高磊

（豐縣國土資源局　江蘇　豐縣　221700）

集體土地征收過程中的利益分配關(guān)系分析

高磊

（豐縣國土資源局江蘇豐縣221700）

近年來，由集體土地征收問題引起的社會群體性事件正在逐年增加，已對社會的和諧與穩(wěn)定發(fā)展造成了威脅。為此，有必要對集體土地征收補償中的利益關(guān)系進行研究。本文首先運用壟斷經(jīng)濟學(xué)與福利經(jīng)濟學(xué)的原理，從地方政府對土地一級市場的雙向壟斷、建立合理集體土地征收補償制度后的土地一級市場、無政府壟斷下的理想化土地一級市場等三個方面分析土地征收過程中的利益分配關(guān)系，并提出我國土地一級市場中利益分配的弊端；其次，探究在集體土地征收過程中所涉及的利益主體，理清各主體之間的利益關(guān)系及利益流向，并以社會效益最大化與資源配置最優(yōu)化為目標，對其中的利益關(guān)系進行調(diào)整，為集體土地征收制度的制定提供指導(dǎo)。

集體土地征收；利益關(guān)系

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟體制改革，我國經(jīng)濟突飛猛進，在各個方面都獲得了很大提高。為了大力發(fā)展農(nóng)村建設(shè)，減少其與城市的差距，我國快速推進城鄉(xiāng)一體化進程。隨著城市化進程的推進，一方面，大量農(nóng)業(yè)行業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)，拉動了內(nèi)需，刺激了經(jīng)濟，使得GDP大幅度提升，經(jīng)濟得以快速發(fā)展。另一方面，大量的農(nóng)業(yè)用地被征收，耕地的數(shù)量銳減，國家的糧食安全受到威脅，同時，土地還擔任著養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會保險功能，因此，農(nóng)民的利益受到了極大程度的侵害，征地過程中的矛盾日益凸顯，并不斷惡化。在相關(guān)法律體制不健全的情況下，失地農(nóng)民對政府失去了信心與耐心，他們更多地選擇了通過上訪、發(fā)動群體性事件等方式來維護自己的利益。這樣引起的后果是造成嚴重的社會沖突，社會矛盾不斷激化，極大程度上破壞了社會的和諧與穩(wěn)定[1～3]。面對如此快的城市化進程與農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)化速度，能夠合理處理好集體土地征收補償問題，將有利于保障失地農(nóng)民的根本利益，提高農(nóng)民的生活水平，有利于社會的穩(wěn)定發(fā)展與和諧社會的建立是當前解決的重要問題[4～5]。為了建立合理的集體土地征收補償制度，必須弄清參與集體土地征收補償利益分配的各個主體及各主體之間的關(guān)系并對其進行調(diào)整。

1　集體土地征收補償中利益問題的成因分析

政府雙方向壟斷是造成政府能夠以低價拿到土地后再以高價賣出的主要原因。①國家規(guī)定，集體土地只有被國家征收變?yōu)閲型恋睾蟛拍茉谕恋匾患壥袌鲋辛鬓D(zhuǎn)，變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這樣一來，政府成為了集體土地唯一的“賣主”，壟斷了集體土地的賣方市場。②國家規(guī)定，除了集體土地外其余土地全部歸國家所有，即用地商只能在政府手中拿到土地，這樣一來，政府成為了土地需求者唯一的土地供應(yīng)方，壟斷了土地的賣方市場。由于地方政府是土地的管理者，是國家土地政策的執(zhí)行者，即可以本著社會總效益最大化的原則，根據(jù)需要對集體土地進行征收。同時地方政府為了增加地方財政，提升自己的業(yè)績，又成為了利益的追求者，即求利益最大化。但政府在對兩者進行權(quán)衡時，對后者的偏向往往大于前者，因此，政府成為了理性的經(jīng)濟人，以利益最大化為自身目標，在土地一級市場中，利用自己的特殊身份，對土地市場進行壟斷。

