會原因，是城鄉(xiāng)居民的權利不平等，這種權利不平等既源于以戶籍制度為基礎建構的城鄉(xiāng)二元分治體系，也是戶籍制度本身所造成的社會身份不平等的直接后果。

第一，戶籍身份限制了城鄉(xiāng)居民之間資源的平等分享。戶籍制度將城鄉(xiāng)人口分成兩個經(jīng)濟利益不平等的社會階層，形成身份等級制度，并且以（血緣）家庭世襲的方式承繼下來。城鄉(xiāng)居民的權利不平等體現(xiàn)在如下方面：在教育上，城鎮(zhèn)教育設施遠比農(nóng)村優(yōu)越，但農(nóng)業(yè)人口無法享受；在福利上，城鎮(zhèn)居民福利由地方財政負擔，農(nóng)民則沒有這種福利；在醫(yī)療和社保上，城市憑借戶籍制度構建住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利和保障城市勞動力全面就業(yè)的城市就業(yè)制度。事實上，戶籍制度造成的城鄉(xiāng)居民權利不平等和貧富差距，在當前的城鎮(zhèn)化建設中不是在縮小，而是在進一步擴大。

第二，戶籍制度造成城鄉(xiāng)居民在生活方式、社會習慣乃至價值層面的互斥和對立。從農(nóng)民轉型為市民，從農(nóng)業(yè)轉型為工商業(yè)，從農(nóng)業(yè)文明轉型為城市文明，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化既是一種社會關系和經(jīng)濟關系，也是一種文明形式，并且是一種現(xiàn)代生活方式。由于戶籍制度具有的地緣社會特質(zhì)，一方面，農(nóng)民需要就業(yè)，但來到城市的農(nóng)民對城市卻沒有歸屬感，他們是流民，而不能成為移民。另一方面，城市也需要農(nóng)民來從事建筑、餐飲服務、保安、保潔等工作，但城市卻不愿甚至抵制與農(nóng)民共享如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社保、就業(yè)等方面的城市福利?！俺鞘袑r(nóng)民工是‘經(jīng)濟性接納，社會性排斥’?！?jīng)濟性接納’是市場和城市生活需要，是不得不如此；‘社會性排斥’是原來體制造成的”⑥。另外，異質(zhì)性很強的城市社會，也沒有鄉(xiāng)土文化的安身之所，歷經(jīng)半個多世紀的城鄉(xiāng)分治造成農(nóng)民工或“外來人口”在生活方式和文化價值觀上與市民格格不入，這使得他們不能融入城市社會中。

第三，戶籍制度造成城鄉(xiāng)階層化和等級化。戶籍制度具有反城市化取向，阻礙城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村人成不了城里人?！坝谐鞘袘艨谏矸莸娜顺丝梢韵硎墁F(xiàn)代物質(zhì)文明以外，還可以享受到很多優(yōu)惠：就業(yè)優(yōu)惠，城市戶口可以得到就業(yè)指標；經(jīng)濟優(yōu)惠，買東西可以得到種種物價補貼。有城市戶口的人，可以得到‘城鄉(xiāng)差別’‘工農(nóng)差別’所帶來的利益，而這種利益是世襲的?！雹邞艏贫确闯鞘谢慕Y果是，不僅沒能帶來城市的發(fā)展和繁榮，而且造成城鄉(xiāng)發(fā)展、工農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴重不協(xié)調(diào)，最終導致社會經(jīng)濟結構的嚴重失衡，城鄉(xiāng)差距與貧富差距不斷擴大。戶籍制度造成了兩個等級差別很大的社會階層，造成兩個階層的社會不平等，成為建構等級結構的價值基礎，從而將城鄉(xiāng)居民的身份制度化、法律化。

總之，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征之一就是鄉(xiāng)村人口向城市聚集以及城市不斷發(fā)展和完善，或者說，人口和資源向城市集聚是城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然趨勢。戶籍制度的反城市化取向，在于戶籍制度使城鄉(xiāng)差別具有了制度性的意義，包括城鄉(xiāng)社會身份差別、社會權利差別、政治權利差別、經(jīng)濟權利差別、文化權利差別，表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等方面，市民與農(nóng)民身份具有了分配不公平、社會不平等的實質(zhì)差異和社會性排斥的制度化意義。

