劉松山

黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）。《決定》提出：“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，“健全憲法實施和監(jiān)督制度”，“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”。這是繼習近平總書記2012年12月4日在首都紀念現(xiàn)行憲法頒布施行30周年大會上強調要加強憲法監(jiān)督和憲法解釋之后，黨的中央全會又以旗幟鮮明、任務緊迫的姿態(tài)，向全黨、全軍和全國各族人民發(fā)出的加強憲法監(jiān)督和憲法解釋的號召。這必將是依法治國特別是依憲治國歷史進程中的一件大事。

但是，健全憲法監(jiān)督制度，完善憲法解釋程序，有一些重大問題需要慎重研究應對。

一、實施憲法監(jiān)督的條件

在中國，憲法監(jiān)督是一個老生常談又常談常新的問題。法學研究的幾乎每一個領域，各類社會科學長期以來對憲法監(jiān)督問題都給予了分外的關注。1982年憲法確立了憲法監(jiān)督的基本制度。但是，三十多年來，我們的憲法監(jiān)督制度沒有完全發(fā)揮作用。關鍵原因是，充分實施憲法監(jiān)督的條件還不具備，或者至少不完全具備。

為什么這么說？因為這是一個涉及憲法監(jiān)督究竟是要監(jiān)督誰的重大問題。這個問題無法回避也無須回避。答案是，憲法監(jiān)督首先要監(jiān)督的是長期作為領導黨和執(zhí)政黨的中國共產黨。有的人總覺得這是一個討論研究的禁區(qū)，不敢去碰觸。實際上，我們黨自身都沒有把這個問題當作什么禁區(qū)。黨領導制定的現(xiàn)行憲法第5條明確規(guī)定，一切政黨都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，必須予以追究。這里的政黨，當然首先包括中國共產黨。中國共產黨黨章也明確要求黨必須在憲法和法律的范圍內活動。這次四中全會的《決定》更是提出，“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來”，并反復強調：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須按照憲法法律行使權力或權利、履行職責和義務，都不得有超越憲法法律的特權”，“必須切實維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，切實保證憲法法律有效實施”，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”，“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。這是在非常清楚、毫不含糊、堅定不移地向全黨、全社會宣示：中國共產黨也必須在憲法范圍內活動，黨也必須接受憲法監(jiān)督，黨如果違反憲法，也必須予以追究和糾正。四中全會《決定》以如此大篇幅強調黨必須接受憲法監(jiān)督，已遠遠超過了憲法的規(guī)定，這樣的大篇幅在我們黨內歷史上所有文件包括黨的領導人講話中，也是從來沒有過的！這充分表明了中國共產黨自身率先垂范、以身作則，自覺接受憲法監(jiān)督、捍衛(wèi)憲法權威的堅定決心和無畏勇氣。

但是，更應當注意的是，憲法監(jiān)督必須在黨的領導下進行。這是實施憲法監(jiān)督必須堅持的重要指導思想。而既要保證黨的領導，又要實施憲法監(jiān)督，就應當具備以下幾個重要條件：

（一）黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力總體上已達到和超過憲法的要求，經得住憲法審查

從人類政黨政治和法治發(fā)展的規(guī)律來看，對于領導黨和執(zhí)政黨而言，憲法和法律只是一個對該黨的最低要求，是一個底線。這個規(guī)律同樣適用于中國共產黨。實行依法治國，中國共產黨作為長期的領導黨和執(zhí)政黨，要立于不敗之地，一個重大的前提就是：它自身在國家政權機關之外的組織和活動，需要達到和超過憲法的要求，基本不存在違憲的情況；它通過國家政權機關進行執(zhí)政的方式和自身的執(zhí)政能力，總體上需要達到和超過憲法的要求，也基本不存在違憲的情況。如果做到這兩條，黨自身就經得住憲法審查，打鐵者自身硬，就有利于領導憲法監(jiān)督。但是，如果黨自身還存在不少違憲違法甚至嚴重違憲的情況，一旦實施憲法監(jiān)督，可能會使黨陷于被動，甚至不能排除出現(xiàn)政治上不穩(wěn)定的情況。

