劉 晴

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064)

?

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究綜述

劉 晴

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064)

國家治理；治理內(nèi)涵；治理模式；治理法治化

通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)，對學(xué)術(shù)界關(guān)于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，本文分別從國家治理內(nèi)涵、治理模式、治理法治化和治理路徑四個視角進(jìn)行研究，并分析不同學(xué)者在國家治理問題上的見解?？梢钥闯鑫覈膰抑卫硎窃谔剿髦胁粩嗲斑M(jìn)的，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題是我們黨和政府在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和深化社會改革過程中尤為關(guān)注的焦點，而黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)和引領(lǐng)社會發(fā)展的使命，也決定了必須要探索與中國道路相契合的國家現(xiàn)代化治理。目前學(xué)術(shù)界對國家治理現(xiàn)代化的研究還存在一定的不足和需要改進(jìn)的地方。

2013年11月9-12日，中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，首次在黨的歷史性文獻(xiàn)中明確了“國家治理”的理念，這對于當(dāng)代中國的發(fā)展轉(zhuǎn)型、中國特色的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)，乃至人類政治文明的發(fā)展，都具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，是國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)統(tǒng)一，不能將二者分割開來分別進(jìn)行。在我國現(xiàn)階段的社會轉(zhuǎn)型深水期，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是全面深化改革的目標(biāo)，也是當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的必然要求；推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于我們轉(zhuǎn)變思維方式、革新傳統(tǒng)觀念、探求改革路徑等方面提出了許多新的要求。本文以國家治理為主線，分別對國家治理的內(nèi)涵、國家治理模式、國家治理法治化和國家治理路徑四個方面的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行歸類綜述，在分析的基礎(chǔ)上提出研究存在的不足以及今后發(fā)展的方向，以對我國當(dāng)前所處的深化改革階段的國家治理提供相應(yīng)借鑒。

國家治理問題是學(xué)術(shù)界長期關(guān)注的焦點。十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”，更引發(fā)了學(xué)術(shù)界的重視。在中國知網(wǎng)上檢索“國家治理”，顯示有5591篇相關(guān)文獻(xiàn)。通過對國家治理內(nèi)涵、國家治理模式、國家治理法治化和國家治理路徑四個維度分別進(jìn)行國家治理文獻(xiàn)檢索，得出了以下文獻(xiàn)篇數(shù)統(tǒng)計表。

表1 國家治理體系與治理能力學(xué)術(shù)文獻(xiàn)篇數(shù)統(tǒng)計表[1]

可以看出，在十八屆三中全會之后至今一年多的時間里，無論是核心期刊還是普通期刊，國家治理文獻(xiàn)的總量都超出在此之前所有的文獻(xiàn)數(shù)量。說明在深化社會主義改革的今天，國家治理的現(xiàn)代化問題不僅在黨和政府引起重視，在學(xué)術(shù)界也引起了關(guān)注的熱潮。