三、戶籍制度改革的制度瓶頸

戶籍制度改革在今天變得非常迫切，是因為中國農(nóng)民工群體的不斷擴大和城鎮(zhèn)化過程的不斷推進。城鎮(zhèn)化建設既表明人們的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向工商業(yè)和城鎮(zhèn)的轉變，又意味著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構、社會組織體系、人居空間狀態(tài)、公共管理服務、文化習俗傳統(tǒng)方面的深刻變化。也就是說，城鎮(zhèn)化勢必要求城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和各種資源的自由流動。這就要求首先破除長期橫亙在城鄉(xiāng)之間的體制障礙，真正消解城鄉(xiāng)二元結構。下面，以漢中市漢臺區(qū)戶籍制度改革為例，來說明當下戶籍制度改革都做了什么，還沒有做什么，以及取得了什么效果。

漢中市漢臺區(qū)常住人口57.2萬人，流動暫住人口約12萬人。57.2萬常住人口中，城市居民（原非農(nóng)業(yè)人口）30.55萬人，占總人口的53.4%；農(nóng)村居民（原農(nóng)業(yè)人口）26.65萬人，占總人口的46.6%。2010年以來，漢臺區(qū)進行戶籍管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，就是取消農(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)戶口，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，從而實現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶籍一體化管理。幾年下來，明顯的變化是“農(nóng)轉城”數(shù)量增多。以2014年為例，全區(qū)農(nóng)村居民（原農(nóng)業(yè)戶口）轉為城市居民（原非農(nóng)業(yè)戶口）9138人，其中戶口遷入2990人，占轉入總數(shù)的32.7%。⑧

從漢中調(diào)研情況看，雖然取消了城鄉(xiāng)二元制戶籍管理制度，但是，因為沒有其他相關制度改革的跟進，“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”的本質(zhì)差異難以徹底消除，農(nóng)村居民進城落戶工作效果不彰，甚至出現(xiàn)了一些城市居民“非轉農(nóng)”現(xiàn)象。

第一，中小城市戶口與農(nóng)村戶口“含金量”的利益權衡。與大中城市相比，漢中這類小城市戶籍上附著的社會福利待遇不高，基礎設施、衛(wèi)生、醫(yī)療、教育等資源不夠充足，也就是說，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距相對不大。原因是，其一，隨著農(nóng)業(yè)直補等惠農(nóng)政策的落實、農(nóng)村合作醫(yī)療等制度的建立完善，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人收入日漸豐厚，甚至個別農(nóng)村地區(qū)的生活條件優(yōu)于城市。特別是近年來，隨著國家對農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、社保、民生等各方面的扶持，很多已經(jīng)是“非農(nóng)業(yè)戶口”的人紛紛要求“非轉農(nóng)”。其二，城市周邊地區(qū)土地大幅增值，土地資源的稀缺性導致土地價值越來越高，原來農(nóng)村的“土地福利”已經(jīng)異化成為“土地資本”。在這些地區(qū)，戶籍改革的難題不是農(nóng)民變市民，而是農(nóng)民普遍不愿意把戶口轉為市民，甚至已經(jīng)轉出去的也紛紛要求遷回農(nóng)村，這人為地延緩了城市化進程，與國家的城市化政策相左，造成大量的人戶分離現(xiàn)象。

第二，“農(nóng)轉非”的相關制度障礙。也就是說，農(nóng)民普遍擔心轉戶進城會喪失自身的相關利益。比如，在計劃生育方面，農(nóng)村戶口夫妻第一胎生育一個女孩的，經(jīng)過規(guī)定年限后均可申請生育第二胎，而夫妻雙方均非獨生子女的城市戶口居民生育第二胎須繳納高額社會撫養(yǎng)費，這導致多數(shù)育齡農(nóng)村人口不愿放棄農(nóng)民身份。另外，農(nóng)民轉戶進城后，在農(nóng)村的宅基地、責任田、承包林的權益得不到明確的政策保障，因擔心失去相關利益，部分農(nóng)民即便已在城市買房常住也不愿意將戶口遷至城市。