（二）黨通過自己的先進性，在全國各族人民中享有崇高威信，人民自覺自愿地擁護黨、跟從黨

要求一個政黨永遠不犯錯誤、絕對不出現(xiàn)違反憲法的情況，是不切實際的。但是，在一個有十幾億人口的大國，要求作為領導黨和執(zhí)政黨的中國共產黨，萬一發(fā)生了違憲行為，甚至在出現(xiàn)數(shù)量不少、性質比較嚴重的違憲行為的情況，依然能夠平穩(wěn)地、有效地領導這個國家不斷前進，就有一個重要前提，即：中國共產黨要在全國各族人民中享有崇高威信，人民自覺、自愿地擁護黨、跟從黨。黨的這種威信來自哪里？來自它的先進性。這一點，在革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨做到了。在那一時期，黨所以能由小到大，由弱到強，最終領導革命取得勝利，不是我們黨沒有犯過錯誤，而是黨即使犯了錯誤，也由于它代表了先進的力量和方向，依然在人民中享有崇高威信，依然得到人民擁護。延安時期，陜甘寧邊區(qū)的政權建設實行“三三制”原則，中國共產黨在政權組織中只占三分之一的人數(shù)，卻依然能夠成功領導政權建設。原因就是因為黨制定了正確的路線方針政策，充分發(fā)揮了黨員的先鋒模范作用，深入貫徹了黨的群眾路線，一言蔽之，因為黨具有充分的先進性，因而享有廣泛、崇高的威信，得到政權建設中另外三分之二力量的擁護。可以說，在這種情況下，即使黨偶爾犯了錯誤，甚至出現(xiàn)了個別違憲的情況，也無損于它的領導權威。

今天，我們實施憲法監(jiān)督，面臨的同樣是這個問題。那就是，黨必須通過自己的先進性，得到全體人民的廣泛擁護和支持。憲法監(jiān)督應當是實現(xiàn)這一目標之后的事情。習近平總書記領導的黨中央正在向這個目標邁進，人民充滿期待。在這種情況下，即使黨出現(xiàn)個別違憲情況，甚至偶爾出現(xiàn)一定范圍和一定程度的嚴重違憲情況，也仍然會得到人民擁護，無損于黨的領導和執(zhí)政地位。但是，如果黨自身存在各種消極腐敗現(xiàn)象和執(zhí)政能力較低的嚴重問題，尚需不斷提高自身的先進性，在這種情況下，對黨實施憲法監(jiān)督，則可能損害黨的威信和執(zhí)政權威。

（三）政治體制改革到位

憲法監(jiān)督實際涉及國家政治體制的命脈，最終要回答的問題是，黨與國家政權機關之間，以及國家政權機關彼此之間，究竟是什么關系。憲法監(jiān)督制度幾十年來沒有得到充分實施，關鍵就是政治體制改革沒有到位。上個世紀80年代中期，要求加強人大監(jiān)督（很大程度上就是憲法監(jiān)督）的呼聲就很強。面對各方面持續(xù)的呼吁，擔任全國人大常委會委員長的彭真曾意味深長地說，在黨的領導體制包括政治體制改革還不到位的情況下，要全面討論人大工作的問題（當然首先是監(jiān)督問題），條件還不具備。①參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第333頁。而憲法監(jiān)督則是人大監(jiān)督的根本所在，在整個國家政權體制中牽一發(fā)而動全身。憲法監(jiān)督的每一步，都與政治體制的設計與改革休戚相關。具體地說，在黨和國家政權機關的關系方面，它直接涉及作為憲法監(jiān)督機關的全國人大及其常委會，能不能監(jiān)督中國共產黨和各民主黨派，監(jiān)督的具體內容和方式是什么，監(jiān)督到什么程度，一旦實行監(jiān)督，可能出現(xiàn)什么樣的政治和法律結果；在國家政權機關彼此之間，它直接涉及的是全國人大及其常委會能不能監(jiān)督以及如何監(jiān)督由它產生的各國家機關及其負責人，一旦實施監(jiān)督，可能出現(xiàn)什么樣的政治和法律結果。這一切，都涉及政治體制設計的重大理念，涉及政治體制的具體改革步驟，而諸如此類的一系列重大問題，無論從理論還是實踐上看，迄今為止，各方面顯然并沒有形成明確的共識和改革路徑。這是一項艱難繁復的事業(yè)，一項我們無法回避和必須完成的事業(yè)。鑒于上述情況，建議審慎研究實施憲法監(jiān)督的步驟和時間表。