一、基于國家治理的內(nèi)涵的角度

改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國進(jìn)行了多次政治改革，體現(xiàn)在國家對社會的控制程度減弱，公民政治參與方式和手段增加，更加注重司法公平公正，推進(jìn)法治取代人治等等方面。目前學(xué)術(shù)界對于國家治理的內(nèi)涵暫無明確定義，學(xué)者大多從國家治理與其他概念的比較中進(jìn)行涵義解讀。國家治理與國家統(tǒng)治是兩個不同的概念，根據(jù)俞可平的觀點，治理與統(tǒng)治既有相通之處也有實質(zhì)性的區(qū)別，主要表現(xiàn)在五個方面。第一，權(quán)利主體不同。治理的主體是多元的，而統(tǒng)治的主體是單一的。第二，權(quán)力的性質(zhì)不同。治理可以是強(qiáng)制也可以進(jìn)行協(xié)商，而統(tǒng)治體現(xiàn)了更多的強(qiáng)制性。第三，權(quán)力來源不同。治理的來源包括法律，還包括其他的非國家強(qiáng)制的契約，統(tǒng)治的權(quán)力來源是具有強(qiáng)制性的法律。第四，權(quán)力運行的向度不同。治理的權(quán)力運行不是固定的自上而下，而有可能是平行的，統(tǒng)治一定是自上而下進(jìn)行的。第五，二者作用范圍不同。治理是以公共領(lǐng)域為邊界，統(tǒng)治則只是以政府權(quán)力所及為邊界，前者的范圍要大很多。[2]方濤從馬克思主義國家學(xué)說的角度分析了我國從“國家統(tǒng)治”到“國家治理”的發(fā)展。十八大首次使用“國家治理”的概念，在十八屆三中全會中又首次提出把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，在他看來，這兩個理論的提出，是馬克思與中國特色社會主義相結(jié)合的產(chǎn)物和馬克思主義中國化的重要成果，是對馬克思主義國家學(xué)說的重大發(fā)展。他認(rèn)為，馬克思恩格斯創(chuàng)立了國家的本質(zhì)是階級統(tǒng)治的工具學(xué)說，列寧豐富和發(fā)展了無產(chǎn)階級專政學(xué)說，毛澤東等中國共產(chǎn)黨人在馬克思主義國家學(xué)說的基礎(chǔ)上，提出了人民民主專政理論，改革開放以來，中共通過推進(jìn)政治制度改革，加強(qiáng)社會主義民主和法治，進(jìn)一步豐富了馬克思主義國家學(xué)說，而十八屆三中全會提出的推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理論，又把馬克思主義國家學(xué)說發(fā)展到了一個新階段。[3]從統(tǒng)治到治理，是我國社會政治和國家治理發(fā)展的標(biāo)志。國家治理不是空頭支票，一般說來，國家治理應(yīng)當(dāng)包含治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式和治理手段五項要素。[4]姜明安認(rèn)為，我國國家治理的現(xiàn)代化使得治理要素發(fā)生了變化：治理主體由單一走向多元，治理客體由被動、單向走向立體、主客體互動，治理目標(biāo)由維護(hù)統(tǒng)治秩序走向以人為本，治理方式由神秘走向規(guī)范、透明，治理手段由人治走向法治。[4]這些都使現(xiàn)代化的國家治理與過去傳統(tǒng)的國家治理形成鮮明的對比。

深化改革和治理的推進(jìn)，“多中心”治理使得黨和政府進(jìn)行國家治理不再像過去那樣單方面進(jìn)行，而需要越來越多的與社會相聯(lián)系。陳慧榮從國家與社會之間的關(guān)系角度分析解釋我國國家治理。她認(rèn)為，國家與社會共促互進(jìn)，國家建設(shè)與國家治理特別需要處理好國家與社會的關(guān)系。具體說來包括兩方面，其一，國家對社會既要超越又要滲透，國家治理需要理性化的超越關(guān)系和人情，需要自主性的超越社會團(tuán)體；同時國家的治理需要社會網(wǎng)絡(luò)來貫徹國家意志，國家持續(xù)的自主性和有效的權(quán)力滲透也離不開社會的配合。其二，社會可通過法治或問責(zé)制等對國家權(quán)力進(jìn)行制衡，國家與社會分享治理權(quán)力也可使國家權(quán)力鞏固、國家治理水平提高。[5]總的來說，國家治理需要具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維視角，充分發(fā)揮國家能動性，積極擴(kuò)大公民參與，實現(xiàn)國家與社會的合作共治。朱天飚認(rèn)為，從統(tǒng)治者部分接納社會到全部接納社會，期間經(jīng)歷了一個從國家統(tǒng)治到國家治理的模式轉(zhuǎn)型，他從新自由主義的角度分析了民族國家和資本主義之間的互動歷史，并得出國家治理的轉(zhuǎn)型就是在如何控制資本主義的反思中完成它的根本變化，即將民眾的參與作為國家治理的核心部分，這才是國家治理的根本所在。[6]隨著信息化時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)不僅與社會、經(jīng)濟(jì)、文化息息相關(guān)，對我國的社會政治也逐漸滲透進(jìn)來，不可避免的對我國國家治理產(chǎn)生影響。王國華認(rèn)為處在深化改革和互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展的中國，在進(jìn)行國家治理過程中遇到了一些特殊的新挑戰(zhàn)。根據(jù)調(diào)查和分析，他認(rèn)為我國互聯(lián)網(wǎng)有發(fā)展快，規(guī)模大，覆蓋廣，滲透深，網(wǎng)民多等特征，與此同時，我國又處在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展期、社會的急劇轉(zhuǎn)型期、利益的快速分化期、價值多元期和矛盾多凸顯期，特殊的國情碰上了互聯(lián)網(wǎng)這個新工具、新平臺，造成了我國社會發(fā)展和國家治理的新的基礎(chǔ)、背景和條件。在這種環(huán)境下，面臨的挑戰(zhàn)包括：信息傳播、媒體輿論格局完全被顛覆，“人人都是通訊社”；網(wǎng)民言論自由開放，使得無論正誤的信息都易被放大、強(qiáng)化；主流文化和思想被質(zhì)疑、解構(gòu)，思想意識形態(tài)安全受到挑戰(zhàn)；社會解構(gòu)與社會力量被解構(gòu)和重組。他認(rèn)為，如果不能準(zhǔn)確把握互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展態(tài)勢或不善于引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，互聯(lián)網(wǎng)將給我國社會政治帶來多重危機(jī)，對我國的社會穩(wěn)定、政治安全和國家治理造成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。但他同時指出，互聯(lián)網(wǎng)也是一把雙刃劍，如果能充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，它也將能成為推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的強(qiáng)大動力。[7]可以看出，信息化的發(fā)展對于國家政治也是一種機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

