楊雅琴

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

一、問題起源及研究現狀

我國1994年的分稅制財政體制改革在很大程度上奠定了當前我國中央與地方政府間財政關系基本框架。當時的改革從收入劃分、事權劃分兩項重大改革中較易進行的收入改革開始著手，對政府間財政收入進行劃分，卻將決定政府間財政關系的基礎也是較難的一項改革——政府間事權劃分改革留待日后以漸進方式逐步推進。進入21世紀以來，我國政府間事權責任關系不清晰的狀態(tài)一直沒有得到妥善解決，特別是近年來國際國內經濟形勢復雜困難，引發(fā)一系列問題。例如某些經濟效益不顯著的公共服務在不同層級政府間相互推諉而缺少供給，嚴重影響了國民生活水平、福利水平的提高。

正是在這種背景下，黨和中央政府也意識到明確政府責任、劃分政府間事權和支出的急迫性，希望能夠從根本改善當前政府間關系混亂的狀態(tài)，使各級政府對公共服務和產品的供給和管理更有效率，實現我國服務型政府的職能轉換。政府間事權劃分、政府間關系構建便成為我國近期政治經濟改革的重心：黨的十七大報告指出要“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”；國家“十二五規(guī)劃”提出“在合理界定事權基礎上，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系”；黨的十八大指出要進一步推進政府間事權與財政的改革；黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，“明確事權，建立事權和支出責任相適應的制度”。

事實上，對政府間財政關系及事權劃分的研究和討論自1994年以來就沒有中止過，近年來對該問題的討論則更趨熱烈，研究也更趨深入。這些研究及討論主要有兩種類型：

第一，對國外實踐及制度安排的研究、經驗總結及借鑒式的研究。這類研究多對美國、澳大利亞等聯邦制國家，也有對法國、日本等單一制國家，還有對全球其他國家普遍做法的歸納性研究。這類研究多圍繞西方國家《憲法》以及其他相關法律條文等進行分析及整理，將聯邦政府(中央政府)、聯邦以下政府間的事權進行羅列歸納，總結分析其中的科學性和合理性，最終得到我國政府間事權劃分可借鑒的經驗。

將權力在不同層級政府間劃分的思想來源于聯邦主義思想及制度安排，但越來越多的單一制國家也開始引入該思想和做法，并嘗試將權力在不同級次政府間進行劃分，以實現最優(yōu)化的國家管理。我國作為一個從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的單一制國家，歷史上鮮有相關經驗可以在當前全球化浪潮下引用借鑒，借鑒外國經驗和作法有利于取長補短構建最適合我國國情、適應國際形勢的制度和體系。

但是這種研究可能會出現過度關注政府間事權劃分，而忽視了以上國家政治、社會制度背景而對某些關鍵性問題理解不夠全面的情況。同時，過度關注其他國家法律法案條文的規(guī)定，忽視其公共服務供給和管理實踐，以及政府間關系的具體安排，可能出現斷章取義、以點代面的情況，最終影響我們對國家實踐經驗的理解和借鑒。

第二，對我國分稅制以來事權劃分狀態(tài)、引發(fā)的問題、產生原因等進行分析研究，并總結未來改革方向及政府間事權劃分的可行性方案。

立足我國實情研究我國政府間事權劃分問題才能真正做到因地制宜。但是在我國改革開放之前，各級政府間具有較強的行政等級色彩，政府間就某個事項合作的經驗稀缺，缺少將不同公共事務在政府間劃分，要求各級政府負責實施的經驗。所以，以我國現有問題的研究僅能建立在改革開放，特別是1994年分稅制以來較短的一段時期內，經驗積累相對有限。

綜上，雖然我國現有對政府間事權劃分的研究已經形成豐富的研究成果，但對該問題的研究仍可以從以下方面加強深入：一是鑒于我國政府間事權劃分過往經驗有限，對該問題的研究仍需要參考借鑒國外經驗，特別是美國、加拿大、澳大利亞等國就政府間權力劃分、政府間關系以及政府在公共服務供給及管理方面的制度安排，然后結合我國國情分析適合我國的政策和制度體系。二是對國外實踐經驗和制度安排的研究不能簡單局限在對法律條文和政策框架的研究，而應該從其制度產生的根源即分權思想的產生和發(fā)展出發(fā)，分析分權制度構建的必要性，以及這些國家在政府事權劃分制度形成發(fā)展過程當中出現的變化及特征。三是應對國外公共服務供給和管理具體過程，從項目籌劃、分析、決策到實施以及事后管理等過程進行研究，分析公共事務實際運行情況。本文正是從此出發(fā)，嘗試對我國政府間事權及支出責任劃分改革進行分析。