二、實施憲法監(jiān)督和憲法解釋可能面臨的具體問題

在全面實施憲法監(jiān)督和憲法解釋之前，無論黨中央還是全國人大及其常委會，都應當對可能出現(xiàn)的各種憲法法律問題特別是政治問題，做充分的預設預想。而對于那些長期以來被視為禁區(qū)的所謂敏感問題，應當不回避，不躲閃，因為既然實行憲法監(jiān)督和憲法解釋，問題就必然要全部公開，并由憲法監(jiān)督和憲法解釋機關以及全社會直接面對，甚至會以尖銳激烈的方式公開面對，而對于必然要公開面對的重大問題，公開討論之利，遠遠大于關門討論、神秘決策之弊。所以，筆者認為，對于憲法監(jiān)督和憲法解釋問題，應當在堅持正確政治方向的前提下，充分估計問題，公開討論問題，全面捕捉社會關切，積極尋求建設性地解決問題的良策。

（一）有人可能會對黨的領導地位是否符合憲法，提出審查和解釋要求

四中全會的《決定》強調，“我國憲法確立了中國共產黨的領導地位”。也就是說，黨的領導地位是憲法確立的。憲法序言對黨的領導的表述，分為兩個內容：一是，從歷史的角度，敘述中國新民主主義的勝利和社會主義事業(yè)的成就，“都是中國共產黨領導”取得的；二是，將來，“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產黨領導下”，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。將這個表述理解為黨的領導地位是由憲法確立的，當然站得住。

但是，如果從制定憲法的歷史看，也有可能產生這樣的認識，即這個表述并不完全等于把黨的領導地位憲法化了。制定1982年憲法時，黨的領導是在鄧小平的力主下寫進憲法的。當時，對于要不要寫黨的領導，存在激烈的爭論。如何在憲法中表述黨的領導，寫法上也經過了不斷變化的過程。開始時，憲法修改草案的討論稿就曾有過這樣的表述：“中國共產黨是領導中國人民事業(yè)的核心力量”，并對黨的宣傳、組織等具體領導方式做了規(guī)定。這就把黨的領導寫成了一種主張，一種硬性的規(guī)定了。但是，考慮到各種反對的意見，彭真深思權衡后認為，不宜把黨的領導簡單地寫成一種主張，而要寓理于實，通過敘述歷史來闡明黨的領導，才能以理服人。②參見1982年憲法修改相關檔案，以及拙文《黨的領導寫入1982年憲法的歷史回顧與新期待》，載《河南財經政法大學學報》2014年第3期。現(xiàn)在的這個表述，是彭真針對中國共產黨發(fā)展的歷史和當時的社會思想輿論，非常藝術地親筆寫下的，顯然回避了起初把黨的領導寫成一種硬性主張的方法。

實施憲法監(jiān)督和憲法解釋，如果有人提出，黨的領導地位不合憲，怎么辦？在這種情況下，憲法監(jiān)督機關回答說：合憲。他就可能要求啟動憲法解釋程序，對黨的領導地位進行憲法解釋，而憲法解釋一旦啟動或者出現(xiàn)偏頗，就不可避免地會引起理論乃至政治的紛爭。所以，如何在新的歷史時期，與時俱進，從黨自身建設的現(xiàn)實和長遠出發(fā)，用前瞻的目光思維，解釋升華憲法序言中關于黨的領導地位的新含義，是我們必須解決的一項重大課題。

（二）有人可能會對黨的領導方式以及領導的法律效力，提出憲法解釋和合憲性審查要求

制定1982年憲法時，對于黨的領導方式以及法律效力等問題，實際存在重大分歧，憲法最終沒有對這兩個問題做具體規(guī)定。幾十年來，各方面的理解和做法也很不一致（其實，即使是當時直接參加憲法討論修改的先賢們，彼此在認識上也很不一致）。③參見前注。對于憲法規(guī)定不甚明確的內容，按照憲法解釋的制度設計，有關的主體就有權對相關內容提出憲法解釋的請求。這樣，就會形成一種可能，即：有人要求對黨的領導方式和法律效力進行憲法解釋。而一旦提出這個問題，就可能引起紛爭。當然，黨的領導方式和法律效力問題，可以由黨內法規(guī)體系予以規(guī)定，實際上，中央有關部門也正在致力于這方面的工作。但是，按照憲法和中央關于制定黨內法規(guī)的要求，黨內法規(guī)也不得與憲法和法律相抵觸。所以，前提還是要對憲法的相關內容予以解釋，并在這個基礎上，做好黨內法規(guī)相關規(guī)定與憲法的銜接協(xié)調。

實踐中，黨的組織領導是一種強制性的領導方式。黨管干部的做法與憲法確立的人大依法任免干部的體制，從中央到地方，可能都存在一些不一致之處。一些地方和部門違反憲法關于權力機關任免干部的規(guī)定，以黨委領導的名義干預代替權力機關任免干部的情況，還比較嚴重。如果搞憲法監(jiān)督，有人很可能就會對黨管干部的做法提出合憲性審查要求。