二、基于國家治理模式角度

建國以來，黨和政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，在各個不同時期都與時俱進(jìn)的對國家治理模式進(jìn)行了全新選擇，這對我國社會主義民主政治發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建都有極大的推進(jìn)作用。邵鵬認(rèn)為，國家治理模式的形成和演化是社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制和文化觀念等諸多因素共同作用的產(chǎn)物。他認(rèn)為中國自近代以來，一直走的是“后發(fā)外生型”的現(xiàn)代化道路，即不是自發(fā)生成，而是對西方發(fā)達(dá)國家的挑戰(zhàn)的一種積極回應(yīng)。他提出了我國自建國以來共形成了三個階段的國家治理模式。第一階段即新中國剛成立時采用的是黨和政府全能主義的國家治理模式，全能型國家治理模式適應(yīng)了建國初期國家工業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，并為政府管理經(jīng)濟(jì)和社會能力的提高，積累了豐富的經(jīng)驗。但由于它基本摒棄市場和社會的作用，造成行政負(fù)擔(dān)過重，社會創(chuàng)新力嚴(yán)重不足。在1978年改革開放以后，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)改革，中國政府在進(jìn)行多次行政改革后，全能型政府逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)績效型政府，這就形成了第二階段的發(fā)展型國家治理模式，這一階段將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在了首要的位置，在強(qiáng)政府的巨大威力下，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡，但后來由于強(qiáng)政府的作用，也產(chǎn)生了許多“強(qiáng)政府悖論”的危機(jī)事態(tài)。進(jìn)入21世界，為適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府適時提出了“服務(wù)型政府”的概念，這一時期的我國處于轉(zhuǎn)型時期，需要建立現(xiàn)代政治秩序來保持社會穩(wěn)定，因此，第三階段是“政府主導(dǎo)—官民協(xié)同”的多中心治理為特征的“管理—服務(wù)型”的多中心治理模式。[8]他的劃分方法是從歷史維度進(jìn)行的，體現(xiàn)出了我們黨和政府在國家治理方面的與時俱進(jìn)和發(fā)展。