第三，進城農(nóng)民不能真正享受與城市原居民完全同等的福利待遇。在推進農(nóng)民進城過程中，相關部門依附在戶口管理上的職能和利益沒有徹底剝離，使戶籍管理制度改革舉步維艱。除了公安機關外，戶籍制度改革涉及到的勞動保障、人事、民政、教育、計生、土地、農(nóng)業(yè)等多個部門中，至今大多數(shù)仍未出臺相關的配套政策，這大大降低了“農(nóng)轉城”的吸引力。例如，在城市戶籍上附著的福利待遇往往與居住年限有關聯(lián)。如在經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房配置方面，申請條件大都要求在城市居住時間達到一定年限。而農(nóng)村進城務工人員就業(yè)技能不高，在城市大多從事低端低薪行業(yè)，就業(yè)崗位不穩(wěn)定，工資收入無保障，無力承受城市的高房價，又無法享受政府提供的保障性住房，造成多數(shù)農(nóng)村進城務工人員“城里掙錢，農(nóng)村養(yǎng)老”的現(xiàn)象。

從城鎮(zhèn)化建設上看，戶籍制度改革的邏輯應該是：城鎮(zhèn)化首先要打破城鄉(xiāng)二元體制結構，打破城鄉(xiāng)二元體制結構則必須進行戶籍制度改革，戶籍制度改革又必須要有其他相關制度改革的配套，而相關制度改革涉及到城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、社保、土地權益等制度改革的系統(tǒng)推進，因此戶籍制度改革必須要與其他相關制度改革協(xié)調(diào)推進。從漢中戶籍制度改革存在的問題來看，第一，只是以利益的局部性變化來解釋所謂的農(nóng)村戶口比城市戶口優(yōu)越并不可信。事實上，農(nóng)村戶口比城市戶口優(yōu)越現(xiàn)象的發(fā)生，恰好是戶籍制度所附著的社會福利的差別性對待的結果，不僅如此，也恰好證明戶籍制度所造成的社會身份不平等所具有的反城鎮(zhèn)化本質(zhì)以及對農(nóng)村居民不平等意識的深遠影響。第二，“農(nóng)轉非”遇到的制度性障礙表明，戶籍制度背后的政策偏好和權利差異阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展，或者說，戶籍制度與其他制度體系密切相關，所以戶籍制度的改革需要平衡許多政策體系和利益關系，反過來說，只要相關政策不改變（比如城鄉(xiāng)區(qū)別對待的計劃生育政策），戶籍制度就會引來無窮無盡的利益博弈甚至利益沖突，直接影響城鎮(zhèn)化建設。第三，戶籍制度不只是一個戶籍類別或戶籍形式的改變問題，它涉及教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等諸多政策系統(tǒng)和法律系統(tǒng)，體現(xiàn)的是城市與農(nóng)村之間、市民與農(nóng)民之間的分配不公平和社會不平等的實質(zhì)差異和制度意義。因此，戶籍制度的改革需要勞動保障、人事、民政、教育、計生、土地、農(nóng)業(yè)等多個公共部門出臺相關的配套政策和措施，才能真正推動人口城鎮(zhèn)化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間的分配公平與分配正義。

總之，從實地調(diào)研看，由于沒有其他相關制度改革的跟進，戶籍制度改革陷入背離城鎮(zhèn)化發(fā)展政策目標的境地，比如導致一人兩戶或人戶分離，甚至出現(xiàn)了所謂農(nóng)民不愿意進城的現(xiàn)象。也就是說，戶籍制度改革不能取得實質(zhì)性突破的根源就在于，與戶籍制度改革密切相關的其他制度沒有作出相應調(diào)整，換言之，如果不能本著城鄉(xiāng)一體化原則去打破城鄉(xiāng)分割、分治結構，戶籍制度改革的單兵推進就不可能取得成效，甚至會出現(xiàn)新的問題，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的新阻礙。

從地方實踐上看，戶籍制度改革難以推進，蓋因城鎮(zhèn)化建設并沒有與重建城鄉(xiāng)基層治理體系協(xié)調(diào)推動，對打破地緣社會、實現(xiàn)分配公平和分配正義意義不大。因為，戶籍從來就不只是一個法律條例的問題，它在社會系統(tǒng)中的功能與各種政策和制度體系聯(lián)系在一起，或者說，它是一個體現(xiàn)在各種政策和制度體系之中的社會問題和社會現(xiàn)象。因此，需要把戶籍制度改革放到一個涉及制度建設和社會建設的城鄉(xiāng)治理體系重建的層面上來統(tǒng)籌改革的規(guī)劃和目標方向。