黨也是意識形態(tài)的領導者，中央宣傳部和各級地方黨委宣傳部門都在實施具體領導，教育行政部門也在學校開展思想政治教育。理論和實踐中，一些所謂政治異見人士脫離中國的實際，早已對這些做法和問題提出孤立的不適當?shù)摹爱愐姟?。但也要看到，憲法?5條明確規(guī)定，公民有言論、出版自由。這是公民的一項基本權利和自由。目前，我們沒有制定新聞出版方面的法律，這方面的事項，基本依靠國務院的相關行政法規(guī)進行規(guī)范，依靠各級黨的宣傳部門以及教育行政部門實行具體領導。如果搞憲法監(jiān)督和憲法解釋，很可能就有人提出，國務院有關管理新聞出版的行政法規(guī)違憲，并對各級黨委宣傳部門的領導措施，以及教育部門在學校開設思想政治課等做法，是否符合憲法，提出審查要求，并同時要求對憲法第35條有關公民言論、出版自由的規(guī)定進行憲法解釋。這實際是向我們提出一個要不要言論新聞出版自由以及要什么樣的言論新聞出版自由的問題。

由上述可見，實施憲法監(jiān)督和憲法解釋，必然對我們黨不斷改善自身的組織領導制度和思想領導制度提出新要求，對各級黨的組織如何切實有效地善于通過國家政權機關來實現(xiàn)領導，如何科學適當?shù)乇Ｕ蠎椃ㄙx予公民的言論出版自由等基本人權，如何落實四中全會《決定》中“使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序”，實現(xiàn)“政治清明、文化昌盛”的戰(zhàn)略目標，提出了前所未有的新挑戰(zhàn)。

（三）有人可能會對中央突破憲法制定路線、方針、政策的做法，提出合憲性審查要求

幾十年來，我們的很多改革，都是由中央先突破憲法規(guī)定做出決定，隨后修改憲法法律的。以司法改革為例，十八屆三中全會有關實行地方法院、檢察院人事權統(tǒng)一管理的內容，四中全會《決定》中有關建立跨行政區(qū)劃法院、檢察院的內容，都突破了憲法的規(guī)定。搞憲法監(jiān)督，有人很可能會對中央的類似做法，提出是否符合憲法的審查要求。

四中全會《決定》強調，在我們國家，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治的最根本的保證”，“必須把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程”。但是，在法治建設中，黨的領導不僅是原則抽象的，更是具體操作的。幾十年來，我們實際上未能科學解決黨中央正確的路線方針政策與憲法規(guī)定不相符合時該怎么辦的問題。當憲法的規(guī)定滯后于社會改革發(fā)展的需要，全國人大沒有修改憲法，但是，黨的中央全會審時度勢，提出了適應社會發(fā)展需要的改革路線方針政策或者構想，而這個路線方針政策或者構想又明顯不符合憲法的規(guī)定，在這種情況下，我們的實際做法是，修改憲法，以適應黨的路線方針政策。這樣做，固然體現(xiàn)了黨的領導，但同時，也向我們提出了一個如何看待憲法權威的問題，有人可能就會以此為證明，說憲法的權威沒有黨的路線方針政策權威高。理論上，多年前，有學者用了一個稱為“良性違憲”的提法，對這個問題進行探討。但是，似乎沒有形成共識。實踐方面，這種“良性違憲”的做法也沒有改變。

如果實施憲法監(jiān)督，就意味著我們必須真實地面對所謂“良性違憲”問題了。進一步說，就是，我們必須既要保證黨永遠站在改革開放和各項建設的時代前沿，有效地實施路線方針政策的領導，又要使得黨的這種領導與維護憲法的權威相輔相成，相得益彰，而不至于讓憲法監(jiān)督成為實現(xiàn)黨的領導的障礙。如何在兩者之間尋找一個科學的銜接平衡點，是一個值得從理論和實踐兩方面進行深入思考的重要課題。