二、財政聯邦主義思想及制度安排

(一)聯邦主義起源及基本制度安排

美國是世界上第一個聯邦制國家，然而聯邦主義思想的產生和發(fā)展卻遠遠早于1776年美國的《獨立宣言》，甚至應追溯到17、18世紀。隨著航海技術的不斷發(fā)展，英國海外殖民地區(qū)域不斷擴張，北美大陸上的美國也成為其海外殖民地之一。然而，這類海外殖民地在英國國會卻并沒有發(fā)言權，引致當地大量不滿，對在英國國會當中擁有一定的發(fā)言權和投票權的呼聲越來越高漲，甚至要求對殖民地本土的管理擁有一定的權利。而英國政府對這一要求也并沒有太大的反對，開始嘗試下放殖民地權力，讓殖民地擁有更多的自治權，這就形成當時“聯邦”性質雛形。

真正現代意義上的聯邦制國家是在18世紀80年代美國《憲法》談判及頒布過程當中形成的。隨后，瑞士(1848年)、加拿大(1867年)、德國(1870年)和澳大利亞(1890年)等國家逐漸通過不同的方式加入到聯邦制國家隊伍中。

作為國家結構形式的一種，聯邦制的典型特征之一就是將不同立法權劃定給聯邦政府 (或中央政府、國家政府)以及州政府(或省政府、區(qū)域政府)，形成聯邦政府與州政府同時享有立法權的狀態(tài)。同時，這種聯邦政府與州政府(省政府)同時享有立法權是以憲法的形式加以確定和保護的。例如，加拿大1867年憲法(Constitution Act,1867)就對聯邦議會和省議會各自的立法權進行了界定①加拿大1867年憲法第六部分立法權分配 (Distribution Of Legislative Powers)對國會和省議會的立法權進行界定。。

在這種聯邦成員體也有獨立立法權的情況下，聯邦成員若要履行其職能就需要享有其獨立的稅收權，于是在聯邦制國家聯邦成員多享有獨立收入權，包括稅收權和舉債權。這種制度安排使聯邦成員的財政從憲法上獨立于中央政府和中央財政，享有更高的獨立性，也決定了中央政府與聯邦成員間需要更多協(xié)商、合作來共同完成某些公共事務。

雖然目前在全球200多個國家當中僅有20多個聯邦制國家，但聯邦制國家間的制度安排從分權和集權程度，到政府間權力的具體劃分，再到政府間關系等都存在較大的差異。例如，澳大利亞是集權程度最高的國家之一，而加拿大分權程度較高。另外，德國、美國、加拿大等國政府間關系、政府在公共服務的供給和管理事務上也存在巨大差異。而近年來歐盟的產生和不斷發(fā)展，更形成一種新型的聯邦關系，使聯邦的制度安排更具多樣性。

(二)財政聯邦主義及其主要觀點

財政聯邦主義產生并發(fā)展于聯邦主義國家形式下，是對聯邦制國家中產生的具體財政問題進行分析的一組觀點。目前，財政聯邦主義并非局限于美國、加拿大等聯邦制國家，在英國、法國、俄羅斯等非聯邦制國家的財政改革當中也被引入。財政聯邦主義已脫離其特殊政治體制而受到普遍重視。

財政聯邦主義的核心是中央和地方的關系，其本質是財政分權。財政聯邦主義認為，為了實現公共產品的供給效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之間一定程度的分權是必要的，這種分權應以分稅的形式予以固定，讓地方政府享有一定的獨立權力，這樣有利于政府部門彌補市場的缺陷。在此基礎上，財政聯邦主義根據公共產品的特征，對不同類型公共產品應該由政府或市場提供予以劃分，從而確定政府的公共職能，從而產生公共財政觀。