政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟(jì)變革。[9]國家治理模式是與一個國家具體的社會經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的。作為治理對象的經(jīng)濟(jì)社會以及人民群眾的文化水平和要求都是在不斷發(fā)展變化的，國家的治理模式也需要隨之改變。劉智峰認(rèn)為，現(xiàn)代國家治理的模式正進(jìn)行著五個向度的轉(zhuǎn)型。第一，治理權(quán)從國家轉(zhuǎn)向國家，也就是從國王的國家轉(zhuǎn)換為人民的國家；第二，治理的范圍從無限治理轉(zhuǎn)向有限治理，就是國家需要放手進(jìn)行“有節(jié)度的治理”，這與邵鵬提出的我國建國以來的全能型國家治理模式也是相對應(yīng)的；第三，治理方法從權(quán)力治理轉(zhuǎn)向法治治理，需要把政治權(quán)力的治理行為納入法治的規(guī)范中，使治理行為合法化，即權(quán)力的治理到法治治理的轉(zhuǎn)型，實質(zhì)是治理的脫政治化和法治化的過程，是規(guī)范和約束治理權(quán)的過程；第四，治理主體從國家治理轉(zhuǎn)向社會治理，隨著土地、資本和勞動力的商品化，市場經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域日益擴(kuò)大，國家治理必須引入社會的維度，近些年提出的“市民社會”概念實質(zhì)就是對國家治理權(quán)力的一種限制；第五，治理權(quán)利從治理者的權(quán)力轉(zhuǎn)向被治理者的權(quán)利，康德理想的治理模式中提出自主的進(jìn)行統(tǒng)治而又是共和制就是能使一個民族得以滿足于自己的體制的東西[10]，可以看出，國家的治理必須要有人民的主動參與。劉智峰也提出，國家治理的轉(zhuǎn)型不是單線的或非此即彼的，而是復(fù)雜的具有包容性的，需要不斷豐富和完善。[11]國家治理的轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，也體現(xiàn)出國家治理需要與時俱進(jìn)、不斷發(fā)展。

當(dāng)代中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理現(xiàn)代化的一個重大問題。張明軍認(rèn)為，國家治理模式一般以治理手段為主要劃分標(biāo)志，可以劃分為三種基本類型：政策主導(dǎo)的治理、法治主導(dǎo)的治理和民主主導(dǎo)的治理。他提出，法治治理的本質(zhì)意義在于對公平和正義的保障，是社會穩(wěn)定、有機(jī)運轉(zhuǎn)、公平正義的最后一道防線，在國家治理中占有相當(dāng)重要的位置。黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，要求“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。這三個“依法”和三個“法治”的思想，是中國特色社會主義建設(shè)中執(zhí)政黨治國理政實踐探索的提煉，對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。堅持以法治為主導(dǎo)的國家治理模式將是中國共產(chǎn)黨國家治理模式的現(xiàn)代化選擇。同時，邵鵬也提出，法治主導(dǎo)與民主主導(dǎo)并不是截然對立的?，F(xiàn)代意義上的社會實踐，法治與民主總是連在一起，民主要求法治，法治體現(xiàn)民主，在國家治理中，依法執(zhí)政離不開民主執(zhí)政，依法治國離不開民主管理，法治建設(shè)中民主建設(shè)不能缺位。[12]從治理手段層面來看，國家治理應(yīng)當(dāng)是法治與民主相結(jié)合，其發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是在保障法治的基礎(chǔ)上，不斷提升民主治理手段發(fā)揮的作用。