（四）有人可能會對黨的領導人的講話、批示和其他行為，以及國務院、全國政協(xié)和兩高的行為，是否符合憲法，提出審查要求

長期以來，我們似乎形成了一種固有的認識或者觀念習慣，即：黨的最高機關及其領導人、國家的最高政權機關及其領導人，是不會違憲的，即使出現(xiàn)了個別違憲的情況，社會上也是為尊者諱，媒體通常不予報道。而在黨和國家政權機關及其領導人一方面，也罕有公開承認自己違憲的。多年前，一些法學專家要求對國務院的收容遣送條例進行違憲審查，前兩年，專家們又要求對國務院的拆遷條例進行違憲審查，但是，這兩個轟動一時的憲法監(jiān)督案例，最終都沒有由全國人大及其常委會公開啟動對國務院的相關行政法規(guī)進行違憲審查，而是由國務院自己廢止或者修改了相關法規(guī)。用這一方法解決違憲審查訴求，不管背后出于什么樣的考慮，有一點是可以肯定的，那就是，從政治倫理上說，無論是全國人大還是國務院一方，都不愿意在全社會面前公開進行這種正面沖突的憲法監(jiān)督。這一情況實際與中國政治上的傳統(tǒng)文化有密切關系，即：國家政權機關之間也要“和為貴”，傾向于用溝通協(xié)商代替沖突來解決問題。

但是，實施全面的憲法監(jiān)督，我們的這一觀念習慣必然會遇到前所未有的沖擊。那就是，黨和國家的最高領導人以及各類最高黨政機關很可能首當其沖成為憲法監(jiān)督的對象。并且，這種監(jiān)督將不可避免地要向社會公開。具體地說，黨和國家領導人的講話、批示和其他行為，有可能被提出合憲性審查要求；而中共中央及其部門、國務院及其部門、全國政協(xié)、最高人民法院和最高人民檢察院，乃至全國人大常委會、國家主席、中央軍事委員會等國家機關都有可能面臨合憲性審查的訴求。

一旦出現(xiàn)上述情況，我們將如何思考應對？筆者認為，對這種很可能發(fā)生的情況，既要未雨綢繆，嚴肅看待，又不必驚慌懼怕，甚至視為洪水猛獸，并因此而拒絕搞憲法監(jiān)督。為此，樹立以下觀念十分必要：

第一，要清醒地認識到，所謂憲法監(jiān)督，從根子上說，就是要監(jiān)督黨中央、國務院，監(jiān)督國家的最高黨政機關及其領導人。

第二，對黨政最高層實施憲法監(jiān)督，本身就是習近平總書記提出的“打鐵還須自身硬”的要求，有利于黨和國家的最高層對憲法常生敬畏之心，朝乾夕惕，時刻用憲法來檢查對照自己的言行，切實保證在自身憲法法律的范圍內活動。

第三，黨政最高層勇于和敢于面對憲法監(jiān)督，不僅有利于樹立憲法權威，也十分有利于樹立自身的權威，對全社會憲法意識和憲法觀念的形成，具有極大的示范意義，對于全面推進依法治國的積極意義，更是怎么強調都不為過。

第四，對黨政最高層實施憲法監(jiān)督，開始的時候，可能有的人，有的黨政機關不適應、不習慣，但是，一旦形成監(jiān)督的常態(tài)化，各方面都會習慣接受的。

可以清楚地預見，只要開啟了對國家黨政最高層的憲法監(jiān)督，依法治國的政治生態(tài)必將面貌為之一新，敬畏憲法、尊重憲法，必將蔚然成風。

（五）有人可能會對多黨制提出訴求

憲法規(guī)定，公民有結社的自由。我們沒有制定結社方面的法律，也不能制定一部允許公民在中國共產黨和幾個民主黨派之外再組建其他政黨的法律。但也要注意到，通常地說，結社，既包括非政治性結社，更包括政治結社。而長期以來，一些反黨反社會主義反政府的勢力和各種所謂政治異見人士，始終沒有放棄政治結社的企圖，進行政治結社的暗流時有涌動?，F(xiàn)在，國務院關于社會團體登記管理方面的行政法規(guī)，針對的都是非政治結社。如果搞憲法監(jiān)督，有人很可能就會進行政黨方面的結社，進而主張實行多黨制，并同時對國務院有關社會團體管理的法規(guī)提出違憲審查要求。

因此，如何在保持清醒的政治頭腦和政治定力，在堅持中國共產黨一黨領導和長期執(zhí)政毫不動搖的前提下，既科學把握和解釋憲法中結社自由的含義，保證廣大公民正常的結社自由，順利推行憲法監(jiān)督，又能站在中國特色社會主義法治理論的高度，堅決抵制和擊退企圖借憲法監(jiān)督之名，推銷和販賣多黨制的各種錯誤言論、思潮和行為，是擺在我們面前的一個重大課題。

