丁芝華

(山東交通學(xué)院 交通法學(xué)系， 濟(jì)南 250357)

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《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的系統(tǒng)完善

丁芝華

(山東交通學(xué)院 交通法學(xué)系， 濟(jì)南 250357)

實(shí)施已十多年的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》在很多方面都無(wú)法很好地適應(yīng)近年來(lái)呈現(xiàn)出許多新變化、新特點(diǎn)的交通安全形勢(shì)了，加上其固有的一些問(wèn)題，亟需對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)完善. 針對(duì)其在管理體制、車(chē)輛駕駛?cè)斯芾?、通行?guī)定、交通安全違法行為處罰等方面存在的不足與問(wèn)題，需樹(shù)立系統(tǒng)安全觀，明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，重視制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)車(chē)輛、駕駛?cè)说鹊墓芾?，?qiáng)化技術(shù)性，增補(bǔ)或細(xì)化部分通行規(guī)定，踐行法治理念，完善程序性規(guī)定，加強(qiáng)法理分析，嚴(yán)格法律責(zé)任規(guī)定.

交通安全； 道路交通安全法； 安全治理

迄今為止，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《道路交通安全法》)實(shí)施已10年有余. 在這10多年間，我國(guó)道路交通安全總體上呈良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，全國(guó)道路交通事故的數(shù)量及其所造成的傷亡人數(shù)皆呈逐年下降趨勢(shì)，該法功不可沒(méi). 然而，近些年來(lái)我國(guó)道路交通運(yùn)輸事業(yè)的快速發(fā)展使交通安全形勢(shì)發(fā)生了許多變化，呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)，給道路交通安全治理提出了許多新問(wèn)題、新要求，經(jīng)過(guò)2次修正的該法在面對(duì)這些問(wèn)題和要求時(shí)已顯得力不從心. 另一方面，許多研究表明，由于立法技術(shù)等方面的原因，該法在制定時(shí)就存在一些不足之處，影響了道路交通安全治理的效果. 因而，加強(qiáng)對(duì)該法的研究，適時(shí)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)完善已成為當(dāng)前我國(guó)道路交通安全治理的一項(xiàng)重要工作.

1 我國(guó)道路交通安全治理面臨的新問(wèn)題和要求

近些年來(lái)，伴隨著道路交通運(yùn)輸事業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)道路交通安全形勢(shì)發(fā)生了許多變化，呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)[1]5-11. 道路方面，城鄉(xiāng)地區(qū)的道路建設(shè)成績(jī)斐然，全國(guó)道路的整體質(zhì)量和數(shù)量都有較大提升. 僅以公路為例，截至2014年底，全國(guó)公路通車(chē)總里程達(dá)到近450萬(wàn)km，比2006年增長(zhǎng)近30%；車(chē)輛方面，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)始終保持快速、大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，近5年年均增量達(dá)1 500多萬(wàn)輛. 2010年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)總保有量突破2億輛，2014年底，達(dá)2.64億輛，其中，汽車(chē)達(dá)1.54億輛，占全部機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的58.3%；駕駛?cè)朔矫?，全?guó)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽鲩L(zhǎng)迅猛，近五年年均增量達(dá)2 057萬(wàn)人. 截至2014年底，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)丝偭客黄?億人，其中汽車(chē)駕駛?cè)诉_(dá)2.47億人；環(huán)境方面，公眾的交通安全意識(shí)有所提高，社會(huì)對(duì)交通安全的關(guān)注不斷升溫，國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了道路交通安全管理工作. 2011年“醉駕入刑”，國(guó)務(wù)院安委會(huì)制定《道路交通安全“十二五”規(guī)劃》. 2012年，國(guó)務(wù)院將每年12月2日設(shè)立為“全國(guó)交通安全日”，公安部出臺(tái)了被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)交規(guī)”的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》；道路交通事故方面，全國(guó)道路交通事故的數(shù)量及其所造成的傷亡人數(shù)總體呈下降趨勢(shì)，重大事故大幅減少，但基數(shù)仍然較大，弱勢(shì)群體的傷亡情況比較嚴(yán)重. 這些變化和特點(diǎn)給當(dāng)前的道路交通安全治理提出了許多新問(wèn)題和要求.