三、基于國家治理法治化角度

“組織理論之父”馬克思·韋伯提出合法的統(tǒng)治類型包括：傳統(tǒng)型統(tǒng)治、法理型統(tǒng)治和卡利斯瑪型統(tǒng)治(個人魅力型)，[13]而法理型統(tǒng)治類型就是他所描述的“法治國”理想統(tǒng)治，也為后來西方的依法治國理念奠定了基礎(chǔ)。法治與國家治理息息相關(guān)，在現(xiàn)代社會，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。近年來越來越多的學(xué)者在對國家治理理論研究中更多的將關(guān)注點放在了法治化之上。張文顯提出現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治，國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)與重心，是在治理體系與治理能力兩方面充分體現(xiàn)良法善治的要求，他認(rèn)為現(xiàn)代法治為國家治理注入了良法的基本價值，包括秩序價值、公平價值、人權(quán)價值、效率價值與和諧價值；同時也為國家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制，包括以人為本、依法治理和公共治理，需要分別從國家治理體系和治理能力著手，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。[14]法治是人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下治國理政的基本方式，在黨的十八屆四中全會中也做出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，胡穎廉從法治作為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障地位角度進(jìn)行分析國家治理現(xiàn)代化。他認(rèn)為國家現(xiàn)代化中包含著國家治理體系的現(xiàn)代化，國家治理體系的現(xiàn)代化必然包含著國家的法治化。在治理體系的變革上，法治成為現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也以其基本制度，為國家治理體系的現(xiàn)代化建構(gòu)了最基本的模型，因此法治是國家治理體系現(xiàn)代化的基石。同時，在法律層面上，國家治理能力實際上就是法治能力，在今天主要就是運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾。維護(hù)穩(wěn)定的能力，在此層面來講，法治也是國家治理能力現(xiàn)代化的基石。[15]唐皇鳳從構(gòu)建法治秩序角度解讀法治中國對國家治理現(xiàn)代化的影響。他認(rèn)為“法律和秩序”是一枚硬幣的兩面，因為強(qiáng)有力的秩序通常意味著更有力的管制和對違法犯罪更嚴(yán)厲的懲罰，現(xiàn)代政治共同體的生存、維系與發(fā)展仰賴在于法律和秩序的存在。在此基礎(chǔ)上，他提出法治秩序?qū)τ趪抑卫淼闹匾饔帽憩F(xiàn)為法律規(guī)范完整性為國家治理提供了法律依據(jù)、法治理想的滲透和傳播為國家治理注入活力和生機(jī)、法治是協(xié)調(diào)現(xiàn)代國家治理體系中最根本的一對矛盾關(guān)系(國家權(quán)力和公民權(quán)利)的重要工具、現(xiàn)代法律制度的發(fā)展趨勢昭示著國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。最終他得出的結(jié)論是在中國特有的國家治理現(xiàn)代化邏輯中，法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的根本保障，構(gòu)建法治秩序?qū)崬橹袊鴩抑卫憩F(xiàn)代化的必由之路。[16]莫紀(jì)宏從法治精神的角度解讀國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化問題。他提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”可以從不同角度進(jìn)行認(rèn)識，但從保證國家軟實力“現(xiàn)代化”具有可持續(xù)性的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略角度來看，“法治精神”才是判定“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”最有效的的評價標(biāo)準(zhǔn)?！胺ㄖ尉瘛痹趪抑卫眢w系中的體現(xiàn)集中表現(xiàn)為憲法和法律具有最高權(quán)威，法制保持高度統(tǒng)一，一切社會關(guān)系都毫無例外地被納入憲法和法律的范圍加以調(diào)整，依法建立各項制度具有可靠性、穩(wěn)定性和可預(yù)測性?！胺ㄖ尉瘛本褪且ＷC一切國家機(jī)關(guān)及其工作人員能夠運用“法治思維和法治方式”來處理在國家治理中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題，“國家治理能力現(xiàn)代化”的核心內(nèi)涵就是“運用法治思維和法治方式”解決重大和復(fù)雜社會問題的能力。[17]