根據財政聯邦主義觀點，全國性公共物品應由中央政府提供，而地方性公共物品則應由地方政府提供。例如，國防、外交等全國性公共產品應由中央政府提供；省內高速公路、城鄉(xiāng)社區(qū)建設等地方性公共產品應由省級政府提供。相應地，中央政府和地方政府各自享有獨立的征稅權以彌補公共物品提供的成本。

三、加拿大政府間事權及支出責任劃分

(一)立法權劃分

加拿大聯邦與省的立法權劃分由1867年憲法(the Constitution Act,1867)第六部分中采用列舉方法進行專門規(guī)定。

聯邦政府權力包括：公共債務和公共資產，商業(yè)貿易監(jiān)管，失業(yè)保險，以稅收方式籌集收入，信用舉借，郵政服務，統(tǒng)計，民兵、軍事、海軍服務和國防，加拿大政府雇員薪金標準確定以及供給，燈塔、浮標、黑貂島事務，航海和海運，海軍醫(yī)院資質評定和維護，海岸線和內陸漁業(yè)，省內、省際間和國際輪渡，貨幣發(fā)行和管理，銀行注冊成立、銀行業(yè)，儲蓄銀行監(jiān)管，計量單位確認，匯票和本票管理，利率管理，法定貨幣管理，破產，創(chuàng)造發(fā)明專利，知識產權，印第安人和印第安人保留地管理，入籍管理，結婚、離婚事務，刑事法(包括刑事程序但不包括刑事審判法院結構)，聯邦監(jiān)獄建立、管理、維護。

省政府權力包括：用于省內事務的省內直接稅征收，以本省信用舉借，省級政府構建、官員任命以及薪金發(fā)放，省屬公共土地、森林樹木的管理和出售，省屬監(jiān)獄設立、管理和維護，海軍醫(yī)院以外的省屬醫(yī)院、精神病院、慈善機構的設立、管理和維護，省內市政機構管理，為籌集省級資金收入而發(fā)放的商店、沙龍、餐飲、拍賣機構營業(yè)執(zhí)照，地區(qū)公共事務(跨省以及國際輪渡、航運、鐵路、運河，以及由國家議會規(guī)定的其他事項除外)，省屬公司企業(yè)注冊成立，省內婚姻注冊，省內財產和公民權利，省內司法公正事務的管理(包括省內立法和修憲、省級民事和刑事法院組成、民事審判程序)，違法行為的罰金、罰款、入獄等判決管理，基本的省內一般事務。

其他另有四項立法權則單列條文詳細劃分，分別是：不可再生資源、森林資源和電力資源的開采、開發(fā)和保護、管理劃為省獨享權；教育為省獨享權；養(yǎng)老金為聯邦獨享權；農業(yè)和移民權為共享權，省有權對省內農業(yè)事務、移民事務立法，但聯邦也有權就全國范圍內的農業(yè)及移民事務進行立法。

(二)支出責任分擔

加拿大政府間關系具有較強的協(xié)作性，當需要提供某項公共服務時，由涉及該某公共服務的地方政府、省政府和聯邦政府共同就每個級次政府的責任比例進行談判。這樣的作法必然將導致同一項公共服務的責任分擔比例在不同省區(qū)，甚至同一省區(qū)的不同城市間都會出現差異。但是，我們仍然可以總結一些大致的規(guī)律。

第一，聯邦政府支出。加拿大聯邦政府主要承擔一些全國性公共服務的供給，主要通過直接或間接的方式供給。其中直接供給包括國防、國家科學實驗室、交通運輸基礎設施、郵政服務、國家公園、博物館，以及通過加拿大住房抵押、住房公司提供的住房等。間接供給包括政府雇員、金融政策(包括住房抵押利率政策)、社會和經濟政策(決定城市居民福利水平)，在某些省份聯邦政府還制定環(huán)境保護措施、商品交易政策等。間接供給通常需要與省級政府、地方政府單獨或同時進行協(xié)商，并合作供給公共服務。但是，由于加拿大聯邦成員具有較高的獨立性，使其聯邦政府在全國性政策制定中面臨更多困難和不確定：一方面是魁北克等地區(qū)要求限制聯邦政府在其境內的作用，另一方面聯邦政府卻又希望能在地方經濟、社會和文化往來上發(fā)揮更多的作用，其結果是聯邦政府與聯邦成員間需要就不同公共項目的合作方式展開協(xié)商談判。經聯邦政府與聯邦成員以及地方政府間就具體項目談判后，在同類項目中三級政府各自承擔的出資比例在省際間可能出現較大差異。