1.1 車(chē)輛增長(zhǎng)方面

車(chē)輛的快速大幅增加給道路交通安全治理帶來(lái)了不少新問(wèn)題和要求. 一般而言，道路建設(shè)的加強(qiáng)能在很大程度上改善交通安全狀況. 然而，我國(guó)正處在機(jī)動(dòng)化的提升時(shí)期，交通供需矛盾突出，道路增加愈多，車(chē)輛增加就愈多，道路建設(shè)的加強(qiáng)對(duì)交通安全的改善作用非常有限. 許多城市道路、高速公路的頻頻擁堵就說(shuō)明了這一點(diǎn). 因此，車(chē)輛數(shù)量的適度控制、車(chē)輛停放等就成為不得不解決的問(wèn)題，而對(duì)如此眾多車(chē)輛的管理給交通安全管理部門(mén)提出了更高要求. 與此同時(shí)，車(chē)輛的大幅增加使交通運(yùn)行環(huán)境非常復(fù)雜，給行人等交通弱勢(shì)群體的出行帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)，如何加強(qiáng)他們的安全保護(hù)也給交通安全管理部門(mén)提出了新要求. 此外，我國(guó)的非機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量也在不斷增加，大力加強(qiáng)對(duì)電動(dòng)自行車(chē)等非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理也成為當(dāng)前交通安全治理的一項(xiàng)重要任務(wù).

1.2 駕駛?cè)嗽鲩L(zhǎng)方面

駕駛?cè)说目焖俅蠓黾右步o道路交通安全治理帶來(lái)了一些新問(wèn)題和要求. 低駕齡的駕駛?cè)怂急壤^高，使我國(guó)的道路交通運(yùn)行環(huán)境進(jìn)一步復(fù)雜化，從制度上提升駕駛?cè)私煌ò踩逃馁|(zhì)量、提高駕駛?cè)说拈T(mén)檻、加強(qiáng)對(duì)新駕駛?cè)笋{駛行為的監(jiān)管、推行對(duì)嚴(yán)重違法駕駛?cè)说慕煌ò踩俳逃榷汲蔀榈缆方煌ò踩卫硇枰鉀Q的問(wèn)題. 此外，對(duì)接近準(zhǔn)駕年齡未成年人的駕駛培訓(xùn)教育制度的建立也需要考慮.

1.3 管理方面

近年的實(shí)踐表明，盡管我國(guó)加強(qiáng)了道路交通安全管理工作，但仍存在不少不符合現(xiàn)代交通安全治理規(guī)律、影響進(jìn)一步改善交通安全形勢(shì)的問(wèn)題. 國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，以政府為主導(dǎo)的道路交通安全治理效果頗佳. 由于道路交通安全治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府的諸多管理部門(mén)，我國(guó)雖然建立了全國(guó)道路交通安全工作部際聯(lián)席會(huì)議來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)間的關(guān)系，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)道路交通安全治理面臨的許多復(fù)雜問(wèn)題，從制度上明確各部門(mén)的職責(zé)[2]、規(guī)范它們的管理活動(dòng)才是有效之策. 這是管理體制的問(wèn)題. 在管理內(nèi)容上，對(duì)嚴(yán)重影響交通安全的關(guān)鍵違法行為[3]識(shí)別分析不夠，對(duì)超速駕駛、分心駕駛、疲勞駕駛等關(guān)鍵違法行為缺乏更明確、更嚴(yán)厲的處罰，對(duì)使用安全帶、頭盔、安全性能不符合標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)輛等的規(guī)范尚不夠重視；在管理程序上，對(duì)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的使用、對(duì)車(chē)輛檢查等有關(guān)的程序性規(guī)定還需要進(jìn)一步完善.

2 《道路交通安全法》存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生原因

《道路交通安全法》是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于道路交通安全管理的法典，對(duì)道路交通活動(dòng)中交通參與人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行了全面規(guī)范，是道路交通安全管理法律法規(guī)體系中的龍頭，是道路交通法制建設(shè)歷程中的一座里程碑，對(duì)于道路交通安全治理起到了非常重要的作用. 然而，由于多種原因的影響，無(wú)論從理論上看，還是從實(shí)踐上看，特別是從近些年道路交通安全治理實(shí)踐及其需求上看，該法尚存在一些問(wèn)題.