（六）有人可能會提出軍隊國家化問題

我們始終強調，軍隊要接受黨的絕對領導，反對軍隊國家化的提法。四中全會的《決定》在提出依法從嚴治軍的同時，又強調指出：“黨對軍隊絕對領導是依法治軍的核心和根本要求”。但是，憲法設立了國家中央軍事委員會，規(guī)定中央軍事委員會領導國家武裝力量，并將中央軍事委員會置于全國人大及其常委會之下。這就是說，從憲法的規(guī)定看，我國的軍隊是國家的軍隊。雖然國家的中央軍事委員會和黨的中央軍事委員會是一套班子，但如果搞憲法監(jiān)督，我們再強調軍隊絕對服從黨的領導，很可能就會有別有用心的人，以憲法的上述規(guī)定為由，對軍隊的性質問題提起憲法解釋和違憲審查的要求。

我國的軍隊是黨指揮槍，而不是槍指揮黨，這是正確理解軍隊性質的大是大非的問題。但是，如果有人以憲法監(jiān)督和憲法解釋為由，故意將黨對軍隊的絕對領導與憲法規(guī)定的軍隊的國家性質和人民性質對立起來，就需要十分警惕。為此，對憲法體制下黨對軍隊的絕對領導與軍隊的性質之間的關系進行深入研究，進而以憲法的規(guī)定和中國特色的憲法學理論與軍事理論為依據(jù)，在保證憲法監(jiān)督和憲法解釋有效實施的同時，又能有力地預防、駁斥和抵制所謂軍隊國家化的錯誤思想，是我們面臨的一項重要課題。

（七）可能會引起關于黨大還是憲法大的紛爭

四中全會《決定》在強調依法治國要堅持黨的領導的同時，又深刻闡述了黨的領導與依法治國的辯證關系：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”?！爸挥性邳h的領導下依法治國，厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進”。習近平總書記在所作關于《決定》的說明中還專門就黨的領導與依法治國的關系作了高屋建瓴的闡述。四中全會《決定》的這些論斷是相當深刻的。但不可否認，實際上，有些人總覺得黨的領導與依法治國并不完全一致，甚至存在矛盾沖突。如果搞憲法監(jiān)督，黨自身就必須接受合憲性審查。這帶來的問題是，黨既要領導依法治國，自身又要接受憲法監(jiān)督，如果在理論和實踐中處理不好，就容易引起究竟是黨大還是憲法大的紛爭。

這是一個必須面對的重大問題。我們要清醒地意識到，一旦實施憲法監(jiān)督，對黨的領導與依法治國的關系的理解，如果沒有立足應有的高度，沒有到達應有的深度，是很容易產生黨大還是憲法大的疑問的。不要說普通人，即使在訓練有素的法學專家中，出現(xiàn)將黨的領導和憲法權威對立起來的疑問或者看法，也是不足為怪。對于產生這種疑問困惑的人，我們不能簡單地斥之為政治上的糊涂或者別有用心。重要的是，要花相當?shù)牧α?，深入研究黨的領導與憲法權威的關系，用中國法治體系的憲法理論和黨建理論，用黨處理自身與憲法的關系的實踐，來回應可能引起的關于黨大還是憲法大的紛爭，以理服人，以實服人。

（八）可能會影響黨在國家政治生活和人民心目中的地位

在傳統(tǒng)政治文化中，黨的地位是最高的。但是，如果對黨的機關和領導人進行憲法監(jiān)督，特別是一個憲法監(jiān)督機關有權對黨進行監(jiān)督，帶來的必然結果就是，把黨置于行使憲法監(jiān)督權的國家機關之下了。這對黨在人們心中的政治地位和權威可能造成沖擊。這也是我們必須預見和面對的一個重大問題，它與前面有關黨大還是憲法大的問題是緊密相聯(lián)的。

現(xiàn)在需要進一步追問的是，作為領導黨和執(zhí)政黨的中國共產黨，領導人民制定憲法，又領導人民遵守憲法，自身又自覺在憲法的范圍活動，發(fā)生了違憲的情況即被憲法監(jiān)督機關糾正，這必然會影響黨在國家政治生活和人民心目中的地位嗎？筆者認為，未必。如果沒有憲法監(jiān)督，黨自身出現(xiàn)違憲行為就難以得到或者得不到追究和糾正，長此以往，這容易給人們的印象就是，黨是凌駕于憲法之上的，黨違憲了可以不受追究。應當說，黨由此而形成的高于憲法的地位是脆弱的，不正常的，甚至是虛幻的。不能否認的是，一些黨的組織和黨委領導人個人，在社會上和人們心目中的傳統(tǒng)地位，就是由此而來、由來已久的。在這樣的情況下，搞憲法監(jiān)督，一個有憲法監(jiān)督權的機關對于任何黨的組織和個人的違憲行為都有權追究和糾正，可能出現(xiàn)的情況不外乎以下兩種：