在國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，也有越來越多的學(xué)者關(guān)注起軟法(Soft Law)的地位和作用。根據(jù)姜明安的觀點，我國目前最主要的軟法形式包括：公法的基本原則；已經(jīng)形成和正在形成的憲法和行政法慣例；執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)；憲法、法律中的宣示性、倡導(dǎo)性條款；已經(jīng)形成和正在形成的公民社會規(guī)則；司法判例；行政執(zhí)法基準(zhǔn)這七種。[18]在國家治理現(xiàn)代化過程中，姜明安認(rèn)為軟法主要在以下幾個方面發(fā)揮作用，在推進(jìn)依法治國過程中規(guī)范國家公權(quán)力的行使，在推進(jìn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政中規(guī)范執(zhí)政黨的行為；在推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)中規(guī)范行政行為；在推進(jìn)參與民主、協(xié)商民主中規(guī)范公民社會行為；在保障富強(qiáng)中國、民主中國和法治中國建設(shè)中平衡改革、發(fā)展、創(chuàng)新與法治的關(guān)系。同時他提出軟法是由特定的共同體制定并在特定的共同體范圍內(nèi)實施的，如果超越了范圍，軟件就不具有效力。[18]徐漢明認(rèn)為國家治理法治化現(xiàn)代化需要國家治理者與社會協(xié)同參與者運用法治思維、法治方式，將“軟法”與“硬法”相結(jié)合，構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、規(guī)范有序、協(xié)調(diào)運行的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及生態(tài)文明治理體系，其中的軟法指的就是鄉(xiāng)規(guī)民約。[19]由此可見軟法作為新型的國家治理法治化現(xiàn)代化的工具，其地位是不容忽視的。但在具體執(zhí)行中，由于軟法的制定主體多元性和制定主體的利益驅(qū)動，其各自制定的軟法有可能違法國家法制統(tǒng)一的原則，制定出各種非法之法、非正義之法，導(dǎo)致國家法制的混亂。[18]因此國家應(yīng)當(dāng)規(guī)范軟法的設(shè)定權(quán)限和軟法的執(zhí)行，完善軟法的監(jiān)督管理機(jī)制。

四、基于國家治理路徑角度

在如何進(jìn)行現(xiàn)代化的國家治理問題上，鄭言和李猛提出，應(yīng)當(dāng)推行全面性目標(biāo)的國家治理，提高國家治理的實際效果。他們認(rèn)為，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化從本質(zhì)上說就是為了發(fā)展和完善社會主義制度，包括社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、社會主義民主建設(shè)、社會主義文化繁榮、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新社會建設(shè)以及提升黨的執(zhí)政能力等一系列目標(biāo)，這要求我國的國家治理不應(yīng)該局限于一個領(lǐng)域或幾個領(lǐng)域，而是推進(jìn)對所有領(lǐng)域的治理。需要黨和政府從全局出發(fā)進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，對改革目標(biāo)之間的矛盾和沖突進(jìn)行分析，并對實際的治理效果進(jìn)行評估，從而提升國家治理的合理性。[20]在十八屆三中全會中關(guān)于國家治理的現(xiàn)代化提出了“國家治理體系現(xiàn)代化”和“國家治理能力現(xiàn)代化”兩個方面的問題，在高小平看來，治理能力現(xiàn)代化是把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮治理體系功能，提高治理能力。在治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑上，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅持解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力相結(jié)合；堅持頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合、推進(jìn)治理制度創(chuàng)新；堅持發(fā)揮市場和社會在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合，這三個結(jié)合是“治理”的本質(zhì)屬性在管理方法上的實現(xiàn)路徑。[21]離開制度談治理顯然是不合理的。辛向陽提出推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，必須以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)，具體就是“型治”、“善治”和“法治”，就是在定型中推動制度完善發(fā)展，善于在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵領(lǐng)域深化改革，并在推動法治中國的建設(shè)中完善制度，[22]就是要建立與改革和治理同步協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理離不開治理主體，俞可平認(rèn)為，治理主體的素質(zhì)對國家治理的效果有著決定性的影響。他認(rèn)為國家治理的路徑也可以從提升中共干部教育培訓(xùn)的角度進(jìn)行，通過解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，修養(yǎng)黨性，堅定信念等方便來提升黨員干部的執(zhí)政能力和治理能力。要推進(jìn)干部培訓(xùn)教育體制的改革創(chuàng)新，[23]促進(jìn)中共干部培訓(xùn)體系的現(xiàn)代化，在很大程度上有助于我國國家治理的現(xiàn)代化。于洪波認(rèn)為，我國是現(xiàn)代化的后發(fā)國家，現(xiàn)有的治理體制和模式仍以傳統(tǒng)性為主要特征，他認(rèn)為我國現(xiàn)階段的國家治理路徑應(yīng)從以下幾個方面著力：解放思想，沖破束縛；頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃；制約和監(jiān)督權(quán)力運行；法治化的國家治理；建立中國特色的治理評估體系；培育和弘揚社會主義核心價值觀。[24]國家治理現(xiàn)代化是一個時代命題，需要舉全國之力，全民之力，走出中國特色的治理路徑。