2.1 管理體制

該法通過(guò)第5條的規(guī)定基本建立起了我國(guó)的道路交通安全管理體制，由公安部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)道路交通安全管理工作. 但實(shí)際上，除公安部門(mén)外，道路交通安全管理不僅涉及交通、建設(shè)、規(guī)劃、安全生產(chǎn)監(jiān)督、農(nóng)機(jī)、氣象、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、衛(wèi)生、教育、新聞出版、廣播電視、保險(xiǎn)監(jiān)管、財(cái)政等眾多管理部門(mén)，還涉及學(xué)校、機(jī)動(dòng)車(chē)維修單位、機(jī)動(dòng)車(chē)報(bào)廢回收單位、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)擞萌藛挝?、道路?jīng)營(yíng)單位、道路養(yǎng)護(hù)單位以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等特殊單位，還涉及一般機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等. 這些部門(mén)、單位在交通安全管理方面上都需要承擔(dān)一定的職責(zé)或義務(wù)，而該法并未規(guī)定這些職責(zé)或義務(wù). 職責(zé)或義務(wù)上的缺失必然導(dǎo)致管理真空或缺位，或管理無(wú)法可依. 正因如此，我國(guó)的道路交通安全管理體制存在較大缺失，直接導(dǎo)致無(wú)法開(kāi)展系統(tǒng)的道路交通安全治理.

2.2 交通安全教育

該法第6條關(guān)于交通安全教育的規(guī)定被視為其一大特點(diǎn)：“將交通安全宣傳教育上升為法律規(guī)定，明確規(guī)定政府以及公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)，機(jī)關(guān)、部隊(duì)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等單位，教育行政部門(mén)、學(xué)校，新聞、出版、廣播、電視等媒體的交通安全教育義務(wù). ”實(shí)際上，它只是一個(gè)原則性的規(guī)定，而對(duì)交通安全教育的對(duì)象、情形、內(nèi)容、方式、手段、保障措施等都未作具體規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中泛泛教育、走形式的現(xiàn)象比較嚴(yán)重.

2.3 車(chē)輛管理

該法中關(guān)于車(chē)輛管理的規(guī)定在當(dāng)前形勢(shì)下也產(chǎn)生了一些問(wèn)題. 近些年來(lái)，由于車(chē)輛增長(zhǎng)過(guò)快，城市道路及高速公路的交通擁堵愈來(lái)愈嚴(yán)重，控制機(jī)動(dòng)車(chē)總量已成為政府不得不解決的問(wèn)題，一些大城市陸續(xù)出臺(tái)了機(jī)動(dòng)車(chē)的“限牌”政策，然而該法中根本沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致這些政策的合法性備受質(zhì)疑，這是其一；2012年6月底，全國(guó)摩托車(chē)總保有量達(dá)1.03億輛，占機(jī)動(dòng)車(chē)總保有量的44%. 由于多種因素的影響，摩托車(chē)一直是交通事故的重要肇事車(chē)型之一[1]25，對(duì)其管理始終是道路交通安全治理工作中的重點(diǎn)之一. 然而，該法對(duì)于摩托車(chē)的管理缺少專(zhuān)門(mén)的、有針對(duì)性的規(guī)定[4]27-28，這是其二；在機(jī)動(dòng)車(chē)迅猛增長(zhǎng)的同時(shí)，非機(jī)動(dòng)車(chē)的增長(zhǎng)也非?？?，特別是電動(dòng)自行車(chē)，大量的非機(jī)動(dòng)車(chē)也成為影響交通安全的重要因素，亟需加強(qiáng)管理. 盡管該法對(duì)有關(guān)非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理立法授權(quán)給了地方政府，但在這樣一部相對(duì)完整的法典中缺少相關(guān)規(guī)定不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾，這是其三；由于現(xiàn)行管理體制的原因，對(duì)公路客運(yùn)車(chē)輛、城市公交車(chē)輛及其他客運(yùn)車(chē)輛的安全管理，該法也規(guī)定較少，實(shí)際上，這部分車(chē)輛才是道路交通安全治理的重中之重，這是其四；此外，對(duì)雙燃料機(jī)動(dòng)車(chē)、新能源機(jī)動(dòng)車(chē)等新型機(jī)動(dòng)車(chē)的管理，對(duì)行駛記錄儀等新型安全裝置的使用，也缺少必要的專(zhuān)門(mén)規(guī)定.