2　參與集體土地征收補償利益分配的主體

在集體土地征收補償?shù)睦娣峙渲兄饕婕皣?、地方政府、用地商、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民這五個主體：

（1）國家。國家是征收補償政策的制定者，國家站在總體戰(zhàn)略發(fā)展的角度上，一切從大局出發(fā)，以國家和諧穩(wěn)定發(fā)展為中心，注重社會經(jīng)濟、社會環(huán)境、社會文化、社會關(guān)系等相互協(xié)調(diào)發(fā)展，追求社會效益最大化，在集體土地征收補償利益的分配過程中，只象征性的收取小部分稅費以作管理之用，其余都留給當?shù)卣屍渥孕蟹峙?，并放?quán)給地方政府，使其自行掌握補償標準。

（2）地方政府。地方政府在集體土地征收補償?shù)睦娣峙溥^程中，政府擔任著“城市管理者”和“地方財政收入追求者”的雙重角色。作為“城市管理者”，地方政府應(yīng)以當?shù)厣鐣椭C穩(wěn)定為中心，執(zhí)行好國家政策，按照國家規(guī)定給予集體經(jīng)濟組織征收補償費，安置好失地農(nóng)民的生活，防止因此引起的社會沖突。作為“地方財政收入追求者”，政府成為了一個理性的經(jīng)濟人，以追求利益最大化為目標。

（3）用地商。在集體土地征收補償利益的分配過程中，用地商是理性的經(jīng)濟人，追求利益的最大化，即通過從政府手中拿到土地，但由于土地本身就具有稀缺性的特點，土地資源供不應(yīng)求，土地一級市場又被政府雙向壟斷，用地商往往要付出較高的成本才能獲取土地，因此有些用地商干脆跳過政府，直接與集體土地的使用者進行私下交易，這種行為不但不為法律所允許，更是對國家的利益帶來危害。

（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地的所有者，同時也是組織內(nèi)集體成員的代表與管理者，且以集體利益最大化為目標。在地方政府對集體土地進行征收時，集體經(jīng)濟組織更多時候只能選擇服從，即使政府給予的補償標準過低也無能為力。

（5）農(nóng)民。農(nóng)民在集體土地征收過程中永久的失去了自己賴以為生的土地，失去了自己的收入來源。對于政府的征收，農(nóng)民無法抗拒，對于集體經(jīng)濟組織將土地補償金的分配方式，農(nóng)民也只能同意。因此，農(nóng)民缺乏相關(guān)的法律解決途徑，更多農(nóng)民選擇偏激的方式加以抵抗，如發(fā)生群體性事件，甚至有些農(nóng)民直接跳過政府，將土地私下里與用地商進行交易，違反法律規(guī)定，使國家利益受損。

3　集體土地征收補償參與利益分配關(guān)系的分析

在集體土地征收補償利益的分配過程中，各主體之間的利益關(guān)系，下面將其中關(guān)系逐個細化后進行分析：

（1）地方政府VS中央。中央是征地政策的制定者，地方政府是政策的執(zhí)行者，但中央放權(quán)于地方政府，讓其自由把握集體土地征收補償尺度，從中只收取小部分稅收，其余全部納入地方財政用于當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)，因此導(dǎo)致政府在集體土地征收補償過程中受不到約束。

（2）地方政府VS用地商。政府對土地供應(yīng)形成壟斷，用地商是以自身利益最大化為目標，一方面會帶來房價的提高，從而增加用地商對土地的需求量，在利益驅(qū)動下的政府必將進一步對集體土地進行征收，由此進入惡性循環(huán)；另一方面，用地商會以縮減員工來減少人工成本或提高產(chǎn)出品的價格來增加收入，最終農(nóng)民成為了用地商高價買地費用的最終承擔者。如果在正常的市場中出現(xiàn)了壟斷，政府就會通過制定政策等宏觀調(diào)控來抑制價格，但在土地一級市場中，由于政府就是供應(yīng)者，且缺少制約政府的法律法規(guī)，致使土地市場失靈，產(chǎn)生無謂損失。