五、研究中存在的問題及今后努力的方向

現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。[9]國家治理現(xiàn)代化的問題是一個系統(tǒng)多方面統(tǒng)籌的問題，不能一蹴而就。總的來說，需要在完善法治化的基礎(chǔ)上，不斷提升治理的民主性和有效性，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。通過查閱眾多文獻(xiàn)，可以認(rèn)識到當(dāng)前我國的國家治理正在探索中不斷前進(jìn)，但綜合文獻(xiàn)，根據(jù)筆者分析總結(jié)，現(xiàn)將研究不足及今后努力的方向歸納如下。

第一，關(guān)于國家治理的內(nèi)涵問題，學(xué)界的認(rèn)識較籠統(tǒng)，暫無明確定義?，F(xiàn)有關(guān)于國家治理內(nèi)涵的研究主要是通過將國家治理同其他概念進(jìn)行區(qū)分，或者對國家治理特征進(jìn)行闡述，從而得出國家治理的內(nèi)涵，但仍未對“什么是國家治理(What)”做出明確的回答。在實際的國家治理實踐中，相關(guān)部門在對國家治理的具體傾向和條例認(rèn)識基礎(chǔ)上就可以進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)行活動，但在學(xué)術(shù)研究，尤其是理論研究中，概念的界定就很有必要了?！案拍钭鳛榉从呈挛锉举|(zhì)屬性的思維形式，是進(jìn)行科學(xué)研究的邏輯起點，是科研應(yīng)該解決的首要問題。”[25]因此，對于國家治理的具體內(nèi)涵還需要學(xué)界繼續(xù)研究。

第二，研究視角多為宏觀和中觀，缺少微觀具體分析。通過分析國家治理現(xiàn)代化研究文獻(xiàn)，大多學(xué)者是根據(jù)十八屆三中全會提出的“治理體系和治理能力”進(jìn)行研究，或者將“治理體系”與“治理能力”選其一分別研究，研究的重點也大多是從制度、模式等較寬泛的宏觀角度進(jìn)行。作為深化改革與轉(zhuǎn)型攻堅的現(xiàn)代中國，迫切需要一些具體的治理方案，指導(dǎo)處在一線的實際執(zhí)行部門進(jìn)行國家治理工作。

第三，對基層政府，尤其是縣級政府治理能力研究的文獻(xiàn)較少。國家治理的貫徹需要自上而下進(jìn)行，頂層設(shè)計再好，貫徹執(zhí)行不利也是得不出成就的。中國擁有2861個縣級區(qū)域，作為農(nóng)業(yè)大國，中國的基層社會被視為國家政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)村基層治理也被視為國家治理的基石。[26]同時，任何國家治理都是基于本土的歷史文化資源之上，都是基于傳統(tǒng)和歷史之上的治理。[27]國家治理實質(zhì)上是各個地方的治理，治理面對的都是各個地方的實際情況。因此，基層政府的治理能力研究有待深入。

第四，國家治理的研究方向應(yīng)當(dāng)是“中學(xué)為體、西學(xué)為用”。國家治理的概念起源自公司治理，是從西方發(fā)展而來的，因此西方的相關(guān)理論因運用于實踐的時間久而相對成熟，相比之下，我國對此研究較晚。一些學(xué)者直接將西方的理論照搬過來，并沒有思考西方的理論是否適應(yīng)我國國情，沒有實現(xiàn)“本土化”。習(xí)近平在2013年8月19日的全國宣傳思想工作會議上講話指出：“每個國家和民族的歷史傳統(tǒng)、文化積淀、基本國情不同，其發(fā)展道路必然有著自己的特色?！币虼?，任何治理都不可能是某一種具有普適性模板的翻版，簡單地說，治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的，[27]治理都是對一定地域的治理，這必然要將被治理地域的實際情況考慮在內(nèi)。我國處在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型期，這一國情跟我國的過去不同，跟資本主義制度下的西方不同，需要我們在引進(jìn)西方先進(jìn)理論的同時，適應(yīng)本國國情，進(jìn)行“本土化”的國家治理。