2.4 駕駛?cè)斯芾?/p>

在駕駛?cè)斯芾矸矫妫摲ǖ囊?guī)定也存在問(wèn)題. 盡管在近10多年的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)機(jī)動(dòng)化程度有了很大提升，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，或從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，道路交通的現(xiàn)代化還處在初級(jí)階段，廣大民眾普遍還不能適應(yīng)現(xiàn)代道路交通的運(yùn)行環(huán)境，缺乏現(xiàn)代交通安全意識(shí)及相關(guān)技能. 單就駕駛?cè)朔矫娑?，職業(yè)駕駛?cè)怂急壤絹?lái)越低，但無(wú)論職業(yè)駕駛?cè)?，還是非職業(yè)駕駛?cè)?，都是具有?zhuān)業(yè)性的車(chē)輛駕駛?cè)藛T，系統(tǒng)接受過(guò)有關(guān)駕駛技能、道路交通安全法律法規(guī)等方面的教育，與普通的道路交通參與者有較大差異，需要具有專(zhuān)業(yè)精神、遵守專(zhuān)業(yè)道德，在參與道路交通活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的注意義務(wù)(危險(xiǎn)預(yù)見(jiàn)和防止的義務(wù))。然而，我國(guó)的駕駛?cè)藢?duì)這種“專(zhuān)業(yè)性”普遍缺乏認(rèn)識(shí)，往往把自己等同于普通的道路交通參與者，對(duì)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的注意義務(wù)認(rèn)識(shí)不夠. 在一定程度上講，該法在此方面規(guī)定存在的問(wèn)題導(dǎo)致了這種狀況的產(chǎn)生：對(duì)駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)的注意義務(wù)規(guī)定較少，而且較散. 此外，對(duì)與駕駛?cè)擞忻芮嘘P(guān)系的車(chē)輛所有人或管理人等的管理，規(guī)定也相當(dāng)少.

2.5 通行規(guī)則

該法雖專(zhuān)設(shè)一章并分5節(jié)具體設(shè)定了機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人和乘車(chē)人等的通行規(guī)則，從總體上看許多方面都涉及了，但仍存在一些問(wèn)題. 一是有些規(guī)定過(guò)于粗略或用語(yǔ)模糊，可操作性差. 例如，該法中關(guān)于分道行駛(第36條)、車(chē)輛停放(第56條)等的規(guī)定非常粗略. 對(duì)于后者，由于車(chē)輛的增長(zhǎng)過(guò)快，車(chē)輛停放已成為許多城市面臨的難題，車(chē)輛亂停亂放對(duì)交通安全造成了嚴(yán)重威脅，然而，“該條規(guī)定不但對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)的場(chǎng)所和禁止停車(chē)的場(chǎng)所的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，而且關(guān)于停車(chē)的方法，限時(shí)停車(chē)區(qū)域，交叉路口的停車(chē)，對(duì)違章停車(chē)車(chē)輛的移動(dòng)及保管以及各種特例情況等都未做出規(guī)定[4]21. ”二是存在一些缺漏. 該法對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的超車(chē)方法、借道行駛、變更車(chē)道、掉頭、燈光信號(hào)使用、慢行、牽引，交叉路口的通行，自行車(chē)通行，兒童、殘疾人等需特殊保護(hù)群體的通行等未作規(guī)定. 盡管前述部分問(wèn)題通過(guò)一些下位法(如行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)等)的細(xì)化或者補(bǔ)充得到了解決，但該法的準(zhǔn)確性和完整性明顯受到影響.

2.6 交通安全違法行為的處罰

該法關(guān)于道路交通安全違法行為處罰方面的規(guī)定(第7章)也存在不少問(wèn)題.

1)該法試圖通過(guò)概括和列舉相結(jié)合的方式來(lái)對(duì)各種道路交通安全違法行為的處罰做出規(guī)定，但仍然存在問(wèn)題. 之所以出現(xiàn)問(wèn)題，關(guān)鍵在于采用概括方式規(guī)定的第89條和90條中的“道路通行規(guī)定”的用語(yǔ)存在問(wèn)題，其是專(zhuān)指該法中第4章的規(guī)定或相關(guān)法規(guī)中有關(guān)道路通行的規(guī)定，還是泛指有關(guān)道路交通安全的一切規(guī)定，并不清楚. 進(jìn)而言之，如果其專(zhuān)指前者，則其他章節(jié)及相關(guān)法規(guī)對(duì)應(yīng)規(guī)定的行為就被排除在外[5]，但從后面采用列舉方式的規(guī)定來(lái)看，似乎又不是如此，如果其指后者，這里使用“道路通行規(guī)定”一語(yǔ)明顯不準(zhǔn)確，容易讓人誤解，造成執(zhí)法上的混亂.