一種是，黨在人們心目中的地位和權威受到沖擊，甚至可能出現(xiàn)一落千丈的局面。這時候，人們可能會認為，黨沒有什么權威了，最有權威的是憲法監(jiān)督機關，加上長期以來對黨內各種消極腐敗現(xiàn)象的不滿，有的人甚至會對黨產生親痛仇快的不正常心理。這的確是一種不能回避的風險所在。此時，如果黨自身又不能振作起來，不能充分展示自己各方面的先進性，贏得人民的擁護，那么，危機真的就可能發(fā)生了。這是值得全黨高度重視的問題。

另一種情況是，由于接受憲法監(jiān)督機關的監(jiān)督，暫時留給社會的印象是，黨已經不是最權威的機關和組織了。但是，黨以接受憲法監(jiān)督為契機，進一步以憲法為活動準則，從嚴治黨，不斷提高自身的凝聚力、戰(zhàn)斗力，不斷提高自身的先進性，自覺做遵守憲法的典范，深入貫徹群眾路線，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，通過制定正確的路線方針政策，引領和推動國家的各項事業(yè)不斷前進?？梢哉f，我們黨自身能夠實現(xiàn)這樣的轉變，黨在全體人民心中的政治地位和權威，就會在經過憲法監(jiān)督的洗禮后重新樹立起來。這樣，憲法監(jiān)督非但不會削弱和損害黨的地位和權威，相反，會進一步鞏固黨的領導執(zhí)政地位和在人民心中的權威，而這樣的地位和權威，是最有生命力的。從這個角度說，憲法監(jiān)督，也只有憲法監(jiān)督，才是保證中國共產黨在人民心目中獲得真正的地位和權威，永遠立于不敗之地的根本所在！

如何看待和應對憲法監(jiān)督對黨的地位和權威帶來的影響沖擊，是值得全黨深長思考的重大問題。建議有關方面對上述問題以及其他可能遇到的問題，進行統(tǒng)籌考慮，研究準備相關預案。

三、妥善處理學術輿論與政治決策的關系

習近平總書記在對四中全會《決定》所做的說明中特別強調，這個《決定》“有針對性地回應了人民群眾呼聲和社會關切”。應當說，有關憲法監(jiān)督和憲法解釋的內容，就是一個重要的回應。長期以來，學術討論和輿論報道中加強憲法監(jiān)督、憲法解釋的呼聲很強烈，不可避免地會對政治決策形成影響和壓力。

但是，檢索幾十年來學術輿論對憲法監(jiān)督和憲法解釋的討論即可發(fā)現(xiàn)，各方面在不斷呼吁加強憲法監(jiān)督和憲法解釋的同時，對兩者必然牽涉的一系列重大問題，卻罕見關注討論。學術輿論對憲法監(jiān)督和憲法解釋的討論，基本限于以下幾個內容：一是，呼吁加強憲法監(jiān)督；二是，介紹國外的憲法監(jiān)督制度；三是，設想我國應當建立什么樣的憲法監(jiān)督制度，特別是建議改變憲法確立的憲法監(jiān)督主體，比如要求法院來適用憲法；四是，對憲法解釋的程序進行具體設計。但是，對在我國國情下如何開展憲法監(jiān)督和憲法解釋，所進行的針對性研究，特別是對監(jiān)督對象以及監(jiān)督可能面臨的問題，以及帶來的各種結果影響的研究，很不充分。這是個很有意思也很值得思考的現(xiàn)象。學術輿論不懈地呼吁加強憲法監(jiān)督和憲法解釋，初衷是為了樹立憲法權威，當然，也不可避免地可能有其他復雜原因。無論如何，對這種強烈的社會關切，應當予以充分肯定。

但是，面對呼吁，我們需要謹慎思考的一個重大問題是，如何妥善處理學術輿論與政治決策的關系。這個問題長期以來沒有引起足夠的討論與關注。而法學又是一個天然和政治有著千絲萬縷聯(lián)系的科學。在我國的法治建設領域，一直以來就存在以學術影響政治的強烈傾向。特別是這些年，通過學術輿論推動中國法治進步的重大新聞事件時有發(fā)生。不少法學專家通過思想輿論影響參與政治決策和立法活動，對推進法治建設包括其中的憲法監(jiān)督，都起到了積極作用，值得充分肯定。

