福建省政府與社會資本合作試點(diǎn)扶持政策解讀

一、為什么推廣PPP

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，按字意理解，即“公共部門-私人-合作”，直譯為“公私合營”。根據(jù)我國國情界定為“政府和社會資本合作”，允許國有、民營和外資等各類資本參與。20世紀(jì)七、八十年代，發(fā)達(dá)國家為緩解財(cái)政支出壓力，運(yùn)用BOT模式，在特許經(jīng)營期內(nèi)通過“使用者付費(fèi)”方式，引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；90年代，英國推出PFI模式，在特許經(jīng)營期內(nèi)由“政府付費(fèi)”，鼓勵私人部門投資提供公共產(chǎn)品；進(jìn)入本世紀(jì)后，為彌補(bǔ)BOT、PFI等模式的不足，發(fā)達(dá)國家開始運(yùn)用PPP，開展公私部門全過程合作。目前，國際上對PPP概念并不完全一致，聯(lián)合國、世界銀行等相關(guān)國際組織及開發(fā)機(jī)構(gòu)對PPP都做出定義。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），我國的政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

從國際運(yùn)用PPP情況看，英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)較為成熟，項(xiàng)目涉及道路、軌道交通、燃?xì)狻⒐┧?、污水處理和垃圾收集等傳統(tǒng)行業(yè)，以及監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院、國防和航天等各大領(lǐng)域，實(shí)施效果總體良好。澳大利亞1美元的政府投資可以帶動約16美元的私人資本參與投資；加拿大運(yùn)用PPP 10年（2003-2012年）建設(shè)和運(yùn)營121個PPP項(xiàng)目，共增加資本投入512億美元，創(chuàng)造52萬個就業(yè)崗位，增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出920億美元；英國PPP項(xiàng)目在效率方面優(yōu)勢明顯，89%能按時(shí)完成或者提前完成，資金成本節(jié)約19%，運(yùn)營成本節(jié)約34%，整體生命周期節(jié)約17%，而未采用PPP的項(xiàng)目70%延遲交付，73%項(xiàng)目超出預(yù)算。

從傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共服務(wù)向PPP轉(zhuǎn)變，有助于緩解傳統(tǒng)投融資模式存在的融資平臺債務(wù)高、公共供給效率低、私人資本進(jìn)入難的“一高一低一難”的問題。不僅是簡單的、技術(shù)層面的“方式更新”，更是適應(yīng)“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置、深化改革開放”要求的一次體制機(jī)制變革。從政府角度看，運(yùn)用PPP按照市場的規(guī)律辦事，就要求政府必須先樹立法治意識、合同意識、契約意識、誠信意識，讓社會資本能“放心來、安心干”；其次，不能再停留在老辦法、舊思維上，要在學(xué)中干、在干中學(xué)，豐富知識儲備，增強(qiáng)能力建設(shè)；再者，有助于提高政府治理能力，提高公共產(chǎn)品供給效率、推進(jìn)公共資源配置市場化。從社會角度看，通過政府部門和社會資本取長補(bǔ)短的合作，發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，提高了公共產(chǎn)品供給效率、有效推進(jìn)公共資源配置市場化。同時(shí)，通過激勵約束和競爭機(jī)制，還能夠規(guī)范和引導(dǎo)社會資本行為，通過價(jià)格調(diào)整機(jī)制，既讓投資者獲利，又能保證收益的合理性，實(shí)現(xiàn)投資者“贏利不暴利”，從而找到公共產(chǎn)品提供的最佳效率點(diǎn)。從企業(yè)角度看，通過運(yùn)用PPP，可以有效破除行業(yè)壟斷和市場壁壘，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，建立更加公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；讓社會資本突破以往門檻障礙，進(jìn)入市政、交通等傳統(tǒng)行業(yè)，進(jìn)入能源、信息、醫(yī)療等領(lǐng)域，大大拓寬了發(fā)展空間，并取得相對穩(wěn)定的長期收益。

二、福建省扶持政策有哪些亮點(diǎn)

我省制定出臺的《關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP)試點(diǎn)扶持政策的意見》，核心內(nèi)容是通過七條政策給予PPP項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在的扶持與優(yōu)惠，這些政策亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在五個方面。

一是增量存量項(xiàng)目并重。針對PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備期較長、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜和管理難度大，而地方政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)技術(shù)能力，操作難度較大，進(jìn)而可能影響開展PPP試點(diǎn)工作積極性的情況，通過PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用及其他相關(guān)費(fèi)用支出進(jìn)行補(bǔ)助，可以聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，借助外腦，進(jìn)行項(xiàng)目試點(diǎn)。2015-2017年，對于經(jīng)認(rèn)定符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的增量項(xiàng)目：5000萬元以上、1億元以下的獎勵50萬元；1億元以上每增加1億元再獎勵30萬元；單個項(xiàng)目獎勵額不超過500萬元。列入財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的，獎勵金額按上述標(biāo)準(zhǔn)增加20%。對經(jīng)債務(wù)清理核實(shí)的存量項(xiàng)目，按化解政府債務(wù)規(guī)模的3‰給予獎勵，單個市、縣（區(qū)）累計(jì)獎勵額不超過300萬元。同時(shí)符合上述兩項(xiàng)獎勵政策的，按照就高原則不重復(fù)獎勵。