2)該法對(duì)程度或類(lèi)型嚴(yán)重的道路交通安全違法行為的處罰規(guī)定存在一些不足. 對(duì)于違反道路交通安全法律、法規(guī)，導(dǎo)致交通事故，造成財(cái)產(chǎn)損失或人員傷害但不構(gòu)成犯罪的行為，要加重處罰，但該法對(duì)此未予任何規(guī)定. 這不能不說(shuō)是該法的一大失誤. 對(duì)超速駕駛(超規(guī)定時(shí)速不足50%的)、分心駕駛、疲勞駕駛、不按規(guī)定使用安全帶或安全頭盔等具有較大危險(xiǎn)的道路交通安全違法行為，該法也未予專(zhuān)門(mén)規(guī)定. 對(duì)于超速駕駛，據(jù)公安部最新消息，2012年全國(guó)共查處超速行駛9 000多萬(wàn)起，因超速行駛肇事導(dǎo)致7 000多人死亡，是導(dǎo)致交通事故最多的交通違法行為.

3)該法關(guān)于道路交通安全違法行為處罰程序的規(guī)定存在一些不足. 交通警察對(duì)行駛車(chē)輛的檢查是一個(gè)極易產(chǎn)生權(quán)力濫用問(wèn)題的執(zhí)法環(huán)節(jié)，但該法對(duì)其未作任何規(guī)范[4]28-29. 對(duì)吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證等處罰，無(wú)論根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，還從國(guó)外立法來(lái)看，應(yīng)當(dāng)規(guī)定聽(tīng)證程序，但該法未規(guī)定. 此外，對(duì)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備及其記錄資料的使用、道路交通安全違法信息的查詢(xún)等，該法的規(guī)范也存在一些不足之處.

2.7 交通事故的處理

在交通事故處理方面，該法存在一個(gè)比較大的問(wèn)題：有關(guān)交通事故事實(shí)及其責(zé)任認(rèn)定的規(guī)定不完備、不準(zhǔn)確. 有關(guān)此規(guī)定的爭(zhēng)議也比較多[6]. 該法在第72條和73條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在交通事故處理方面的重要職責(zé)，但卻未指出對(duì)造成交通事故的道路交通安全違法行為的處罰職責(zé). 這主要是由前述的立法失誤造成的. 絕大多數(shù)交通事故的產(chǎn)生都是由各種各樣的道路交通安全違法行為造成的，在處理交通事故時(shí)對(duì)這些違法行為進(jìn)行處罰應(yīng)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在此方面的主要職責(zé)之一. 該法在第73條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)交通事故調(diào)查的結(jié)論形式——交通事故認(rèn)定書(shū)，但規(guī)定存在3個(gè)問(wèn)題.

1)對(duì)認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)確定為證據(jù)并不準(zhǔn)確，因?yàn)槠渲邪瑢?duì)道路交通安全違法行為的認(rèn)定，這種認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)行使其職責(zé)的產(chǎn)物，是具有法律效力的處理結(jié)論，而且這種認(rèn)定是一種具體行政行為.

2)對(duì)認(rèn)定書(shū)的內(nèi)容規(guī)定不全面，既然是對(duì)交通事故事實(shí)及其成因的認(rèn)定，則需要包括支撐事實(shí)的證據(jù)說(shuō)明，至少也應(yīng)有證據(jù)清單或目錄.

3)在有關(guān)其內(nèi)容規(guī)定中的“責(zé)任”一詞含義不明確. 這里的責(zé)任到底是什么責(zé)任，是一般意義上的責(zé)任，是法律責(zé)任，還是特殊意義上的責(zé)任——交通事故責(zé)任[7]？從立法目的及眾多交通事故認(rèn)定書(shū)分析，它似乎是一般意義上的責(zé)任，然而在實(shí)踐中它卻經(jīng)常被誤解為法律責(zé)任，尤其是民事責(zé)任，甚至直接決定了有關(guān)交通事故民事責(zé)任、刑事責(zé)任的認(rèn)定.

該法之所以產(chǎn)生上述問(wèn)題，原因有多個(gè).

1)對(duì)道路交通安全的理解范圍太窄，僅被理解為道路交通系統(tǒng)的運(yùn)行安全，在很大程度上等同于道路交通秩序，尚未建立現(xiàn)代的全面考慮道路、車(chē)輛、人、環(huán)境等各方面因素及其相互關(guān)系的系統(tǒng)安全觀.

2)道路交通安全治理的思想僅局限在以道路交通安全違法行為防治為核心的傳統(tǒng)思想上，交通安全治理的措施大多停留在“治標(biāo)”層面上，不全面、不深入，各相關(guān)制度處于初步建設(shè)階段.