四、戶籍制度改革與城鄉(xiāng)治理體系重建

城鄉(xiāng)治理體系是新中國成立以來逐步建立起來的城鄉(xiāng)基層治理體系，是城鄉(xiāng)治理的一整套制度形式和規(guī)則體系。在農(nóng)村，改革開放前，是政社合一的人民公社體制，改革開放后，村實行村民自治，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理體系。在城市，一直是單位制式管理模式，這是一種以“單位制”為主、以“街居制”為輔的社區(qū)管理體系。城鄉(xiāng)基層治理體系互不關聯(lián)，自成一體，城是城，鄉(xiāng)是鄉(xiāng)，但在不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)村治理體系處于結構性變革之中，而城市社區(qū)治理體系則仍然是過去單位制管理思維和管理方式的延續(xù)和強化。上述治理體系帶來兩個問題：一方面，城市基層治理體系具有排斥鄉(xiāng)村人口市民化的內(nèi)在傾向；另一方面，鄉(xiāng)村人口涌入城市，不斷沖擊城市基層治理體系。前者是單位制式的管理思維和管理方式所致，后者是城鄉(xiāng)人口、資源等要素流動所造成的壓力所致。這兩個治理體系內(nèi)在地具有封閉性和排他性，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等等方面，各自自成體系。由此形成的城鄉(xiāng)二元體系提高了農(nóng)村勞動力市民化的制度成本，城鄉(xiāng)兩個體系體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)之間的分配不公和權利不平等。再者，這兩個體系的治理結構都是單中心，即一元化權威（政府）治理體系，社會自治水平低下，城鄉(xiāng)基層民眾被排斥在政府決策之外。因此，城鎮(zhèn)化要打破城鄉(xiāng)二元治理體系，重建城鄉(xiāng)基層治理體系，必然要涉及一系列制度領域和社會領域的改革。

重建城鄉(xiāng)治理體系，突破口就在戶籍制度?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)戶籍管理制度將身份與資源權利相結合，它強化的是身份價值等級性。同時，資源的高度集中控制，導致了城市與農(nóng)村鮮明的分割、分治，社會結構呈現(xiàn)出層次化特征。分治、分割的社會結構增加了社會整合的成本，制約了城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，應從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略高度來認識和推進戶籍制度改革。

第一，從基層治理體系重建的角度來看待戶籍制度改革問題。戶籍制度承載著與個人生存息息相關的各種利益分配，從計劃生育政策、婦幼保健標準到教育、醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)、社會保險、意外傷害賠償?shù)鹊?，都是以城鄉(xiāng)二元戶口為依據(jù)來區(qū)別對待的。戶籍身份不僅拉大了收入差距，還有可能影響到幾代人。因此，必須從基層治理體系改革的角度去看待和推進戶籍制度改革，換句話說，不能采用前后矛盾的、沒有連貫性的局部政策調(diào)整來進行戶籍制度改革，這樣做的結果，經(jīng)?？吹降氖牵靡粋€錯誤的政策去修正或掩飾另一個錯誤的政策，不能取得多大成效，也難有作為。

第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。戶籍制度改革的價值要求在于促進全體公民發(fā)展機會的平等化。讓農(nóng)村居民和城市居民共同享有均等化的基本公共服務，公平地參與市場競爭，將會對城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來強大的動力。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，可使社會成員合理流動，消除社會矛盾和城鄉(xiāng)差別，促進整個社會人力資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度的建立，不僅要消除阻礙遷徙自由的行政干預，更深層次上是要使城鄉(xiāng)居民提高公民意識，樹立平等觀念，消除戶籍制度帶有的權利本位主義，讓農(nóng)民有更多發(fā)揮自身創(chuàng)造性、獲得更大價值的機會，最終讓農(nóng)民尤其是游走于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工成為平等的公民。戶籍制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一體制確立至少能夠排除對農(nóng)民的制度性歧視，讓農(nóng)民和市民同處于平等的公民地位上。