此外，目前學(xué)術(shù)界對于國家治理中保障弱勢群體利益的研究仍鮮有文獻(xiàn)。那些為了公共利益而被犧牲了自身利益的群體的利益該如何保障，例如在三峽大壩建設(shè)或者城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被遷移的那部分人的利益應(yīng)當(dāng)如何更好的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)如何完善我國的民主制度，應(yīng)當(dāng)如何切實的執(zhí)行，我們也希望能夠盡快看到此類著作的問世。

[1]中國知網(wǎng)(CNKI),www.cnki.net/2014-12-24. 注：因中國知網(wǎng)檢索只能確定到年份，筆者根據(jù)具體觀察進(jìn)行文獻(xiàn)統(tǒng)計，文獻(xiàn)數(shù)量并非完全精確到月日，只能大致看出發(fā)文情況。

[2]俞可平.國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化[J].前線,2014(01).

[3]方濤.從“國家統(tǒng)治”到“國家治理”——馬克思主義國家學(xué)說中國化的歷史演進(jìn)[J].中共天津市委黨校學(xué)報,2014(04).

[4]姜明安.國家治理現(xiàn)代化過程中國家治理要素的轉(zhuǎn)變[J].法制與社會發(fā)展(雙月刊)，2014(05).

[5]陳慧榮.國家治理與國家建設(shè)[J].學(xué)術(shù)月刊，2014(07).

[6]朱天飚.國家治理與新自由主義[J].學(xué)術(shù)月刊，2014(07).

[7]王國華.互聯(lián)網(wǎng)背景下中國國家治理的新挑戰(zhàn)[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014(04).

[8]邵鵬.國家治理模式演進(jìn)與國家治理體系構(gòu)建[J].學(xué)習(xí)與實踐，2014(01).

[9]亨廷頓.變化社會中的政治秩序(M).上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008(07).

[10]康德.歷史理性批判文集(M).商務(wù)印書館，1990.

[11]劉智峰.論現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的五個向度[J].新視野，2014(03).

[12]張明軍.新時期中國共產(chǎn)黨國家治理模式的現(xiàn)代化選擇[J].中國浦東干部學(xué)院學(xué)報，2014(05).

[13]馬克思·韋伯.支配的類型(M).商務(wù)印書館2001.

[14]張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學(xué)，2014(04).

[15]胡穎廉.國家建構(gòu)視野下的國家治理現(xiàn)代化[J].中國黨政干部論壇，2014(06).

[16]唐皇鳳.構(gòu)建法治秩序：中國國家治理現(xiàn)代化的必由之路[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014(08).

[17]莫紀(jì)宏.論“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的“法治精神”[J].新疆師范大學(xué)學(xué)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014(06).

[18]姜明安.軟法在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的作用[J].求是學(xué)刊，2014(09).

[19]徐漢明.推進(jìn)國家與社會治理法治化現(xiàn)代化[J].法制與社會發(fā)展(雙月刊)，2014(05).

[20]鄭言，李猛.推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化[J].吉林大學(xué)學(xué)報，2014(02).

[21]高小平.國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑[J].中國行政管理，2014(01).

[22]辛向陽.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個問題[J].理論探討，2014(02).

[23]俞可平.中共的干部教育與國家治理[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2014(03).

[24]于洪波.國家治理現(xiàn)代化的意蘊及路徑選擇[J].人民論壇，2014(06).

[25]郝其宏.網(wǎng)絡(luò)群體性事件概念解析[J].齊魯學(xué)刊，2013(01).

[26]尤琳,陳世偉.國家治理能力視角下中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷[J].社會主義研究，2014(06).

[27]周慶智.基層治理：一個現(xiàn)代性的討論——基于政府治理現(xiàn)代化的歷時性分析[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2014(09).

(責(zé)任編輯：白 林)

2015-05-05

劉晴(1990-)，女，安徽宿州人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：政府行為與政策。

D63

A

1008-5955(2015)02-0044-06