3)對(duì)道路交通安全法的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠，其雖不是技術(shù)性法規(guī)，但屬于準(zhǔn)技術(shù)性法規(guī)，其規(guī)定許多都具有技術(shù)性法規(guī)的特點(diǎn)，應(yīng)不厭其詳，盡管具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)性，但從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，人們能夠接受，而且能接受得很好.

4)立法者在制定該法時(shí)對(duì)我國(guó)道路交通運(yùn)輸事業(yè)的快速發(fā)展及其所帶來(lái)的變化考慮不足，對(duì)過(guò)去的治理經(jīng)驗(yàn)依賴(lài)過(guò)多，未能充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家道路交通安全治理的思想、策略、制度與措施等.

3 《道路交通安全法》系統(tǒng)完善的對(duì)策

在現(xiàn)代道路交通安全治理中，法制建設(shè)是非常重要的一個(gè)方面，也是實(shí)施其他方面治理的基礎(chǔ)，而進(jìn)行法制建設(shè)的首要任務(wù)就是制定完善的法律法規(guī). 當(dāng)前，《道路交通安全法》存在的諸多問(wèn)題已經(jīng)使其無(wú)法很好地適應(yīng)新形勢(shì)下道路交通安全治理的需求，亟需適時(shí)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)完善. 針對(duì)其存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生原因，結(jié)合我國(guó)道路交通安全形勢(shì)的新發(fā)展，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家道路交通安全法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，需要著重從下列方面對(duì)《道路交通安全法》進(jìn)行全面完善.

3.1 樹(shù)立系統(tǒng)安全觀，明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，人們對(duì)道路交通安全的理解范圍較窄，導(dǎo)致該法在很大程度就是一部道路交通秩序管理法，在這樣一部法律中確定公安部門(mén)統(tǒng)一管理道路交通安全的體制無(wú)可厚非，然而隨著我國(guó)道路交通安全形勢(shì)的不斷變化，人們逐漸認(rèn)識(shí)到了道路交通安全及其治理的復(fù)雜性，涉及多方面、多層次上的因素與問(wèn)題，其治理是遠(yuǎn)非一個(gè)部門(mén)就能完成的，全國(guó)道路交通安全工作部際聯(lián)席會(huì)議的建立就充分證明了這一點(diǎn). 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，部際聯(lián)席會(huì)議的建立也只是一種臨時(shí)之舉，在該法中明確交通、建設(shè)、規(guī)劃、安全生產(chǎn)監(jiān)督、農(nóng)機(jī)、氣象、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、衛(wèi)生、教育、新聞出版、廣播電視、保險(xiǎn)監(jiān)管、財(cái)政等相關(guān)管理部門(mén)的職責(zé)，建立部門(mén)間的有效協(xié)作機(jī)制，從而發(fā)揮各部門(mén)的合力才是長(zhǎng)久之策. 由于政府在現(xiàn)代道路交通安全治理中的重要作用，因此建立科學(xué)的、有效的管理體制對(duì)我國(guó)道路交通安全形勢(shì)的進(jìn)一步改善至關(guān)重要.

3.2 重視制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)車(chē)輛、駕駛?cè)说鹊墓芾?/p>