第三，保障轉戶進城農(nóng)民的切身利益。從中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，現(xiàn)實的穩(wěn)妥的做法是，明確保障農(nóng)民農(nóng)村宅基地、責任田、承包林等既得利益。同時，相關職能部門應逐步制定出臺相關配套制度，將工作重點放在如何確保轉戶進城農(nóng)民就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障措施落實到位，要明確規(guī)定農(nóng)民轉戶后在承包期內(nèi)的承包地、宅基地及山林的使用權和收益權，確保農(nóng)民落戶進城后即能享受完全的“市民化”待遇。

第四，消除農(nóng)民轉戶進城的政策壁壘。要以推動符合條件的農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工轉戶進城為重點，引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差異，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移的體制性障礙，推進城鄉(xiāng)資源要素合理流動。比如，構建城鄉(xiāng)平等的計劃生育等政策制度，逐步剝離附著在戶口上的福利待遇，統(tǒng)一農(nóng)民合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，最終要實現(xiàn)戶籍主要用于反映居民個人身份、家庭關系、住址及變動情況，為公共管理服務提供真實、準確人口數(shù)據(jù)的本來功能和作用。

第五，改變身份限制條件，推進城鄉(xiāng)一體化。目前，農(nóng)民依然無法取得合法的市民身份，不能與城市居民獲得同等的發(fā)展機會，在社會地位和公民權利上都不能與市民處于平等地位。當下對農(nóng)民全面開放的大體上都是小城鎮(zhèn)戶籍，并且還有較多的限制條件。比如，要想獲得城鎮(zhèn)戶籍必須要有穩(wěn)定的職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源以及合法的固定居所。而大多數(shù)大中城市的戶籍則設定了“高租金收入者”準入的入戶條件，也就是說，對入戶者提出了“購房入戶”、“納稅入戶”、“投資入戶”、“高學歷入戶”等高租金收入準入條件。

第六，實施戶籍登記制度改革。戶籍制度改革既關系到國家如何對社會進行治理和如何促進經(jīng)濟發(fā)展的大問題，又關系到每個家庭的得失，與任何一個公民的切身利益都密不可分。也就是說，戶籍制度改革是一個系統(tǒng)而復雜的工程，涉及社會各階層的利益，承載著國家與社會、個人與集體、城市與農(nóng)村乃至不同地區(qū)和職業(yè)之間各種錯綜復雜的利益關系。因此，戶籍制度改革最重要的就是要結合實際情況，不能按照統(tǒng)一的模式進行，應該允許各省區(qū)從自己的實際情況出發(fā)，因地制宜地制定不同的戶籍制度改革方案，并在本省區(qū)內(nèi)進行實施，逐步建立有利于城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的新型戶籍體系。

中國農(nóng)民身份的改變，不是一個戶口簿（戶口類型或戶口形式）的問題，而是一個關乎公民權利平等、社會分配公平和分配正義的問題，需要從社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系或法律體系進行系統(tǒng)改革，重建城鄉(xiāng)基層治理體系。比如，城鄉(xiāng)居民所享受公共服務的巨大差異主要由于“城市的公共產(chǎn)品和公共服務基本由公共財政供給，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務的供給主要不是靠公共財政，而是靠農(nóng)民自己”⑨；比如，人口城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)民市民化，而不是一群居住、生活在城鎮(zhèn)里的具有農(nóng)民身份的人。所以，戶籍制度改革關涉由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代的城市社會、由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉型的問題，是人的現(xiàn)代化轉型問題。歸根結底，戶籍制度改革的目標就是農(nóng)民公民權的實現(xiàn)、財產(chǎn)權的法律保障、公共服務均等化的治理體制重建。

五、結論與討論

戶籍制度的本質(zhì)是公民權、財產(chǎn)權和公共服務不平等的制度化。在計劃體制下，戶籍制度帶有配給制的所有特征。在這個意義上，城鄉(xiāng)分治是配給制的放大，體現(xiàn)的是市民與農(nóng)民的權利不平等，并具有家庭世襲性、社會等級性，具有社會身份不平等和社會權利不平等的制度意義。這個制度具有“前現(xiàn)代”農(nóng)耕社會的性質(zhì)，與文明社會發(fā)展的主流不相符，與人類社會城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢不相符，當然與社會主義制度的理想更不相符。