（3）地方政府VS農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。地方政府向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征收集體土地并向其支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，因為地方政府對集體土地的征收具有強制性，即不管集體經(jīng)濟組織愿不愿意都必須將土地交于地方政府，政府為了自身的利益也不會將補償額定的過高。

（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織VS農(nóng)民

根據(jù)規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費給予安置單位，如果農(nóng)民自行解決就業(yè)，則給予農(nóng)民。補償對象可以是構(gòu)成集體的每一位成員，也可以是集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織常以建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高組織醫(yī)療保障，經(jīng)濟福利為由來截留征地補償費與安置補助費，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須與農(nóng)民就分配比例進行協(xié)商，集體經(jīng)濟組織會利用自己的特殊身份（集體組織中的管理者）而提高自己的分配比例，獲取更多的利益，從而迫使失地農(nóng)民發(fā)動集體性的偏激事件。

4　集體土地征收補償參與利益關(guān)系調(diào)整

要對各主體之間的利益關(guān)系進行調(diào)整，我們首先必須得弄清在集體土地征收補償過程中相關(guān)利益的流向：在集體土地征收補償利益的分配過程中大部分的利益都匯聚到了地方政府手中，失地農(nóng)民只拿到了一部分，這導(dǎo)致了利益分配的不均衡，資源得不到合理配置，社會公平性由此打破，長期以往，很可能會導(dǎo)致惡性循環(huán)：

①要減少對用地商所征收的繁雜的稅費，減少用地商的壓力，同時，減少用地商與用地商之間進行土地流轉(zhuǎn)時所需繳納的土地增值稅，并規(guī)定，當?shù)胤秸畬⑼恋爻鍪塾谟玫厣虝r，地方政府需向中央繳納土地增值稅，因為這是集體土地流轉(zhuǎn)的第一步；②需要增加地方政府上交中央的稅收，如土地增值稅、耕地占用稅等，中央利用增加的稅收建立監(jiān)管機構(gòu)來對地方政府進行監(jiān)督并充當?shù)谌皇值淖饔脤Ρ坏胤秸畨艛嗟耐恋匾患壥袌鲞M行宏觀調(diào)控，避免出現(xiàn)市場失靈等情況；③要建立合理的集體土地征收補償標準來提高補償金額并限定年集體土地征收總量的紅線；④農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要建立合理的土地補償金分配制度，并將留下來的金額部分用于向咨詢公司尋求建議及向其尋求管理方面的人才，以此可以充分利用余留的土地補償金，并大力發(fā)展農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民的生活水平；⑤中央可利用增加的稅收建立聽證機構(gòu)，當農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織感覺自身利益受損時，可向聽證機構(gòu)提出訴告，且此機構(gòu)不受地方管制，如果有需要，可將監(jiān)督機構(gòu)與聽證機構(gòu)進行合并，同時，地方政府需監(jiān)督用地商與失地農(nóng)民進行的私下交易。

5　結(jié)語

當前的集體土地征收補償制度雖然在實施，但實施過程中存在的問題日益突出，突出的焦點集中在征地過程中的各方主體對利益分配的不滿意，雖然政府制定相關(guān)政策時能起到一定的緩解作用，但是，切實保護好農(nóng)民的權(quán)益，保障好失地農(nóng)民的生活水平，并使社會財富得以重分配，資源配置最優(yōu)化，人地矛盾才能得到一定緩解，減少由此引發(fā)的社會群體性事件，使得社會得以更好的發(fā)展。然后，利益分配過程中，何為利益分配合理，如何滿足利益分配中各方的需求，本研究雖然進行了一些研究，但主要側(cè)重于在征地過程中，利益分配的流向進行了梳理和分析，但對利益分配的合理性等這一科學(xué)問題還需要更加深入的探討。

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2015-5-23