制度建設(shè)在現(xiàn)代道路交通安全的治理中占有非常重要的地位. 臨時(shí)性的政策或措施往往只能治標(biāo)，建立從根源上治理的制度才能治本. 在我國(guó)道路交通安全治理實(shí)踐中，前者還占較大比例，制度的缺失也導(dǎo)致一些政策或措施面臨難題，因而，制度建設(shè)亟需加強(qiáng). 機(jī)動(dòng)車(chē)管理方面，鑒于我國(guó)人口眾多、城市化發(fā)展、機(jī)動(dòng)化發(fā)展等情況的特殊，需要在城市地區(qū)建立適當(dāng)限制機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)展的制度，包括對(duì)私人小汽車(chē)、公車(chē)和摩托車(chē)的限制，才能從根本上解決交通擁堵、環(huán)境污染等難題；鑒于摩托車(chē)交通事故頻發(fā)的情況，需要建立專(zhuān)門(mén)的摩托車(chē)管理制度；盡管客運(yùn)車(chē)輛的一些安全管理不屬于公安部門(mén)，但也應(yīng)有相關(guān)規(guī)定；鑒于近年來(lái)雙燃料機(jī)動(dòng)車(chē)、新能源機(jī)動(dòng)車(chē)等新型機(jī)動(dòng)車(chē)應(yīng)用的增多，也需要建立相應(yīng)的管理制度；鑒于氣囊、安全帶、兒童座椅、行駛記錄儀等安全裝置對(duì)車(chē)輛安全性的提高，需要對(duì)其配置和使用做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定. 非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方面，由于我國(guó)把電動(dòng)自行車(chē)歸入了非機(jī)動(dòng)車(chē)，而其在城市和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅猛，且具有準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車(chē)的特點(diǎn)，需要建立專(zhuān)門(mén)的電動(dòng)自行車(chē)管理制度. 駕駛?cè)斯芾矸矫?，鑒于機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛的專(zhuān)業(yè)性，需要專(zhuān)門(mén)規(guī)定駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)的注意義務(wù)；增加車(chē)輛所有人或管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保障交通安全的義務(wù)；鑒于駕齡較低的駕駛員所占比例較高的情況，可以考慮借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立針對(duì)新駕駛?cè)说鸟{駛證分級(jí)制度[8]. 交通安全教育方面，需要建立專(zhuān)門(mén)制度，特別是建立針對(duì)嚴(yán)重違法的駕駛?cè)说慕煌ò踩俳逃贫龋瑢?duì)交通安全教育的對(duì)象、情形、內(nèi)容、方式、手段、保障措施等做出具體規(guī)定，防止其流于形式；鑒于車(chē)輛的不斷普及、未成年人非法駕車(chē)現(xiàn)象的不斷增多，可以考慮借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立在高中階段對(duì)未成年人開(kāi)展駕駛教育的制度.

3.3 強(qiáng)化技術(shù)性，增補(bǔ)或細(xì)化部分通行規(guī)定

鑒于其特有的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，該法不僅是一部關(guān)于道路交通安全管理的法律，對(duì)于公眾而言，其還應(yīng)是一部?jī)?nèi)容詳盡、可操作性強(qiáng)的道路交通活動(dòng)指南. 通行規(guī)定部分尤為如此. 在此部分，該法有許多方面需要增補(bǔ)或細(xì)化. 機(jī)動(dòng)車(chē)通行方面，需要增補(bǔ)或細(xì)化有關(guān)分道通行、限速、超車(chē)、借道行駛、變更車(chē)道、掉頭、燈光信號(hào)使用、鳴笛、慢行、緊急制動(dòng)、牽引、交叉路口通行等的規(guī)定；針對(duì)停車(chē)問(wèn)題，需要增補(bǔ)有關(guān)禁止臨時(shí)停車(chē)、存放車(chē)輛區(qū)域，臨時(shí)停車(chē)、存放車(chē)輛方法，限時(shí)存放車(chē)輛區(qū)域，交叉路口臨時(shí)停車(chē)，對(duì)違章存放車(chē)輛的移動(dòng)及保管及各種特例情況的規(guī)定. 非機(jī)動(dòng)車(chē)通行方面，需要增補(bǔ)有關(guān)電動(dòng)自行車(chē)、自行車(chē)通行的專(zhuān)門(mén)規(guī)定. 行人通行方面，需要增補(bǔ)或細(xì)化有關(guān)行人通行的規(guī)定，如人行道的使用、橫穿道路、禁止橫穿道路的情形等，增補(bǔ)有關(guān)兒童、殘疾人等需特殊保護(hù)群體通行的規(guī)定.

3.4 踐行法治理念，完善程序性規(guī)定

樹(shù)立程序法治理念、加強(qiáng)程序法治建設(shè)，也已成為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容. 對(duì)于該法，也需要對(duì)其中的一些程序性規(guī)定加以完善.

1)需要增加關(guān)于對(duì)涉嫌實(shí)施道路交通安全違法行為的或具有危害交通安全的危險(xiǎn)性行駛車(chē)輛的攔截檢查程序的規(guī)定.

2)需要增加適用于吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證等嚴(yán)重處罰的聽(tīng)證程序規(guī)定.

3)完善有關(guān)交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備及其記錄資料使用、道路交通安全違法信息查詢(xún)等的程序規(guī)定.

3.5 加強(qiáng)法理分析，嚴(yán)格法律責(zé)任規(guī)定

由于涉及道路交通安全違法行為、道路交通事故等問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，加上國(guó)內(nèi)相關(guān)理論研究不夠，當(dāng)前亟需加強(qiáng)對(duì)其中涉及的法理問(wèn)題的分析，在此基礎(chǔ)上，對(duì)該法中的相關(guān)規(guī)定加以完善.

1)需要明確區(qū)分道路交通安全違法行為與違反道路通行規(guī)定的行為，完善第89條和90條中規(guī)定，以使法律責(zé)任部分涵蓋到所有需要懲治的道路交通安全違法行為.