戶籍制度改革不是今天才開始的，從1990年代的“屬地化管理”（戶口地址為現(xiàn)居住的房屋地址）到其后的“藍印戶口”（介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因公安機關加蓋的藍色印章而被稱為藍印戶口）、從暫住證（外地人在城市臨時居住的合法身份證明）到今天的居住證（附加了諸如文化程度、職業(yè)技能、語言能力等方面限制條件的所謂“技術移民”辦法），戶籍制度改革一直沒有停止過。但諸如此類的戶籍制度改革都附加了有利于城市政府和城市居民的、一般農(nóng)民或外來人口難以跨越的“準入條件”，帶有區(qū)別對待的針對性和選擇性，把農(nóng)民或農(nóng)民工群體幾乎全部擋在了城市之外，比如投資、購買商品住宅或者被該城市的單位聘用等等“準入條件”，使權利先天不足的農(nóng)民處于如此戶籍制度改革的范圍之外。更深層次的問題是城鄉(xiāng)之間因戶籍身份所形成的封閉性社會關系，這種社會關系的封閉性在于“根據(jù)它的主觀意義和它的約束規(guī)則，有某些特定的人群被排除在外了，或者其參與是有限的，或者其參與是附加了條件的”⑩。因此，上述戶籍制度改革對廣大農(nóng)民或農(nóng)民工沒有什么實質(zhì)性意義，這樣的戶籍制度改革對農(nóng)民的身份來說一直沒有改變什么。反過來說，戶籍制度改革一直沒能觸及到戶籍制度背后的東西，那就是，公民權的歧視性制度安排、社會身份的不平等、財產(chǎn)權的不明確、城鄉(xiāng)公共服務的不均等。如果這些制度性的障礙不清除，就不能打破城鄉(xiāng)之間封閉的社會關系，戶籍制度改革就難有作為。

但是，今天的戶籍制度改革，具有非常緊迫的現(xiàn)實性：其一，2.7億之多的農(nóng)民工游走于城鄉(xiāng)之間，他們的生產(chǎn)剩余價值基本留在了城市，但他們卻不能享受城市的社會保障和公共服務，問題是，不能在用他們時候，讓他們留在城市，不用他們時候，讓他們回到農(nóng)村，使他們總是流民。當這個龐大的社會群體逐漸意識到背負在他們身上的體制性和制度性不公正和不平等時，就會不斷激發(fā)他們的權利意識和積累起對現(xiàn)行體制和制度的不滿和對立情緒。其二，2015年4月30日，國家統(tǒng)計局發(fā)布2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告。報告稱，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人。其中，50歲以上的農(nóng)民工已超過4600萬，其養(yǎng)老保障和社會保障問題日益嚴峻。而新生代農(nóng)民工受教育程度不斷提升（高中及以上農(nóng)民工占23.8%，比上年提高1個百分點），與其父輩比較，他們的權利意識和參與意愿會越來越強地凸顯出來，如果不能及時改革進城落戶的制度限制，滿足進城農(nóng)民對城鎮(zhèn)公共服務的期待，那么，這部分農(nóng)民影響社會穩(wěn)定的風險就會大大提高，對城鄉(xiāng)基層治理體制帶來沖擊和壓力。

也就是說，城鎮(zhèn)化建設中的戶籍制度改革涉及社會保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉型等制度性和政策性問題，戶籍制度的改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等政策體系的改革同步推進?，F(xiàn)實的問題是，戶籍制度改革的制度瓶頸，諸如人口城鎮(zhèn)化難以推進、相關政策體系改革滯后、社會福利待遇不公平等等，也是城鎮(zhèn)化建設的制度瓶頸。反過來講，如果戶籍制度改革不能在農(nóng)民身份、公民權利、就業(yè)發(fā)展機會等社會不平等方面進行突破，那么，城鎮(zhèn)化建設就不能成功，就不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義。

第一，推進城鎮(zhèn)化建設是一個消除農(nóng)民權利不平等的問題。目前，中國2.7億農(nóng)民工中有4千萬到5千萬農(nóng)民工舉家全遷，他們事實上處于不公平和不平等的地位。城鎮(zhèn)化必須從政治的高度去看待這個群體的生存狀態(tài)和人權狀況，也就是說，不能讓這樣一個龐大的社會群體處于“相對剝奪感”的憤懣之中。而城鎮(zhèn)化就是要消除城鄉(xiāng)壁壘、變革社會身份、逐步健全國家與社會的社會保障、實現(xiàn)基本公共服務均等化，最終消除公民身份差別，并使城鄉(xiāng)融合和一體化。