但是，我們也不能不注意學術輿論對政治決策可能帶來的負面影響。80年代中期，曾有法學專家利用輿論干預黨中央決策和全國人大常委會立法的先例。那時候，彭真同志采取措施，避免了學術對政治的不適當干預，保證了國家立法活動的依法進行。

理論家的使命是認識世界，政治家的使命是改造世界。認識世界是允許犯錯誤，也很可能犯錯誤的，但改造世界，尤其是在我們這樣一個情況十分復雜的大國，要實行依法治國這一改造世界的偉大事業(yè)，是經不起犯錯誤的。中央進行憲法監(jiān)督和憲法解釋這樣的重大決策時，妥善處理學術輿論與政治的關系，對于保證最終決策的穩(wěn)健正確，至關重要。

四、以理性務實態(tài)度看待憲法監(jiān)督的進程

對于中國的憲法監(jiān)督問題，我們應當用歷史的眼光看待，因為只有看到歷史，才能理性務實地看到現(xiàn)在和將來。建國之初，我們處于歷史的大轉折時期，共產黨領導制定起臨時憲法作用的共同綱領時，我們基本沒有憲法監(jiān)督方面的經驗，基本沒有設計相關的制度。制定1954年憲法時，憲法監(jiān)督問題也沒有引起足夠重視。后來，國家很快發(fā)生了一系列政治運動，直到“文化大革命”中，憲法被拋到一邊去了。那么，是不是有一個憲法監(jiān)督機構，就能保證類似“文革”這樣的事情不會發(fā)生呢？對這個問題，彭真在制定1982年憲法時就說，在“文革”中，無論搞一個什么樣的憲法監(jiān)督機構，都不見得能解決問題。從制定1982年憲法的過程看，對于憲法監(jiān)督的重要性，立憲者們已經有了充分的認識，大體建立了以全國人大及其常委會為主體的監(jiān)督制度，比較粗放，但歷史條件決定了，我們的憲法監(jiān)督制度也只能設計到這一步。30多年來，要求健全完善這個制度的呼吁從未間斷，有關方面，甚至國家政治的高層，對解決這個問題的考慮和努力，也是不懈的。為什么沒有特別的進展呢？筆者認為，只能承認：條件決定制度。制度沒有進展，只能說條件不成熟。

現(xiàn)在，學術輿論中有一種觀點認為，現(xiàn)行憲法的憲法監(jiān)督制度完全是虛置的，沒有發(fā)揮作用。甚至有人說，30多年來，我們沒有搞憲法監(jiān)督。這種看法并不全面客觀。需要承認，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的確沒有完全用起來，但是，30多年來，全國人大特別是它的常委會并非沒有履行過憲法監(jiān)督的職權。實踐中，全國人大常委會以不同的方式開展過一定數(shù)量的憲法監(jiān)督，甚至進行過一些重要的憲法監(jiān)督，只不過這些監(jiān)督沒有完全被公開報道罷了。

十八屆四中全會強調要樹立憲法權威。為此，《決定》確立了四個辦法，一是健全完善憲法監(jiān)督制度和憲法解釋程序機制；二是，設立國家憲法日；三是，加強規(guī)范性文件的備案審查制度和能力建設；四是，建立國家工作人員的憲法宣誓制度。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，四個辦法中，后三個是具體的，而其中規(guī)范性文件的備案審查可以說是憲法監(jiān)督的具體事項。而對完善憲法監(jiān)督制度包括憲法解釋程序的其他具體措施，如社會上熱議的憲法委員會等內容，《決定》并未涉及?？梢哉f，中央全會對憲法監(jiān)督和憲法解釋問題所持的態(tài)度，是理性、穩(wěn)健、持重和務實的。由此也可以說，在中國，要實行充分的憲法監(jiān)督，不是一蹴而就之事，需要一個過程。這是不以人的意志為轉移的。

但是，需要一個過程不等于停滯不前。習近平總書記在四中全會《決定》的說明中說了這樣一句話：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威”，“必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和憲法監(jiān)督上下功?！睆牧暯娇倳浀倪@番話，可以清晰地體味到他急切地通過憲法監(jiān)督來樹立憲法權威的殷憂之情。聯(lián)系前面所述，誠可謂蹄疾而步穩(wěn)矣。

我們相信，以習近平為總書記的黨中央，會以卓越的政治智慧、法律水平和理論勇氣，以堅忍不拔、維新圖強的意志精神，做好憲法監(jiān)督和憲法解釋工作，將依憲治國、依憲執(zhí)政的偉大事業(yè)推向一個歷史的新高度。