2)需要對(duì)不同嚴(yán)重程度的、不同類(lèi)型的道路交通安全違法行為設(shè)定適當(dāng)?shù)奶幜P，其中，對(duì)違反道路交通安全法律、法規(guī)，導(dǎo)致交通事故，造成財(cái)產(chǎn)損失或人員傷害但不構(gòu)成犯罪的行為，需要加重處罰，對(duì)超速駕駛(超規(guī)定時(shí)速不足50%的)、分心駕駛、疲勞駕駛、不按規(guī)定使用安全帶或安全頭盔等具有較大危險(xiǎn)的道路交通安全違法行為，需要做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，即使不加重處罰.

3)在準(zhǔn)確界定“交通事故認(rèn)定書(shū)”性質(zhì)的基礎(chǔ)上，完善有關(guān)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定的規(guī)定.

盡管從總體上看，近些年來(lái)我國(guó)道路交通安全形勢(shì)較為平穩(wěn)，但是由于車(chē)輛和駕駛?cè)说某掷m(xù)迅猛增長(zhǎng)導(dǎo)致這種平穩(wěn)中暗含危機(jī)，加上國(guó)際社會(huì)高度重視道路交通領(lǐng)域人權(quán)保護(hù)的大趨勢(shì)，道路交通安全的治理依然任重而道遠(yuǎn)，而系統(tǒng)完善我國(guó)道路交通安全法律體系的龍頭《道路交通安全法》是進(jìn)一步加強(qiáng)道路交通安全治理工作的基礎(chǔ)和前提. 為更科學(xué)地完善該法，亟需加強(qiáng)對(duì)其深入系統(tǒng)地研究. 由于道路交通安全及其法律規(guī)制的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，前面對(duì)該法存在問(wèn)題及其完善對(duì)策的研究只是初步的嘗試性研究，許多部分還需要進(jìn)一步的深入探討，另一方面，該法也還存在其他一些問(wèn)題，前述研究的全面性存在不足，有鑒于此，筆者以此拋磚引玉，希冀更多的研究者加入到這個(gè)行列中.

[1] 交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院. 2012年中國(guó)道路交通安全藍(lán)皮書(shū)[M]. 北京: 人民交通出版社, 2012.

[2] 交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院. 2010年中國(guó)道路交通安全藍(lán)皮書(shū)[M]. 北京: 人民交通出版社, 2010.

[3] Margie Peden, Richard Scurfield, David Sleet, 等. 世界預(yù)防道路交通傷害報(bào)告[R]. 劉光遠(yuǎn), 譯. 北京: 人民衛(wèi)生出版社, 2004: 74-86.

[4] 吳勝?lài)?guó). 中日道路交通安全法規(guī)的比較研究[D]. 成都: 四川大學(xué), 2006.

[5] 宋昌智. 道路交通安全法學(xué)[M]. 濟(jì)南: 濟(jì)南出版社, 2007: 240-241.

[6] 趙麗. 《道路交通安全法》第73條的立法缺陷及完善[J]. 天中學(xué)刊, 2009，24(3): 47.

[7] 寧樂(lè)然. 論交通事故責(zé)任與交通事故損害賠償責(zé)任的辯證關(guān)系[J]. 法學(xué)雜志, 2007(4): 47-49.

[8] 鄧澤英. 美國(guó)青少年駕證分級(jí)管理制度[J]. 汽車(chē)與安全, 1999(6): 12-13.

A Comprehensive Approach to Improving China’s Roadway Traffic Safety Laws

DING Zhi-hua

(Transportation Law Department, Shandong Jiaotong University, Jinan 250357, China)

It is urgent to improve the Roadway Traffic Safety laws comprehensively because great changes have taken place in the situation of road traffic safety in recent years, and some deficiencies always exist in the laws. For many deficiencies and problems in the respects of management system, vehicle and driver management, traffic provisions and punishment of traffic violations and so on, it is necessary to explicitly stipulate the responsibilities of relevant departments, improve management systems on vehicle and drivers and procedural provisions, refine some traffic provisions and strengthen the punishment of traffic violations.

traffic safety; roadway traffic safety laws; safety treatment

10.13986/j.cnki.jote.2015.05.010

2015- 04- 17.

丁芝華(1974—)，男，副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾＼?chē)安全治理、交通安全管理、交通法等. E-mail：zhding74@sohu.com.

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1008-2522(2015)05-55-06