第二，省級政府支出。根據加拿大憲法，其省級政府擁有幾乎全部的省內公共事務的立法權，而包括城市政府在內的省以下政府立法權則沒有在國家憲法中明確，所以省政府在理論上應該是大部分省內公共服務的提供者。然而，就加拿大公共服務供給現狀來說，省級政府獨立提供的公共服務較少，多數是與聯邦政府和城市政府合作共同提供某項公共產品。這種省級政府更多地承擔政策制定者和大部分資金提供者的作用，而地方政府則是政策實施者。

第三，城市政府作用。在加拿大各級政府當中，城市政府在公共服務當中承擔的責任是最大的，包括區(qū)域內道路交通基礎設施、城市垃圾處理、下水道系統(tǒng)等大部分城市生活和城市化發(fā)展當中涉及的公共服務。

以公共交通投資為例，加拿大多由聯邦、省、市政府共同出資，但各級政府出資比例在各省都有所差異。

聯邦政府對公共交通投入逐年增長，但對各省的投入金額及其在各省公共交通總投入中所占的比例都有所差異。聯邦政府投資公共交通的資金主要來源于：建設加拿大基金 (Building Canada Fund,BCF)、汽油稅基金 (Gas Tax Fund)、商品和服務稅(Goods and Services Tax,GST)、省區(qū)基礎性基金(Provincial/Territorial Base Funding Initiative)、公共私營合作基金(Public-Private Partnerships Fund,PPPs)。

省級政府出資方式有三類，第一類省級政府出資相當有限甚至不出資，主要由市政府投資，這類省區(qū)主要是愛德華王子島 (Prince Edward Island)、紐芬蘭和拉布拉多省 (Newfoundland and Labrador)，市政府的車費收入和市政資金是其公共交通基金的全部來源。第二類由省政府直接投資用于資本項目支出，主要是新不倫瑞克省(New Brunswick)、新斯科舍省(Nova Scotia)、薩斯喀徹溫省(Saskatchewan)。第三類是省政府按不同比例投資于公共服務運營、資本項目支出，如不列顛哥倫比亞省(British Columbia)、阿爾伯塔(Alberta)、曼尼托巴(Manitoba)、安大略省(Ontario)和魁北克省(Quebec)。

市政府則是公共交通的主要投資者，市政資金基金中的車費收入、市級地方稅收入(物業(yè)稅收入)是主要資金來源，如多倫多每年公共交通運營經費70%來源于該收入，此外還有公共交通資本投入中有50%來源于該收入。

(三)立法權與支出責任比較

目前在美國、加拿大等聯邦制國家的憲法中，基本都有對聯邦政府及聯邦成員的立法權的規(guī)定：美國憲法第一條第八款(Article 1,Section 8)、第一條第十款(Article 1,Section 10)即是對聯邦和州立法權的規(guī)定，加拿大1867年憲法第六部分對聯邦政府、省級政府權力進行列舉。但是，以上國家憲法中對權力的劃分是指立法權，指相關政府有權制定各自權限范圍內公共服務法案。這種立法權的劃分并非要求某一級政府完全負擔其職責范圍內公共服務所需支出。所以，加拿大不同級次政府間立法權與支出責任二者實際歸屬就出現了差異。

表1 加拿大各級政府公共服務支出比重

首先，立法權與支出責任相符的項目包括外交及國防事務。根據加拿大憲法的規(guī)定，其聯邦政府享有完全獨立的外交及國防事務立法權，其政府實際支出中也由聯邦政府對以上事務承擔完全支出責任。

其次，立法權與支出責任不相符的，主要包括教育、養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生等項目。其中，教育和醫(yī)療衛(wèi)生是省屬獨立立法，但其聯邦政府也在以上項目中有支出比例。例如，加拿大將教育事務立法權劃歸省級政府，但聯邦政府在全國教育支出中也承擔了約6%的支出，省級政府約為80%~84%，而地方政府則占10%~12%。養(yǎng)老保障則是聯邦政府立法權，但聯邦政府與省級政府分別在該支出中占72%、28%的支出比例。