二是加強(qiáng)財(cái)政資金引導(dǎo)。針對試點(diǎn)過程中部分地方存在把PPP項(xiàng)目當(dāng)作“甩包袱”，項(xiàng)目篩選時(shí)，把好項(xiàng)目留在手上，把收益差、不好做的項(xiàng)目推給社會資本的認(rèn)識“誤區(qū)”。文件明確，凡使用財(cái)政資金的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要事先進(jìn)行PPP可行性論證。除法律、法規(guī)、規(guī)章有禁止性規(guī)定外，只要是社會資本愿意投入的，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與。同時(shí)，為進(jìn)一步提高項(xiàng)目采用PPP的吸引力，對符合條件并運(yùn)用PPP模式的交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)先安排專項(xiàng)補(bǔ)助，并可適當(dāng)上浮補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，上浮比例不超過10%。通過對使用財(cái)政資金項(xiàng)目的規(guī)范和引導(dǎo)，讓PPP模式漸漸成為政府在項(xiàng)目決策時(shí)“首選項(xiàng)”而非“備選項(xiàng)”。

三是強(qiáng)調(diào)合理回報(bào)保障。市場的眼睛是雪亮的，投資者是精明的，社會資本要在投入保值增值的前提下，才有可能為公眾提供等價(jià)服務(wù)。如果投資無法獲得合理回報(bào)，增加公共服務(wù)供給和提高公共服務(wù)效率也無從談起。因此，在社會資本按合同正常建設(shè)運(yùn)營的前提下，對承擔(dān)一定公益性任務(wù)、社會效益好、收入不能覆蓋成本和合理收益的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施地政府可綜合考慮“使用者付費(fèi)”定價(jià)、建設(shè)成本、運(yùn)營費(fèi)用、行業(yè)平均收益率和財(cái)政中長期承受能力等因素，合理確定和動態(tài)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式，保障參與合作的社會資本獲得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營。

四是增強(qiáng)項(xiàng)目融資能力?！叭谫Y難”是非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營PPP項(xiàng)目經(jīng)常會面臨的一個問題，也直接關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施的成敗。省財(cái)政明確將逐步安排5億元省級PPP項(xiàng)目增信資金，通過建立增信機(jī)制，為PPP項(xiàng)目融資提供增信支持，以增進(jìn)PPP項(xiàng)目信用等級、提高授信額度和降低融資成本。積極利用國際金融組織貸款和外國政府貸款；對接財(cái)政部PPP融資支持資金、各類保險(xiǎn)投資基金和全國社保基金等多渠道資金；鼓勵省屬企業(yè)、各類產(chǎn)業(yè)投資基金等參與各地PPP項(xiàng)目合作，以擴(kuò)大PPP項(xiàng)目資金來源渠道。對通過上市融資的項(xiàng)目公司，掛牌當(dāng)年給予不超過30萬元的補(bǔ)貼。同時(shí)，也鼓勵地政府根據(jù)PPP項(xiàng)目融資需要，合理運(yùn)用擔(dān)保、貼息、保證保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)日撸o予PPP項(xiàng)目公司融資支持。

五是提供技術(shù)服務(wù)支持。為緩解基層實(shí)施力量單薄、研究能力不足的情況，省財(cái)政廳篩選PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)和專家，建立省級咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)?，在?xiàng)目識別、篩選和論證等環(huán)節(jié)購買專業(yè)咨詢服務(wù)，為項(xiàng)目提供技術(shù)支持，讓市縣少走彎路。同時(shí)，還將開設(shè)PPP門戶網(wǎng)站，統(tǒng)一信息通道，規(guī)范招標(biāo)信息、政策制度發(fā)布等工作；設(shè)立項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)，跟蹤、統(tǒng)計(jì)和匯總項(xiàng)目情況。

三、當(dāng)前政府正抓好的幾項(xiàng)工作

一是精選項(xiàng)目，推動項(xiàng)目落地。我省繼續(xù)對列入省委省政府行動計(jì)劃、現(xiàn)有地方政府債務(wù)存量項(xiàng)目等進(jìn)行甄別，篩選挖掘價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高，易經(jīng)營、能贏利的，同時(shí)也是地方政府需要做的好項(xiàng)目來吸引社會資本參與，運(yùn)用PPP方式合作。同時(shí)在項(xiàng)目征集的基礎(chǔ)上，將篩選確定第二批省級備選項(xiàng)目，吸引有實(shí)力、專業(yè)化、守信用的合作者。根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，確定省級示范項(xiàng)目，并向財(cái)政部推薦，爭取我省更多項(xiàng)目列入中央試點(diǎn)范圍。

二是建章立制，確保PPP健康發(fā)展。按照財(cái)政部下發(fā)的有關(guān)PPP操作指南、合同指南和采購管理辦法等規(guī)范文件，各級財(cái)政部門將明晰項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確哪些事可以做、由誰做、怎么做，以及如何保障各方權(quán)益，做到有法可依、有章可循，營造良好的政策環(huán)境，增強(qiáng)社會資本信心。

三是管理靈活，確保項(xiàng)目高位啟動。按照試點(diǎn)工作要求，實(shí)施生命全周期管理，科學(xué)決策項(xiàng)目、擇優(yōu)選擇合作伙伴、合理確定雙方權(quán)利義務(wù)，堅(jiān)持PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中“不走偏”、“不變異”，在試點(diǎn)起步階段，確保形成一批可復(fù)制、可推廣、“真正的PPP”。