第二，戶籍制度改革涉及相關政策體系。城鎮(zhèn)化是以工業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的必然結果，是鄉(xiāng)村人口向城市聚集以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。而城鎮(zhèn)化率不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的指標，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化及經(jīng)濟社會轉型的重要標志。也就是說，城鎮(zhèn)化要適應這種變遷，地方政府要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認識城鎮(zhèn)化問題，并在制度建設和社會建設方面統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進，比如一些制度的改革必須著眼于消除體制和制度上的矛盾和相互沖突，不能單兵推進，更不能在體制上制度上不作任何改革就指望一個城鎮(zhèn)化時代的到來。

第三，戶籍制度改革是農(nóng)民獲得市民地位和身份的第一步。現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割、分治是阻礙農(nóng)民獲得市民地位和身份的體制根源，束縛了城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如果不徹底改革城鄉(xiāng)二元治理體制，就無法推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。比如，由于城鄉(xiāng)二元治理體制的約束，漢中城鄉(xiāng)資源要素難以自由流動和合理配置，人口不能合理集聚，導致其城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化水平。但是，現(xiàn)在各地的所謂戶籍制度改革，制造了很多人為的人口城鎮(zhèn)化率，對城鎮(zhèn)化建設沒有多少益處。比如，漢中高達41.53%的城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)明顯高估了實際的城鎮(zhèn)化水平，因為它將居住在城鎮(zhèn)半年以上的本地農(nóng)村人口和外來農(nóng)民工都統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，尤其是地方政府為完成農(nóng)村居民進城落戶任務，會采用行政方式和行政手段“制造”城鎮(zhèn)化人口數(shù)字。?也就是說，這樣的人口城鎮(zhèn)化率只具有統(tǒng)計學意義，這樣的農(nóng)村進城人口并不是真正意義上的城市居民，他們即使住在城里，也大多（租）住在城中村、城邊村，并沒有真正融入城市，更不能成為城市人。

注釋：

①科爾曼：《社會理論的基礎》（上），鄧方譯，社會科學文獻出版社1990年版，第92頁。

②劉光人：《戶口管理學》，中國檢察出版社1992年版，第94頁。

③陸益龍：《1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2002年第2期。

④托馬斯·H·馬歇爾：《公民身份與社會階級》，劉訓練、李麗紅、寧睿英譯，載馬德普、威爾·金里卡主編：《中西政治文化論叢》第5輯，天津人民出版社2006年版，第529頁。

⑤Marc Blecher，Vivienne Shue，Tethered Deer：Government and Economy in a Chinese County，Stanford University Press，1996，p.196.

⑥⑦楊繼繩：《中國當代社會階層分析》，江西高校出版社2013年版，第168、20頁。

⑧數(shù)據(jù)來源于2015年4月中國社會科學院政治學研究所“地方政府治理與社會治理現(xiàn)代化研究”項目組對陜西省漢中市城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)研。

⑨韓俊等：《中國農(nóng)村改革（2002—2012）》，上海遠東出版社2012年版，第181頁。

⑩格倫斯基：《社會分層》，華夏出版社2005年版，第123頁。

?比如，根據(jù)省委政府和省進城辦的要求，為確保漢中市“十二五”期間60萬有條件農(nóng)村居民進城落戶和2015年轉移10.1萬農(nóng)村居民進城落戶的目標圓滿完成，市人力資源和社會保障局、市公安局聯(lián)合發(fā)文，2015年向漢臺區(qū)下達了10500人的農(nóng)村居民進城落戶任務。

（責任編輯劉龍伏）

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1003-854X（2015）11-0060-07

周慶智，男，1960年生，內(nèi)蒙古赤峰人，法學博士，中國社會科學院政治學研究所研究員、博士生導師，北京，100028。

*本文系國家社會科學基金項目“我國縣級政府公共產(chǎn)品供給體制機制研究”（11AZZ006）的階段性成果。