最后，其他項目立法權屬省級政府立法權，但地方政府在這類項目上也有支出，特別是環(huán)境、娛樂文化支出中地方政府更承擔一半以上的支出責任。

四、我國政府間事權與支出責任劃分借鑒及啟示

加拿大建國兩百多年來政府間關系在不同時期呈現出不同特點，可以想見，其政府間關系的變化仍將一直持續(xù)下去。雖然加拿大是聯邦制國家，與我國國家制度有著本質的區(qū)別，但其政府間關系、權力及責任的劃分，政府間關系的變化以及公共服務供給過程中政府協(xié)作的方式等卻有值得我國學習的地方。

第一，將公共服務的事權及支出進行劃分，應包括兩層含義：一是將公共服務的立法權進行劃分，即將相應公共服務供給的數量、水平、標準、支出規(guī)模、預期效益等政策制定的責任進行劃分，在此基礎上形成該級政府相應的公共服務支出責任。在政府間劃分公共服務立法權可以根據政府內分權程度調整，在必要集權的領域實現集權，同時又保證地方政府保有一定的自由決策權。隨立法權而形成相應的支出責任，可以避免上級政府出政策由下級政府買單而造成的由上級政策導致的基層政府財政困難。二是將公共服務具體支出進行劃分，即將公共服務供給的組織和實施進行劃分，由某一級政府承擔公共項目的生產、實施及管理，在此過程中形成實際支出。實踐中，以上兩者可以是重合的，也可以是分開的。例如，為保證某一項公共服務充足的供給以彌補供需缺口，可以由較高一級的政府制定相關的供給政策，隨之產生該級政府的支出責任。但是，由于低級政府在該項公共服務供給方面更具效率和優(yōu)勢，應由低級政府具體組織實施該項公共服務的供給，并產生實際支出。在此情況下，可由上級政府將該項公共服務供給所需的資金通過專項轉移支付的方式，支付給低級政府，然后由低級政府具體支出。

第二，對公共服務供給的立法權一旦劃定，應保持一定的穩(wěn)定性。首先，法律、法律制定及實施過程應具有權威性，政府間立法權的頻繁變化則會對法律權威性產生損害。其次，立法權的劃分也是政府內部分權或集權程度的確定過程，一國政府在分權或集權間頻繁變化必將對國家社會穩(wěn)定產生威脅。同時，從全球各國歷史來看，除非發(fā)生激烈的革命或激烈的政治改革，一國分權或集權的變化也需要在一定歷史時期內緩慢變化，發(fā)生劇烈變化難度較大。再次，保持公共服務供給立法的穩(wěn)定性，也有利于保持公共服務供給一致性。

第三，與公共服務立法權不同，公共服務的實際支出則可保留一定的靈活性。首先，公共服務供給的具體組織實施應更注重供給效率，若將實際支出者通過政策的方式加以固定，不利于刺激組織實施者效率提高；反之，則可以刺激競爭，提高公共服務供給效率。其次，保持公共服務具體實施者多樣性，可以刺激市場創(chuàng)新，產生更多如政府購買、PPP等形式的市場化公共服務供給方式。這既有利于市場創(chuàng)新及發(fā)展，也有利于提高公共服務供給效率。

第四，一國政府間關系并非是一成不變的，在不同時期、不同國際國內環(huán)境下會發(fā)生變化，在政府間關系變化的過程中，我們應該尋求一種既能夠最大程度調動地方積極性，又能夠保障中央宏觀調控有效性的平衡狀態(tài)。當然，構建這種平衡狀態(tài)，可以借鑒西方發(fā)達國家的作法及經驗，例如教育等雖然地方供給更具效率，但卻缺少積極性的公共服務領域，可以借鑒美國多樣靈活的撥款制度，加強地方公共服務發(fā)展；在某些基礎設施建設中，學習加拿大多級政府就出資比例、運營管理辦法、監(jiān)管制度等進行協(xié)商談判，最大程度調動地方政府積極性。在市場經濟環(huán)境下，應加強對政府間協(xié)作關系的研究及構建，以增進公共項目推進中的合作，而不是研究如何加強上級政府對下級政府的控制。我國在未來新型政府間關系構建中也應避免強加上級政府控制，而應考慮如何調動地方積極性的問題。這個過程實際就是一個不同級次政府間的動態(tài)博弈過程，當然，這個博弈的結果將是一個不斷演變的、動態(tài)的政府間關系構建過程。

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